У.бр.191/2002

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за:
а) оценување уставноста на член 13 став 4 во делот “висината на посебните трошоци на постапките за отуѓување и давањето под закуп, како и висината на надоместокот” од Законот за градежното земјиште (Службен весник на Република Македонија бр.53/2001); и
б) оценување уставноста и законитоста на член 8 став 2, член 11 став 1, член 15, член 23 став 2, член 26 став 1, член 31, член 32 и член 32-а од Уредбата означена во точката 1 од ова решение.

3. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 13 став 4 од Законот означен во точката 2 под а) од ова решение и оценување уставноста и законитоста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение, во целина и посебно на член 18 став 2 алинеја 7 и член 24 став 3 во делот “и Министерството за финансии”.

Во иницијативата се наведува дека Владата на Република Македонија не можела со закон да биде овластена да ја пропишува висината на посебните трошоци на постапките за отуѓувањето и давањето под закуп на градежното земјиште во сопственост на Република Македонија, како и висината на надоместокот, какво што овластување и е утврдено во оспорениот член 13 став 4 од Законот, затоа што според подносителот на иницијативата овие прашања биле законска материја и како такви можеле да бидат уредени само со закон, а не со подзаконски акт. Притоа, подносителот тргнува од претпоставката дека посебните трошоци на овие постапки и надоместокот, чија висина е овластена да ги пропишува Владата на Република Македонија, претставуваат јавни давачки, кои, пак, согласно член 33 од Уставот на Република Македонија се утврдуваат со закон.

Поради наведените причини, според подносителот на иницијативата оспорените законски одредби не биле во согласност со членовите 33 и 68 став 1 алинеи 2 и 3 од Уставот, а со нив се повредувале и темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија – владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска утврдени во член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот.

Од истите причини, подносителот на иницијативата смета дека и оспорената Уредба во целина не е во согласност со Уставот, а истовремено и со законите бидејќи и според член 36 став 2 од Законот за Владата на Република Македонија, Владата со уредба го уредувала само извршувањето на законите, а тоа значело дека таа со уредба не може да ја утврдува висината на посебните трошоци на постапките за отуѓувањето и давањето под закуп на градежното земјиште, ниту висината на надоместокот за тоа, кои што биле утврдени со оспорената Уредба.

Освен тоа, оспорените делови на членовите 18 и 24 од Уредбата посебно се оспоруваат од аспект и на членот 246 од Законот за сопственост и други стварни права бидејќи со овие членови од Уредбата давањето под долготраен закуп на градежното земјиште сопственост на Република Македонија на странски физички и правни лица било условено, освен со согласност од Министерството за правда и со согласност од Министерството за финансии, чија, пак, согласност не била предвидена во наведениот член од Законот за сопственост и други стварни права, во случај на стекнување право на овие лица на долготраен закуп на земјоделско земјиште.

4. Судот на седницата утврди дека во оспорениот член 13 став 4 од Законот утврдено е дека начинот и постапката на отуѓувањето на земјиштето од став 1 на овој член преку јавно наддавање и со непосредна спогодба, давањето под закуп, висината на посебните трошоци на постапките за отуѓување и давањето под закуп, како и висината на надоместокот ги пропишува Владата на Република Македонија.

Судот, исто така, утврди дека оспорената Уредба за начинот и постапката на отуѓувањето, давањето под закуп и висината на посебните трошоци на постапките за отуѓувањето и давањето под закуп на градежното замјиште сопственост на Република Македонија, Владата на Република Македонија ја има донесено согласно овластувањето утврдено во член 13 став 4 од Законот.

Предмет на уредување на оваа Уредба според нејзиниот член 1, покрај пропишувањето на начинот и постапката за отуѓувањето и давањето под закуп на градежното земјиште сопственост на Република Македонија (кои овластувања подносителот на иницијативата не ги спори), е и пропишувањето на висината на надоместокот и посебните трошоци на постапките за отуѓувањето и давањето под закуп на ова земјиште, за кои подносителот смета дека Владата не може да ги пропишува.

Од содржината на Уредбата произлегува дека таа во нејзиниот втор дел ги уредува начинот и постапката на отуѓување на градежното земјиште во сопственост на Републиката по пат на јавно наддавање и по пат на непосредна спогодба, во третиот дел се уредува начинот и постапката за давање под долготраен закуп на градежното земјиште во сопственост на Републиката по пат на јавно наддавање и со непосредна спогодба и во четвртиот дел се утврдуваат посебните трошоци на постапките за отуѓувањето и давањето под закуп и нивната висина.

5. Тргнувајќи од фактот дека барањето во иницијативата се однесува за поведување постапка за оценување уставноста на целиот став 4 на член 13 од Законот, како и за оценување на уставноста и законитоста на Уредбата во целина, а притоа причините за оспорување на нивната уставност, односно уставност и законитост се поврзуваат и се однесуваат само за висината на посебните трошоци на постапките за отуѓувањето и давањето под закуп на градежното земјиште во сопственост на Република Македонија, како и за висината на надоместокот, а не и за другите прашања на кои се однесуваат член 13 став 4 од Законот и Уредбата, Судот утврди дека согласно Деловникот се исполнети условите за оценување само на овие, а не и на другите делови од член 13 став 4 од Законот и Уредбата.

Поради тоа, Судот се впушти во оценување на оспорените акти само во деловите кои се однесуваат за висината на посебните трошоци на постапките за отуѓувањето и давањето под закуп на градежното земјиште во сопственост на Република Македонија, како и за висината на надоместокот.

6. Согласно член 8 став 1 алинеите 3, 4 и 6 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се: владеењето на правото; поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска; и правната заштита на сопственоста.

Со член 30 став 1 од Уставот се гарантира правото на сопственост, која според ставот 2 на овој член создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и заедницата, а според ставот 3 од овој член, никому не може да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата што произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон, а во кој случај, пак, согласно став 4 од овој член се гарантира правичен надоемст кој не може да биде понизок од пазарната вредност.

Според член 33 од Уставот, секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон.

Во член 4 од Законот за градежното земјиште е утврдено дека на градежното земјиште може да се стекнува право на сопственост и други права определени со овој и друг закон и дека на правото на сопственоста на градежното земјиште и на другите права врз тоа земјиште се применуваат прописите за сопственоста и другите права врз стварите, како и прописите за евиденција на правата врз недвижностите.

Според член 6 од наведениот закон, градежното земјиште може да биде во сопственост на Република Македонија и на домашни физички и правни лица, под услови утврдени со овој и друг закон. Според член 8 од истиот закон прометот на градежното земјиште е слободен, под услови утврдени со овој и друг закон, со тоа што кога на градежното земјиште во сопственост на физички и правни лица на кое е планирана изградба на објекти од јавен интерес на Републиката, првенствено право на купување на тоа земјиште има Република Македонија.

Во член 12 од Законот, утврдено е дека носителот на правото на сопственост на градежното земјиште може земјиштето да го отуѓи и даде под долготраен и краткотраен закуп, а во член 13 од Законот, пак, посебно се утврдува дека градежното земјиште во сопственост на Републиката може да се отуѓи, да се даде под концесија и под закуп.

Градежното земјиште во сопственост на Републиката, според ставот 2 на член 13 од Законот се отуѓува и дава под закуп со јавно наддавање и со непосредна спогодба, а отуѓувањето и давањето под закуп на ова земјиште според ставот 3 на овој член од Законот го врши органот на државната управа надлежен за работите што се однесуваат на градежното земјиште.

Од наведените законски одредби, меѓу другото, произлегува дека градежното земјиште, може да биде во сопственост на Република Македонија и во сопственост на домашни правни и физички лица, под услови утврдени со овој и друг закон.

Од овие законски одредби, исто така, произлегува дека прометот на градежното земјиште е слободен, под услови утврден со овој и друг закон.

Воведувајќи сопственосен плурализам врз градежното земјиште и слободен промет со ова земјиште, Законот за градежното земјиште во делот за правата на градежното земјиште се јавува како специјален закон (lex specialis), бидејќи за се она што не е регулирано со овој закон упатува на примена на други закони како што се Законот за сопственост и други стварни права, Законот за облигационите односи, Законот за премер, катастар и запишување на правата на недвижностите и др.

Така, како леџ специалис овој закон, во член 13 посебно го уредува располагањето на Република Македонија со градежното земјиште што е во нејзина сопственост. Во таа смисла, согласно овој член од Законот, државата своето градежно земјиште може: 1) да го отуѓи, 2) да го даде под концесија и 3) да го даде под закуп.

За разлика од другите сопственици на градежното земјиште (физички и правни лица), за кои со овој закон не е утврден посебен начин и постапка за отуѓување и давање под закуп на нивното земјиште, според член 13 од Законот, државата своето градежно земјиште го отуѓува и дава под закуп по пат на јавно наддавање и со непосредна спогодба. Тоа со други зборови значи дека кога државата, вон од случаите предвидени за трансформација на правото на користење на градежното земјиште и Законот за денационализација, го отуѓува или дава под закуп градежното земјиште во нејзина сопственост, на склучувањето на договорот задолжително му претходи спроведување на јавно наддавање и самиот договор резултира од тоа наддавање, што не е случај кога отуѓувањето и давањето под закуп го врши со непосредна спогодба.

Бидејќи прашањата во врска со отуѓувањето и давањето под закуп на градежното земјиште во сопственост на Републиката спаѓаат во сферата на сопственосно-правните и облигационо-правните односи, за Судот не е спорно дека средствата кои според ставот 4 на член 13 од Законот се плаќаат на име на посебните трошоци на постапките за отуѓување и давање под закуп, како и надоместокот за тоа, не претставуваат јавни давачки кои согласно член 33 од Уставот, а на кој се повикува подносителот на иницијативата, се утврдуваат и определуваат само со закон.

Напротив, поднесувањето на трошоците на посебните постапки и плаќањето на надоместокот за отуѓувањето и давањето под закуп на градежното земјиште во сопственост на Републиката се, исто така, посебни услови под кои ова земјиште може да се отуѓува или дава под закуп, иако тоа изрично не е нагласено во членот 13 од Законот, но според Судот тоа посредно произлегува од ставот 4 на овој член, во кој што, меѓу другото, станува збор и за утврдување на нивната висина.

Во однос на прашањето, пак, дали висината на овие трошоци и на надоместокот може да се пропишува со закон или и со акт на Владата на Република Македонија, како што тоа е утврдено во ставот 4 на член 13 од Законот, Судот смета дека не постои уставна пречка нивната висина да се утврди и со акт на Владата на Република Македонија. Ова од причини што во конкретниот случај се работи за градежно земјиште во сопственост на Република Македонија, па Републиката, односно државата, како и секој друг сопственик има право да ја утврдува цената по која ќе го отуѓува своето земјиште или закупнината за земјиштето што го дава под закуп, а исто така и да ја определи висината на посебните трошоци на постапките што ги спроведува за отуѓувањето и давањето под закуп на своето земјиште. Кој, пак, орган во име на државата тоа ќе го направи, односно дали висината на надоместокот и на трошоците на постапките во нејзино име ќе ги утврди Собранието, Владата на Република Македонија или некој друг нејзин орган, е прашања што се уредува со закон, како што тоа впрочем е и направено во членот 13 став 4 од Законот, во кој за тоа е овластена Владата на Република Македонија.

Имајќи ги предвид причините поради кои се оспорува член 13 став 4 од Законот, како и сето напред наведено, Судот оцени дека не може да се постави прашањето за согласноста со Уставот на овој член од Законот во делот во кој што е утврдено дека Владата на Република Македонија ги пропишува “висината на посебните трошоци на постапките за отуѓување и давање под закуп, како и висината на надоместокот”.

7. Не впуштајќи се во оценување на уставноста и законитоста на Уредбата во целина, а поради веќе напред изнесените причини, Судот утврди дека во однос на висината на надоместокот (цената и закупнината) за која се отуѓува и дава под долготраен закуп градежното земјиште во сопственост на Република Македонија, соодветни решенија се содржани во член 8 став 2, член 11 став 1, член 15, член 23 став 2, член 26 став 1 и член 31 од Уредбата.

Имено, во наведените членови од Уредбата е утврдено дека почетната цена на јавното наддавање не смее да биде пониска од утврдената цена во Табеларниот преглед, кој е составен дел на оваа Уредба (член 8 став 2); дека по завршување на постапката за јавното наддавање со понудувачот чија понуда е прифатена како најповолна министерот за транспорт и врски склучува договор за отуѓување на градежното земјиште (член 11 став 1); дека цената на градежното земјиште што се отуѓува по пат на непосредна спогодба не може да биде пониска од цената утврдена во табеларниот преглед, кој е составен дел на оваа уредба (член 15); дека почетната цена на јавното наддавање за едногодишна закупнина на градежното земјиште не смее да биде пониска од 2% од утврдената цена на градежното земјиште согласно Табеларниот преглед (член 23 став 2); дека по завршување на постапката за јавното наддавање со понудувачот чија понуда е прифатена како најповолна Министерството за транспорт и врски склучува договор за долготраен закуп (член 26 став 1) и дека висината на едногодишна закупнина на градежно земјиште што се дава под долготраен закуп не смее да биде пониска од 2% од утврдената цена на градежното земјиште согласно Табеларниот преглед (член 31).

Со оглед дека во наведените членови од Уредбата Владата на Република Македонија при утврдување на висината на надоместокот, односно цената за отуѓување и закупнината на градежното земјиште што се дава под долготраен закуп, се движела во рамките на овластувањето што и е утврдено во членот 13 став 4 од Законот, а кое овластување според мислењето на Судот не е спорно од уставно-правен аспект, Судот исто така оцени дека нема основ за поставување на прашањето за согласноста и на овие членови од Уредбата со Уставот.

8. Бидејќи во член 13 став 4 од Законот станува збор за посебните трошоци на постапките за отуѓување и давање под закуп на градежното земјиште, а кои се тие трошоци самиот закон не определува, но Владата ја овластил да ја утврди само нивната висина, таа во членот 32 од Уредбата прво утврдила за кои активности во овие постапки се однесуваат посебните трошоци, за да потоа во членот 32-а ја утврди висината на надоместокот за секоја од овие активности, односно трошоци.

При разгледување на овие два члена од Уредбата, Судот се осврна на прашањето дали Владата можела, освен висината на посебните трошоци на постапките за отуѓување и давање под закуп на градежното земјиште, да ги определи и посебните трошоци на овие постапки, како што тоа го направила во член 32 од Уредбата, со оглед дека за тоа нема посебно овластување во Законот.

Во ситуација кога во Законот не е утврдено кои се тие посебни трошоци, според Судот Владата, согласно нејзината уставно утврдена положба и надлежности, има право со свој акт освен висината, да ги утврди и посебните трошоци. Ова особено од причини што во конкретниот случај очигледно е дека утврдувањето на овие трошоци е во функција на извршување на одредбата од член 13 од Законот, а за таа цел Владата согласно член 91 алинеја 5 од Уставот има изворно право да донесува уредби и други прописи, што значи и во случај кога за тоа нема утврдено посебно овластување во закон.

Исто така, утврдувањето на овие трошоци со акт на Владата, а не со закон, не е спорно, бидејќи во конкретниот случај не се работи за трошоци на управна или судска постапка, во кои граѓаните ги остваруваат и заштитуваат со Устав загарантираните слободи и права, и кои се утврдуваат со закон, но се работи за трошоци на државата за спроведување на постапките во кои таа го отуѓува и дава под закуп своето градежно земјиште, а кои постапки се сосема различни од управната и судските постапки.

Поради наведените причини Судот оцени дека неможе да се изрази сомневање во согласноста и на членовите 32 и 32-а од Уредбата ниту со Уставот, ниту со Законот за градежното земјиште.

9. Членовите 18 и 24 од Уредбата, кои со иницијативата посебно се оспоруваат, се однесуваат на постапката за јавно наддавање за стекнување право на долготраен закуп на градежно земјиште во сопственост на Република Македонија.
Според оспорената алинеја 7 на ставот 2 на член 18 од Уредбата, објавата за јавното наддавање, меѓу другите податоци, треба да содржи и известие за странските физички и правни лица кои ќе земат учество во јавното наддавање дека пред склучувањето на договорот треба да се прибават согласности од надлежните министерства (Министерството за правда и Министерството за финансии).

Според, исто така, посебно оспорениот став 3 на член 24 од Уредбата, доколку најповолен понудувач е странско физичко или правно лице, пред пристапување на склучување на договорот за долготраен закуп потребно е да се прибават согласност од Министерството за правда и Министерството за финансии.

Од наведените одредби произлегува дека со нив се пропишува обврска за прибавување на две согласности пред склучувањето на договорот за долготраен закуп на градежно земјиште сопственост на Република Македонија кога се во прашање странски физички и правни лица и тоа: од Министерството за правда и Министерството за финансии.

Со оглед дека според член 245 од Законот за сопственост и други стварни права во овој случај потребна е само согласност од министерот за правда, која тој ја дава по претходно прибавено мислење од министерот надлежен за урбанизам и градежништво и министерот за финансии, Судот утврди дека основано може да се постави прашањето за согласноста на член 18 став 2 алинеја 7 во делот (Министерството за правда и Министерството за финансии) и на целиот став 3 на член 24 од Уредбата, а не само во оспорениот дел, со наведениот член од Законот за сопственост и други стварни права, а истовремено и со Уставот. Ова и од причина што формата, содржината и условите за склучување на договорите единствено можат да се уредуваат само со закон, а не и со подзаконски акт, а во конкретниот случај согласностите што се пропишуваат во оспорените одредби претставуваат токму услов за склучување на договорот за долготраен закуп со странски физички и правни лица.

10. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

11. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Мирјана Лазарова Трајковска, Иџет Мемети, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.191/2002
1 и 2 октомври 2003 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова