Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 17 декември 2008 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 3 став 1 точка 3 од Законот за експропријација („Службен весник на Република Македонија“ бр.33/1995, 20/1998, 40/1999 и 31/2003) и членовите 1 и 2 од Законот за дополнување на Законот за експропријација („Службен весник на Република Македонија“ бр.46/2005).
2. Верка Арсовска од Пробиштип и Мирослав Грчев од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијативи за поведување на постапка за оценување на уставноста на наведените членови од Законот за експропријација означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите на подносителот на иницијативата Верка Арсовска оспорениот член 3 став 1 точка 3 од Законот не бил во согласност со уставното начело на еднаквост утврдено во член 9 од Уставот, со член 30 од Уставот со кој се гарантирало правото на сопственост како и со Законот за сопственост и други стварни права. Ова затоа што имајќи предвид дека експропријацијата претставувала присилна мерка на државата со која се одземала или ограничува правото на сопственост и правата кои произлегуваат од неа, потребите на правните и физичките лица за изградба на објекти и изведување на други работи од јавен интерес повлекувале економски интерес за физичките и правните лица, a не јавен интерес како што било во Законот за експропријација. Овие правни и физички лица имале можност спротивно на Законот за сопственост и други стварни права да се стекнат со имот без правен основ, односно по основ на експропријација да одземаат нечиј имот и тие да станат единствени сопственици како што било во конкретниов случај. Оттука произлегувало дека иако сопственикот согласно Законот за сопственост и други стварни права има право својата ствар да ја држи целосно, да ја користи и да располага со неа по своја волја, доколку некое физичко или правно лице поднесе предлог за експропријација пред се заради економски интерес, а не јавен интерес како што стои во Законот за експропријација, по основ на експропријација имотот од еден сопственик преминува на друг, без правен основ, бидејќи согласно Законот за сопственост и други стварни права сопственоста можело да се стекне само по основ на закон, врз основа на правна работа и CO наследување, но не постоел правен основ за стекнување на сопственост по основ на експропријација.
Поради наведеното подносителот смета дека член 3 став 1 точка 3 од наведениот закон бил спротивен и со Законот за сопственост и други стварни права, бидејќи доколку одредено физичко или правно лице пројави економски интерес од одреден имот на кој друго лице има право на сопственост, Законот за сопственост и други стварни права предвидел склучување на договори за закуп, или послуга што значи дека имало начин за надминување на економскиот интерес за стекнување на одреден имот.
Според наводите на подносителот на иницијативата Мирослав Грчев членовите 1 и 2 од Законот за дополнување на Законот за експропријација не бил во согласност со член 8 и 30 од Уставот. Имено во оспорениот член 1 со кој се врши дополнување на Законот за експропријација таксативно се наброени сите видови на објекти за чија изградба се утврдува јавен интерес, при што основен критериум за определување на јавниот интерес за изградба на објекти е дека тоа треба да бидат објекти за општа употреба кои ги користи општествената заедница и му служат на општото добро. Објектите кои се изземени од член 2 од Законот за експропријација се објекти чија што градба се врши за задоволување на поединечниот интерес односно за зголемување на индивидуалното богатство на физичките и правните лица кои ги градат, a тоа се станбените, деловните и стопанските објекти. Меѓутоа во оспорениот член 1 како јавен интерес се прогласувала изградбата токму на станбените, деловните и стопанските објекти со што се прекршувал Уставот бидејќи се обезмислува Законот за експропријација кој станувал неселективен, односно се однесува на сите видови објекти воопшто, па поради тоа експропријацијата на приватниот сопственик која според Уставот може да се употреби само во полза на општото добро, можело да се употребува и за објекти кои му служат само на индивидуалниот комерцијален интерес.
Прогласувањето на станбени, деловни и стопански објекти за објекти од јавен интерес, иако сите тие фактички тоа не биле, ја повредувало темелната уставна вредност за владеење на правото, a бидејќи изендачувањето на јавниот и приватниот интерес de jure ги укинува и двете категории. Овој член имплицитно го нарушувал и принципот на уредувањето и хуманизацијата на просторот како темелни вредности на уставниот поредок.
Во член 2 од оспорениот закон според подносителот на иницијативата се разработени механизмите на експропријација за остварување на предимствено право на градба на сопствениците на делови од градежни парцели кои поединечно или заедно имаат повеќе од 50% од градежното земјиште во приватна сопственост, што во ситуации кога државата поседувале 50% од земјиштет се обезбедувало да се врши експропријација во полза на „мнозински” сопственик на 25% од вкупната површина на земјиштето, и за остварување на личен интерес. Со тоа се нарушувало со Устав гарантираното право на сопственост, затоа што приватната сопственост се експроприрала во полза на приватен сопственик, со што се зголемува неговото индивидуално богатство. Сопственикот на земјиштето со овој член останува без било каква заштита затоа што секоја интересна група на соседи кои ќе обезбедат мнозинска површина на земја можат да ја одземат од соседот „малцинската” површина на земја и тоа со помош на државата.
3. Судот на седницата утврди дека според член 3 од Законот за експропријација, експропријацијата може да се врши за:
1) Државата за свои потреби, за потребите на јавните претпријатија основани од државата, јавните фондови, образова-нието, воспитанието, науката, културата, здравството, социјалната заштита и спортот кога дејноста се врши како јавна (државна) служба,
2) Општината и градот Скопје за потребите на единиците на локалната самоуправа и за потребите на јавните претпријатија и фондовите основани од општините, односно од градот Скопје.
3) За потребите на правни и физички лица за изградба на објекти и изведување на други работи од јавен интерес, предвиден во член 2 од овој закон (оспорен).
Според член 1 од Законот за дополнување на Законот за експропријација („Службен весник на Република Македонија” бр.46/2005) во Законот за експропријација („Службен весник на Република Македонија” бр.33/1995, 20/1998, 40/1999 и 31/2003) во членот 2 став 1 по алинејата 15 се додава нова алинеја која гласи „изградба на станбени, деловни и стопански објекти предвидени за градење со детални урбанистички планови, заради стекнување на предимствено право на градба на неизградено градежно земјиште”.
Во членот 2 од Законот е предвидено дека по член 45 се додаваат 13 нови члена: 45-а, 45-б, 45-в, 45-г, 45-д, 45-ѓ, 45-е, 45-ж, 45-з, 45-ѕ, 45-и, 45-ј и 45-к.
Според членот 45-а од Законот „предимствено право на градба е право со кое под услови, на начин и во постапка утврдени со овој закон, се стекнува сопственикот на градежно неизградено земјиште да гради станбени, деловни или стопански објекти предвидени за градење на тоа земјиште со детални урбанистички планови.
Стекнувањето на правото од ставот 1 на овој член е во општ интерес. Предимственото право на градба може да го стекнуваат домашни физички и правни лица, вклучувајќи ја и државата.
Во останатите наведени членови се уредуваат начинот, условите и постапката за стекнување на предимственото право на градба, за чие стекнување по предлог на сопствениците на неизградено градежно земјиште кои имаат мнозинство на сопственост на тоа земјиште одлучува надлежен суд според правилата на вонпроцесната постапка
4. Според членот 8 став 1 алинеите 6, 7 и 10 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се правната заштита на сопственоста; слободата на пазарот и претприемништвото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата.
Со членот 30 од Уставот се гарантира правото на сопственост и правото на наследување. Сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и заедницата. Никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон. Во случај на експропријација на сопственоста или во случај на ограничување на сопственоста се гарантира праведен надомест кој не може да биде понизок од пазарната вредност.
Според членот 51 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со законите.
Според членот 56 став 1 од Уставот, сите природни богатства на Републиката, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба, како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес на Републиката и уживаат посебна заштита.
Законот за сопственост и други стварни права (“Службен весник на Република Македонија” бр.18/2001), во членот 5 утврдил дека правото на сопственост и другите стварни права се остваруваат врз основа на слободна диспозиција со нужни ограничувања предвидени во Уставот и законите.
Со одредбата од членот 16 на овој закон е определено дека сите природни богатства, растителниот и животинскиот свет, стварите во општа употреба, градежното земјиште, шумите и земјоделското земјиште, пасиштата и водите, како и стварите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се ствари (добра) од општ интерес за Републиката. Според ставот 2, стварите кои врз основа на Уставот или со посебни закони се прогласени за ствари од општ интерес за Републиката можат да бидат предмет на правото на сопственост на државата односно на физички и правни лица.
Законот за градежното земјиште („Службен весник на Република Македонија“ бр.53/2001) во членот 1 определува дека со овој закон се уредуваат правата и обврските во поглед на градежното земјиште и уредувањето на тоа земјиште.
Согласно членот 2 од овој закон, градежното земјиште е добро од општ интерес за Републиката и ужива посебна заштита на начин и услови утврдени со овој закон. Уредувањето на градежното земјиште е дејност од јавен интерес.
Според членот 5, исто така, од овој закон, сопственоста врз градежното земјиште создава права и обврски и служи за доброто на сопственикот и на заедницата.
Понатаму, со Законот за градежното земјиште посебно е утврдено дека ова земјиште може да биде во сопственост на државата и во сопственост на физички и правни лица, дека носителот на правото на сопственост на ова земјиште, може земјиштето да го отуѓи и даде под долготраен и краткотраен закуп, дека на градежното земјиште може да се заснова и хипотека и дека градежното земјиште може да се експроприра на начин и под услови определени со прописите за експропријација (член 12).
Согласно член 42 од Законот за градежното земјиште под уредување на градежно земјиште во смисла на овој закон се подразбира изградба на објекти на инфраструктурата заради обезбедување на непречен пристап до градежната парцела од јавен пат, поставување на водоводна, канализациона, електрична, ПТТ и друга инсталација со приклучоци до градежната парцела.
Уредувањето на градежното земјиште, кое според овој закон е дејност од јавен интерес, во рамките на подрачјето утврдено со генерален и детален урбанистички план го вршат општините, односно градот Скопје врз основа на соодветна програма, чија содржина е утврдена во членот 45 од Законот за градежното земјиште.
Освен уредувањето на градежното земјиште, согласно Законот за локалната самоуправа, во надлежност на општините спаѓа и урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, како и уредувањето на просторот воопшто.
Просторното и урбанистичкото планирање на просторот пак, се врши согласно Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2005) со кој се уредуваат условите и начинот на системот на просторното и урбанистичко планирање, видовите и содржината на плановите, изработувањето и постапката за донесување на плановите, спроведувањето на плановите и др.
Изработувањето, донесувањето и спроведувањето на просторниот план на Република Македонија и на урбанистичките планови во членот 3 од Законот за просторно и урбанистичко планирање се утврдени како работи од јавен интерес.
Прашањата во врска со експропријацијата на сопственоста и правата кои произлегуваат од неа на земјиште, згради и други објекти (недвижности) заради изградба на објекти и изведување други работи од јавен интерес, утврдување на јавниот интерес и определувањето на праведниот надомест за експроприраните недвижности се уредени со Законот за експропријација.
Од наведените одредби произлегува дека согласно член 56 од Уставот, земјиштето, па оттука и градежното неизградено земјиште како добро од општ интерес ужива посебна заштита и се користи на начин и под услови утврдени со закон, што значи дека и градежното земјиште и правата кои произлегуваат од него може да биде предмет на експропријација со која престанува правото на сопственост и другите права, а за остварување на јавниот интерес кој согласно член 30 став 3 е единствениот уставно правен инструмент за ограничување на правото на сопственост.
Притоа со оглед на фактот што ниту во член 30 ниту во било кој друг член од Уставот не е дефинирано што се подразбира под терминот „јавен интерес“ и врз основа на кои критериуми тој се утврдува со закон, Судот смета дека и покрај дискреционото право на законодавецот да го утврди јавниот интерес, тоа дискреционо право мора да се протега до одреден степен, односно да не биде без разумна основа. Имено не е доволно во Законот за експропријација да се каже дека постои само јавен интерес и да се набројат видовите на објектите за чија што изградба се врши експропријација, туку нужно е потребно да се утврди во што се остварува јавниот интерес, од што се состои и која е таа разумна причина што ја наметнува потребата преку експропријација да се навлезе во приватната сфера. Во спротивно со непочитување на наведените елементи, Судот смета дека експропријацијата како една крајна, нужна и корисна мерка ќе ја изгуби смислата.
Понатаму, имајќи предвид дека уредувањето на градежното земјиште кое се реализира преку донесување на урбанистичките планови е дејност од јавен интерес, за Судот е неприфатливо становиштето дека се што е опфатено во урбанистичкиот план е од јавен интерес и дека со самото планирање на одредени објекти и нивно внесување во урбанистичкиот план, а за потребите на физичките и правните лица треба да добие карактер на објект од јавен интерес и дека тоа е доволен основ да се спроведе експропријација на кој начин ќе се ограничи правото на сопственост.
Според Судот таксативното набројување на видовите на објекти за чија што изградба во член 2 од Законот се утврдува јавен интерес беше доволно во услови на сопственичка трансформација, но сега во услови кога постојат и други правни инструменти како што се купување на градежно земјиште, концесија или долготраен закуп, експропријацијата треба да биде последниот правен инструмент за ограничување на правото на сопственост. Во спротивно на местото на јавниот интерес како уставно ограничување на сопственоста ќе настапи комерцијалниот интерес на носителите на правото на градба односно потребите на физичките и правните лица за изградба на станбени и деловни објекти ќе се дигне на степен на јавен интерес.
Во врска со прашањето на правото на првенствено градење Судот смета дека треба да се прави разлика меѓу правото на првенствено купување како облигационо право и правото на првенствено градење кое произлегува од сопственоста на земјиштето. Според тоа со одземањето на сопственоста поради првенствено право на градење, односно одземање на сопственоста од одредени лица кое има дел од сопственоста на земјиштето и доделување на тоа земјиште на друг, кое одземање се поврзува со објекти кои се станбени, деловни или стопански, а не тоа дали тие објекти се од јавен интерес се доведува во прашање правото на таа сопственост. Ова затоа што одредена категорија на лица сопственици кои економски не се во состојба да градат, го искористува друго лице и се јавува како предлагач на експропријација и тој стекнува првенствено право, а не оној кој што е сопственик на земјиштето.
За да се пристапи кон експропријација, според мислењето на Судот треба да се исцрпат сите инструменти на договорното право како што тоа е предвидено во повеќе земји, а не веднаш да се оди со експропријација како што тоа е предвидено во конкретниов случај.
Со оглед на наведеното, Судот смета дека ваквиот начин на уредување на прашањето за ограничување на правото на сопственост, а заради првенственото право на градење не претставува разумна и пропорционална мерка за остварување на целите од јавен интерес.
Според тоа, имајќи го предвид наведеното, наспрема содржината на оспорените одредби според која експропријацијата како присилна мерка која ја спроведува државата, може да се изврши и за потребите на физички и правни лица за изградба на станбени, деловни и стопански објекти заради стекнување на предимственото право на градба, според мислењето на Судот со основ се потавува прашањето дали со нив не се доведува во прашање правото на сопственост во интерес на овие лица кои бараат одредена недвижност да се експроприра. Според Судот, со оспорените одредби се овозможува под закрилата на општ-јавен интерес секогаш и во секој случај одредена недвижност да биде одземена во корист на економски моќните корисници, а интересот на носителот на правото на сопственост да биде миноризиран, на кој начин се доведува во прашање загарантираното со Устав право на сопственост.
Тргнувајќи од напред наведеното, пред Судот со основ се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба на член 3 став 1 точка 3 од Законот за експропријација и на членовите 1 и 2 од Законот за дополнување на Законот за експропријација со напред наведените одредби од Уставот.
5. Со оглед на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов. По однос на член 3 став 1 точка 3 од Законот решението е донесено со мнозинство гласови.
У.бр.200/2007
17 декември 2008 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски