У.бр.200/2010

2. Стамен Филипов од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија, му поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбите од Правилникот, означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите од иницијативата, со оспорените одредби од Правилникот се повредувале членовите 8 став 1 алинеите 3 и 4, 51, 68 став 1 алинеја 2, 95 став 3 и член 96 од Уставот на Република Македонија, членовите 52 ставовите 7, 8 и 10 и 53 од Законот за извршување и членовите 55 став 1, 56 став 1 и 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, бидејќи министерот за правда со пропишувањето на оспорените одредби од Правилникот, излегол надвор од уставните и законските рамки и со тоа навлегол во законодавната власт, со што се повредувале темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија-владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска. Имено, според наводите во иницијативата, надзорот не можел да се однесува на нестручно и несовесно работење на извршителите, односно Комората по сознанија добиени од државни органи, правни и физички лица, бидејќи според одредбата од членот 52 став 7 од Законот, надзорот го опфаќал само уредното водење на книгите, предметните списи и евиденцијата во согласност со Законот и подзаконските акти, како и тоа дека Министерството за правда можело да врши надзор само по службена должност или по барање на претседателот на судот, но не и врз основа на сознанија добиени од државни органи, правни и физички лица. Исто така, според наводите во иницијативата овластувањето на Министерството за правда да може да побара мислење од друг надлежен орган доколку оцени дека од произнесувањето на органот се утврдела потреба за вршење на надзор, не произлегувало од Законот за извршување и крајно од оспорениот член 6 од Правилникот, не можело да се утврди кој е тој друг надлежен орган, освен Комората на извршители на република Македонија, претседателот на судот и Министерството за правда, кој можел да даде мислење дека Комората и извршителите се нестручни и несовесни во работењето.

3. Судот на седницата утврди дека со оспорениот член 4 од Правилникот е уредено дека вонредниот надзор над работата на извршителите односно Комората се врши по службена должност врз основа на сознанија за нестручно и несовесно работење на извршителите односно Комората добиени од државните органи, правни и физички лица како и по барање на претседателот на судот, по месечниот план за надзор од член 3 од овој правилник.

Според оспорениот член 5 од Правилникот при добивање сознанија од државни органи, правни и физички лица за нестручно и несовесно работење на извршителите односно Комората, од страна на Министерството за правда се бара одговор од извршителот односно Комората, за чија работа се однесуваат сознанијата, со цел да се утврди потребата за вршење на надзорот.

Извршителот односно Комората најдоцна до седум дена од денот на приемот на барањето од Министерството за правда се изјаснува писмено и приложува докази во поткрепа на својот одговор.

По добиените сознанија за кои извршителот односно Комората писмено се изјасниле, овластените лица вршат вонреден надзор доколку оценат дека извршителот односно Комората ја повредиле службената должност.

Ако во периодот од став 1 на овој член извршителот односно Комората не достави одговор, во секој случај овластените лица вршат надзор над нивното работење.

Со оспорениот член 6 од Правилникот е определено дека при постапувањето по добиените сознанија од член 5 на овој правилник, од страна на Министерството за правда може да се побара мислење од друг надлежен орган, доколку се оцени дека од произнесувањето на органот се утврди потребата за вршење на надзор.

4. Според членот 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Со членот 51 од Уставот е определено дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со член 95 став 3 од Уставот е определено дека организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Со членот 44 од Законот за организација и работа на органите на државната управа (“Службен весник на Република Македонија” број 58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010 и 51/2011) е определено дека “секој има право да даде иницијатива за вршење на инспекциски надзор и за преземање на соодветни мерки од министерствата и органите на државната управа надлежни за инспекциски надзор”, а со членот 53 од Законот е определено дека органите на државната управа што вршат инспекциски работи се должни во вршењето на инспекциските работи од заеднички интерес да соработуваат меѓусебно, како и со други органи на државната управа.

Според членот 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон.

Со членот 56 став 1 од истиот закон е определено дека со правилник се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување, а според членот 61 став 1 од Законот со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Според членот 52 став 1 од Законот за извршување (“Службен весник на Република Македонија”, број 35/2005, 50/2006, 129/2006, 8/2008, 83/2009, 50/2010, 83/2010, 88/2010 и 171/2010) Министерството за правда врши редовен надзор над работата на извршителите и на Комората најмалку еднаш годишно.

За вршење на надзорот Министерството за правда е должно најмалку во рок од три дена пред денот на вршење на надзорот, да го извести извршителот, односно Комората.

При вршењето на надзорот од страна на Министерството за правда, треба да биде присутен извршителот кај кого се врши надзор, претседателот на Комората или лице овластено од него, доколку надзорот се врши над работата на Комората.

За извршениот надзор се составува записник, кој го потпишуваат овластените лица од Министерството за правда што го вршат надзорот и извршителот.

Ако извршителот одбие да го потпише записникот е должен да ги изнесе причините за тоа, а овластеното лице ги внесува во записникот. За утврдените состојби од извршениот надзор се составува извештај.

Примерок од извештај се доставува само до извршителот и до Комората на извршители во рок од 15 дена од денот на завршениот надзор, а кога предмет на извршување се средства од Буџетот на Република Македонија и до Државниот правобранител на Република Македонија.

Надзорот над работењето на извршителите и на Комората го опфаќа уредното водење на книгите, предметните списи и евиденцијата во согласност со Законот и подзаконските акти.

При вршењето на надзорот извршителот или претседателот на Комората е должен да овозможи пристап до просториите, книгите, предметните списи и целокупната евиденција на извршителот, односно Комората.

Во зависност од констатираните состојби во извештајот за извршениот надзор, министерот за правда одлучува дали има основ за поднесување на предлог за поведување на дисциплинска постапка или за преземање на други мерки во согласност со закон.

При вршењето на надзорот не смее да биде повредена тајноста на списите и класифицираните информации.

Начинот на вршење на надзорот го пропишува министерот за правда.

Со членот 53 од Законот, Министерството за правда може да изврши вонреден надзор над работата на извршителот и Комората во секое време по службена должност или по барање на претседателот на судот, согласно со правилата утврдени во членот 52 на овој закон.

Според членот 54 од Законот, извршителот одговара дисциплински за своето нестручно и несовесно работење, ако со своето однесување при спроведување на извршувањето врши повреда на службената должност, предвидена во Законот за извршување, подзаконските акти и актите на Комората, со кои се уредува работењето на извршителот. Нестручно постапување е повреда на законот, со кое при спроведувањето на извршувањето извршителот предизвикува повреда на правата на странките во постапката или на трети лица. Несовесно постапување е постапување спротивно на етичките норми, професионалните стандарди и правила на извршителската должност.

Со членот 54-а од Законот определени се видовите на дисциплински мерки кои можат да му се изречат на извршителот за сторена дисциплинска повреда, а со членовите 54-б, 54-в, 54-г и 54-д од Законот определено е во кои случаи можат да се изречат дисциплинските мерки.

Врз основа на членот 52 став 11 од Законот за извршување, министерот за правда го донел Правилникот чии одредби се оспоруваат.

Со Правилникот е пропишан начинот на вршењето надзор над работата на Комората на извршители на Република Македонија и извршителите од страна на Министерството за правда.

Според оспорениот член 4 од Правилникот вонредниот надзор над работат на извршителите односно Комората се врши по службена должност врз основа на сознанија за нестручно и несовесно работење на извршителите односно Комората добиени од државните органи, правни и физички лица како и по барање на претседателот на судот, по месечниот план за надзор од член 3 од овој правилник.

Според оспорениот член 5 од Правилникот при добивање сознанија од државни органи, правни и физички лица за нестручно и несовесно работење на извршителите односно Комората, од страна на Министерството за правда се бара одговор од извршителот односно Комората, за чија работа се однесуваат сознанијата, со цел да се утврди потребата за вршење на надзорот.

Извршителот односно Комората најдоцна до седум дена од денот на приемот на барањето од Министерството за правда се изјаснува писмено и приложува докази во поткрепа на својот одговор.

По добиените сознанија за кои извршителот односно Комората писмено се изјасниле, овластените лица вршат вонреден надзор доколку оценат дека извршителот односно Комората ја повредиле службената должност.

Ако во периодот од став 1 на овој член извршителот односно Комората не достави одговор, во секој случај овластените лица вршат надзор над нивното работење.

Со оспорениот член 6 од Правилникот е определено дека при постапувањето по добиените сознанија од член 5 на овој правилник, од страна на Министерството за правда може да се побара мислење од друг надлежен орган, доколку се оцени дека од произнесувањето на органот се утврди потребата за вршење на надзор.

Тргнувајќи од содржината на цитираните одредби од Законот за извршување, Судот утврди дека законодавецот со членовите 52 и 53 од Законот, уредил право за вршење на надзор (редовен и вонреден) над работата на извршителите и Комората од страна на Министерството за правда. Имено, според содржината на овие законски одредби Министерството за правда врши надзор над работата на Комората и извршителите на редовна основа најмалку еднаш годишно (редовен надзор), но и во секое време (вонреден надзор). Оттука, произлегува дека Министерството за правда е должно да изврши редовен надзор без разлика дали постојат или не постојат индиции или сознанија за нестручно и несовесно работење на извршителите или Комората (член 54 од Законот), но Министерството за правда и во секое време по службена должност или по барање на претседателот на судот, може да изврши и вонреден надзор. Според членот 52 став 11 од Законот, начинот на вршење на надзорот го пропишува министерот за правда. Согласно тоа законско овластување, министерот за правда со Правилник го уредил начинот на вршење на редовниот и вонредниот надзор над работата на Комората на извршители на Република Македонија и извршителите од страна на Министерството за правда.

Од содржината на оспорените одредби од Правилникот, како и Правилникот во целина, Судот утврди дека со Правилникот се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби од Законот заради нивно извршување, а кои се однесуваат на редовниот и вонредниот надзор, односно доуреден е начинот на кој надзорот се врши на редовна основа најмалку еднаш во годината, а и во секој случај по добиени сознанија за нестручно и несовесно работење на извршителите односно Комората.

Со иницијативата се оспоруваат членовите 4, 5 и 6 од Правилникот, со наводи дека пропишаното во оспорените одредби излегувало надвор од она што било уредено со законските одредби, што претставувало навлегување на извршната во законодавната власт, спротивно на темелните вредности на уставниот поредок за владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, меѓутоа сметаме дека тие наводи се несоновани.

Од анализата на оспорениот член 4 од Правилникот, произлегува дека тој го уредува начинот на вршење на вонреден надзор, по службена должност од страна на Министерството за правда, во случај на добиени сознанија од државни органи, правни и физички лица за нестручно и несовесно работење на извршителите и Комората. Според наводите во иницијативата, не можело со надзорот да биде опфатено нестручното и несовесно работење на извршителите и Комората, бидејќи според членот 52 став 7 од Законот, надзорот го опфаќал само уредното водење на книгите, предметните списи и евиденцијата во согласност со Законот и подзаконските акти. Од аспект на овие наводи, според Судот, не може да се доведе под сомнение согласноста на оваа оспорена одредба од Правилникот со Уставот и Законот, бидејќи нестручноста и несовесноста во работењето на извршителите, помеѓу другото произлегува и од неуредноста во водењето на книгите, предметните списи и евиденцијата, што е впрочем и причина за дисциплинска одговорност доколку извршителот со своето однесување при спроведување на извршувањето врши повреда на службената должност предвидена во Законот за извршување, подзаконските акти и актите на Комората со кои е уредено работењето на извршителот (член 54 од Законот) во кое меѓу другото спаѓа и уредното водење на книгите, предметните списи и евиденцијата (член 45 став 1 од Законот).

Во контекст на оспорената одредба од членот 4 од Правилникот, се уредени и оспорените одредби од членовите 5 и 6 од Правилникот. По однос на овие оспорени одредби, според Судот, исто така не постојат уставни и законски пречки за нивно опстојување правниот поредок, бидејќи и со овие оспорени одредби кои својата законска основа ја имаат во членот 53 од Законот (вонреден надзор), се разработува начинот на вршењето на вонредниот надзор и постапувањето на Министерството за правда доколку добие сознанија за нестручно и несовесно работење на извршителите и Комората. Имено, сознанијата за нестручно и несовесно работење на извршителите и Комората добиени од државни органи, правни и физички лица се претпоставка за правото на Министерството за правда (член 53 од Законот) да се впушти во вонреден надзор заради испитување на основаноста на таквите сознанија. Правото, пак на овие субјекти да можат да информираат за одредени неправилности во работењето е право уредено во членот 44 од Законот за организација и работа на органите на државната управа според кој “секој има право да даде иницијатива за вршење на инспекциски надзор и за преземање на соодветни мерки од министерствата и органите на државната управа надлежни за инспекциски надзор”. Вонредниот надзор е токму вонреден поради постоење на такви сознанија, што е и во интерес на Министерството за благовремено преземање на потребните дејствија, а и во интерес на самите граѓани, заради спречување на штета од евентуално незаконско работење на извршителите или Комората. Министерството за правда во секој случај постапува по службена должност, а не по предлог од наведените субјекти (добиените сознанија се само иницијатива до Министерството за правда) и ги превзема дејствијата за испитување на основаноста на добиените сознанија, на начин што прибавува писмен одговор од извршителот и Комората и се впушта во вонреден надзор, но не во секој случај, односно, само доколку оцени дека извршителот односно Комората ја повредиле службената должност или доколку тие не достават одговор.

По однос наводите во иницијативата за противуставноста и незаконитоста на оспорениот член 6 од Правилникот, односно дека Министерството за правда немало законско овластување да бара мислење од друг надлежен орган при постапување по добиени сознанија, а и не можело да се утврди кој е тој друг надлежен орган, според Судот тоа се неосновани и произволни наводи. Ова од причини што и оваа оспорена одредба која е во контекст со другите оспорени одредби од Правилникот, е во функција на доуредување на начинот на вршење на вонредниот надзор, и тоа може да биде секој надлежен орган од кој Министерството за правда како надзорен орган, може да побара мислење во оцената за потребата од вршење на надзор. Според Судот, можноста да се бара мислење од друг надлежен орган претставува соработка заради прибирање на дополнителни сознанија за утврдување на потребата од вонреден надзор, што е и обврска на органите на државната управа кој вршат надзор согласно цитираниот член 53 од Законот за организација и работа на органите на државната управа. Во контекст на наведеното, произволни се констатациите од иницијативата дека оваа оспорена одредба уредувала дека друг надлежен орган давал мислење за нестручно и несовесно работење на извршителите, бидејќи мислењето кое може да се побара е само во насока на утврдување на потребата за вршење на вонреден надзор, а не во насока на формирање на мислење или оцена за нестручно и несовесно работење, што е во надлежност на дисциплинската Комисија, согласно Законот за извршување. Оттука и од аспект на овие наводи, Судот оцени дека не може да се доведе под сомнение согласноста и на оваа оспорена одредба од Правилникот со Уставот и Законот.

5. Тргнувајќи од погоре изнесеното, Судот утврди дека со пропишаните оспорени одредби од Правилникот се утврдуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и други прописи заради нивно извршување, односно се уредени во насока на операционализација на одредбите од Законот, поради што Судот оцени дека во конкретниот случај, не може да се постави прашањето за согласноста на оспорените членови 4, 5 и 6 од Правилникот за начинот на вршење надзор над работата на Комората и извршителите со цитираните одредби од Уставот и Законот.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе, во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.200/2010
21 септември 2011 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски