У.бр.181/2016

– член 100, член 101 став 1, член 102 ставовите 1 и 4 и член 118 од Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија, донесена од Советот на Општина Гевгелија („Службен гласник на Општина Гевгелија“ бр. 19/14 од 29.12.2014 година), и
– член 1 и член 3 од Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија, бр.09-2438/1 од 30.09.2015 година, донесена од Советот на Општина Гевгелија („Службен гласник на Општина Гевгелија“ бр. 10/15 од 01.10.2015 година).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста на членот 2 од Одлуката означена во точка 1 алинеја 2 на ова решение.

3. Дејан Поп Димитров од Гевгелија, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на одредбите од Одлуките означени во точката 1 на ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорените одредби од одлуките не биле во согласност со член 51 од Уставот на Република Македонија, член 12 ставовите 2 и 3 од Законот за комуналните дејности и член 25 од Законот за животната средина, како и биле во спротивност со член 1 и член 2 од Законот за постапување со бесправно изградени објекти, а во врска со член 4 точка 12 од Законот за земјоделско земјиште.

Според член 12 став 2 од Законот за комуналните дејности, можело да се увиди дека на советите на општините, односно на советот на Градот Скопје, им било дадено законско право да донесат одлука за комунален ред и мерки за нејзино спроведување, а со ставот 3 било пропишано што ќе содржи одлуката. Притоа, во ставот 3 не било пропишано дека советот на општината, односно советот на Градот Скопје, во одлуката за комунален ред можат да го уредат, а уште помалку дека можат да го забранат чувањето на ситна и крупна стока, перјаста живина и пчелни семејства во градежниот опфат на населените места, ниту пак било пропишано дека истите можат да го уредат отстранувањето на објектите (фарми, штали, трла) кои се наоѓаат во градежниот опфат на населените места.

Во член 12 став 3 алинеја 8 од Законот за комуналните дејности било уредено дека во одлуката за комунален ред може да се пропишат услови за чување на животни и домашни миленици во дворни места на колективни и индивидуални станбени објекти во населени места.

Меѓутоа, оспорените одредби од одлуките излегувале од опсегот на одредбите од наведениот законски член, затоа што со истите Советот на Општина Гевгелија не пропишал услови за чување на животни и домашни миленици во дворни места на колективни и индивидуални станбени објекти во населени места, туку:
– Пропишал забрана за чување на секаков вид на ситна и крупна стока, перјаста живина и пчелни семејства на подрачјето на градот Гевгелија (член 100 став 1);
– Пропишал забрана за чување на ситна и крупна стока над дозволениот максимум до две грла определен со самата одлука за комунален ред (член 101 став 1);
– Пропишал забрана за изградба на фарми/штали за одгледување на стока и пчелни семејства на оддалеченост не помала од 500 метри од градежниот опфат на градот Гевгелија, односно од градежниот опфат на населените места во Општина Гевгелија (член 100 ставови 2 и 3, член 101 став 3 и член 102);
– Пропишал забрана за чување и складирање на слама, во бали или во стогови како храна за добитокот во градежниот опфат на градот и населените места во Општина Гевгелија (член 102 став 4);
– Во врска со забраната за изградба на фарми и штали во градежниот опфат на градот Гевгелија и населените места во Општина Гевгелија, пропишал обврска за дислокација на постоечките фарми, штали и трла на градежниот опфат на градот Гевгелија и населените места во рок од две години од влегување во сила на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија, т.е. до 07.01.2017 година, кој потоа со членот 2 од Одлуката за измени и дополнувања на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија, е намален на една година, т.е. до 07.01.2016 година.

Одредбата од членот 25 од Законот за животната средина јасно определувал дека одземање или ограничување на правото на сопственост и другите стварни права заради остварување на мерките и активностите за заштита и унапредување на животната средина, можело да се направи само под услови, на начин и постапка определени со закон.

Советот на Општина Гевгелија при донесувањето на оспорените одредби излегол надвор од неговите надлежности и делувал во функција на законодавец, затоа што со пропишаните забрани истиот извршил ограничување на правото на сопственост на фармерите и пчеларите од Општина Гевгелија, а согласно наведениот член од Законот за животната средина, ваквите ограничувања можеле да бидат утврдени со закон, а не и со акт на орган на локалната самоуправа.

Ниту во Законот за комуналните дејности, ниту во Законот за животната средина или друг подзаконски акт или пропис од областа на животната средина не биле пропишани забрани за чување на ситна и крупна стока, перјаста живина и пчелни семејства во градежниот опфат на градовите и населените места во Република Македонија.

Напротив, прописите од оваа област само ги регулирале условите за чување на животните/стоката и ја регулирале постапката за одобрување на елаборатот за заштита на животната средина со цел да се оцени влијанието на дејностите (меѓу другите и фармерската дејност) или активностите врз животната средина (член 24 од Законот за животната средина).

Во сите наведени прописи немало предвидено никаква забрана за вршење на фармерска дејност во градежниот опфат на населените места во Република Макдонија, туку единствено биле предвидени критериумите кои треба да се исполнат и постапката која треба да се спроведе за да се добие одобрение на елаборат за заштита на животната средина, со кој ќе се потврди дека вршењето на фармерската дејност нема влијание на околната животна средина, односно дека се преземени сите мерки за заштита на животната средина.

Во поткрепа на наведеното се укажува дека од содржината на Прилогот 1 и Прилогот 2 кон Правилникот за формата и содржината на елаборатот за заштита на животната средина согласно со видовите на дејностите или активностите за кои се изработува елаборат, како и согласно со вршителите на дејноста и обемот на дејностите и активностите кои ги вршат правните и физичките лица, постапката за нивно одобрување, како и начинот на водење на регистарот за одобрени елаборати („Службен весник на Република Македонија“ бр. 44/2013 и 111/2014), можело да се увиди дека нема пречка дејноста или активноста да се врши во населено место, доколку се исполнети критериумите за заштита на животната средина.

Одредбата од членот 118 од Одлуката била во директна колизија со членот 1 и членот 2 од Законот за постапување со бесправно изградени објекти, а во врска со член 4 точка 12 од Законот за земјоделското земјиште. Имено, додека наведените законски одредби неспорно дозволувале бесправно изградените објекти за одгледување добиток (фарми, штали и сл.) на градежно земјиште да бидат предмет на легализација со цел понатаму да ја остваруваат целта и дејноста заради која биле изградени, со оспорениот член 118 од Одлуката им се наметнувала обврска на сопствениците на таквите објекти кои егзистираат во градежниот опфат на градот Гевгелија и населените места во Општина Гевгелија да ги дислоцираат објектите на оддалеченост не помала од 500 метри во градежниот опфат на градот Гевгелија и населените места во Општина Гевгелија.

Одредбите од членот 100 став 1, членот 101 став 1 и членот 102 став 4 од Одлуката, определувале забрана за чување на ситен и крупен добиток, како и забрана за чување и складирање на храна за добитокот во градежниот опфат на градот Гевгелија и населените места во Општина Гевгелија, така што и овие одредби биле во колизија со членот 1 и членот 2 од Законот за постапување со бесправно изградени објекти, а во врска со член 4 точка 12 од Законот за земјоделското земјиште, бидејќи истите ќе го оневозможеле извршувањето на фармерските активности во градежниот опфат на градот Гевгелија и населените места во Општина Гевгелија во објектите кои ќе бидат легализирани согласно цитираните законски одредби.

Поради наведеното, оспорените одредби го повредувале и членот 51 од Уставот, поради што се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорените одредби и истите да ги поништи или укине.

Во иницијативата е содржано и посебно барање, Уставниот суд, врз основа на член 71 став 1 алинеја 4 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, да донесе решение со кое ќе го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија донесени или преземени врз основа на оспорените одредби од Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија.

4. Судот на седницата утврди дека според член 100 од Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија, на подрачјето на градот Гевгелија во границите на градежниот опфат се забранува чување на секаков вид ситна и крупна стока, перјаста живина и пчелни семејства (став 1). Фарми за одгледување на стока можат да бидат изградени на оддалеченост не помала од 500 метри од градежниот опфат на градот (став 2). Пчелни семејства можат да се постават на оддалеченост не помалку од 500 метри од градежниот опфат (став 3).

Според член 101 став 1 од Одлуката, во населените места дозволено е чување на ситна и крупна стока до две грла.

Согласно член 102 став 1 од истата одлука, шталите во населените места на подрачјето на општината мора да бидат изградени на оддалеченост не помала од 500 метри од градежниот опфат и редовно да се одржуваат и чистат. Според ставот 4 на истиот член, не е дозволено чување и складирање на слама, во бали или во стогови како храна за добитокот, во градежниот опфат на градот и населените места.

Според член 118 од Одлуката, сопствениците чии објекти (штали, фарми и трла) егзистираат во градежниот опфат на градот и населените места должни се истите да ги дислоцираат согласно членовите 100 и 102 во рок од две години од денот на влегувањето во сила на оваа одлука.

Судот, исто така утврди дека според член 1 од Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија, во член 101 од Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија („Службен гласник на општина Гевгелија“ бр. 19/14 и 02/15), после став 2 се додава нов став 3 којшто гласи:„Пчелни семејства може да се постават на оддалеченост не помалку од 500 метри од градежниот опфат на населеното место“.

Според член 2 на оваа одлука, во членот 118 зборовите „две години“ се бришат и на нивно место треба да стои „една година“.

Согласно член 3 на истата одлука, оваа одлука влегува во сила на осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на општина Гевгелија“.

5. Според член 8 став 1 алинеите 3 и 9 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и локалната самоуправа, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Според членот 51 став 1 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Според точка 1 на Амандманот XVII на Уставот, со која се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според член 20 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/2002), општините, во рамките на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.

Според член 21 став 2 од овој закон, општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.

Листата на надлежности на општината е утврдена во член 22 став 1 од Законот, при што во точката 5, како работи чие вршење е во надлежност на општината, се утврдени и комуналните дејности. Според ставот 2 на овој член, надлежностите од ставот 1 на овој член се извршуваат согласно со стандардите и постапките утврдени со закон.

Вршењето на комуналните дејности е уредено со Законот за комуналните дејности („Службен весник на Република Македонија“ бр. 95/2012, 163/2013, 42/2014, 44/2015, 147/2015 и 31/2016). Според членот 2 на овој закон, комуналните дејности се дејности од јавен интерес.

Во согласност со член 12 став 2 од Законот за комуналните дејности, заради подетално уредување на односите во комуналните дејности, утврдени со овој закон, советот на општините, односно Советот на Градот Скопје донесува одлука за комунален ред и мерки за нејзино спроведување.

Според ставот 3 на истиот член, со одлуката од ставот (2) на овој член особено се пропишува:
– уредувањето на населените места,
– начинот и обемот на користење на комуналните услуги.
– уредувањето, одржувањето, чистењето и користење на парковите, зоолошки градини, зелените и рекреативни површини и парк шумите во населените места,
– одржувањето и користењето на јавните површини во населените места,
– собирањето, транспортирањето и постапувањето со собраниот комунален отпад,
– отстранувањето на противправно поставени и оставени предмети,
– одржувањето на јавната чистота на јавните површини и на отворените простори пред јавни објекти и чистење на снегот,
– услови за чување на животни и домашни миленици во дворни места на колективни и индивидуални станбени објекти во населени места,
– начинот за одржување на чистота во дворни места, места на колективни и индивидуални станбени објекти во населени места,
– начинот на одржување и чистење на одводни отворени канали и изградба и одржување на септички јами и
– мерки за спроведување на одредбите од одлуката.

Од анализата на наведените уставни и законски одредби произлегува дека во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставниците учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, меѓу кои спаѓаат и комуналните дејности, кои законодавецот ги определил како дејности од јавен интерес. Заради подетално уредување на односите во комуналните дејности, утврдени со Законот за комуналните дејности, советот на општините, односно Советот на Градот Скопје донесува одлука за комунален ред и мерки за нејзино спроведување.

Во таа смисла, Советот на Општина Гевгелија има донесено Одлука за комунален ред на Општина Гевгелија, со која се уредуваат односите и начинот на вршење на комуналните дејности меѓу давателите и корисниците на услугите на подрачјето на Општина Гевгелија и мерките за нејзино спроведување (член 1).

Според членот 2 на истата одлука, под комунален ред во смисла на оваа одлука се подразбира поблиско уредување на односите и начинот на вршење на комунални дејности меѓу давателите на услугите и корисниците на услугите во определените комунални дејности, во кои спаѓаат и отстранување и чување на ситна и крупна стока и живина и пчелни семејства во урбани средини (точка 13). Разработката на овие комунални дејности е систематизирана во посебна глава 13 од Одлуката: „ОТСТРАНУВАЊЕ И ЧУВАЊЕ НА СИТНА И КРУПНА ЖИВИНА И ПЧЕЛНИ СЕМЕЈСТВА ВО УРБАНИ СРЕДИНИ“ (членови 100-106).

Според член 100 од оваа одлука, на подрачјето на градот Гевгелија во границите на градежниот опфат се забранува чување на секаков вид ситна и крупна стока, перјаста живина и пчелни семејства (став 1). Фарми за одгледување на стока можат да бидат изградени на оддалеченост не помала од 500 метри од градежниот опфат на градот (став 2). Пчелни семејства можат да се постават на оддалеченост не помалку од 500 метри од градежниот опфат (став 3).

Во согласност со член 101 став 1 од Одлуката, во населените места дозволено е чување на ситна и крупна стока до две грла.

Според член 102 став 1 од истата одлука, шталите во населените места на подрачјето на општината мора да бидат изградени на оддалеченост не помала од 500 метри од градежниот опфат и редовно да се одржуваат и чистат. Според став 4 на истиот член, не е дозволено чување и складирање на слама, во бали или во стогови како храна за добитокот, во градежниот опфат на градот и населените места.

Во Одлуката за комунален ред на општина Гевгелија, во главата „IV.ПРЕОДНИ И ЗАВРШНИ ОДРЕДБИ“, систематизиран е членот 118, според кој, сопствениците чии објекти (штали, фарми и трла) егзистираат во градежниот опфат на градот и населените места должни се истите да ги дислоцираат согласно членовите 100 и 102 во рок од две години од денот на влегувањето во сила на оваа одлука.

Советот на Општина Гевгелија, на седницата одржана на 30.09.2015 година, има донесено Одлука за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија. Одлуката има три члена. Според членот 1, во член 101 од Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија („Службен гласник на општина Гевгелија“ бр. 19/14 и 02/15), после став 2 се додава нов став 3 којшто гласи:„Пчелни семејства може да се постават на оддалеченост не помалку од 500 метри од градежниот опфат на населеното место“.

Според членот 2, во членот 118 зборовите „две години“ се бришат и на нивно место треба да стои „една година“

Со членот 3 е пропишано дека оваа одлука влегува во сила на осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на општина Гевгелија“.

При вака утврдена состојба, со иницијативата се поставува прашање дали Советот на Општина Гевгелија имал законски основ да забрани чување на секаков вид ситна и крупна стока, перјаста живина и пчелни семејства на подрачјето на овој град во границите на градежниот опфат, односно дали со донесувањето на ваквата одлука Советот ги надминал законските рамки за уредување на комуналната дејност во Општината и самиот преземал улога на законодавец.

Во одговор на ова прашање, Судот го имаше предвид следното:

И покрај тоа што чувањето на ситна и крупна стока и живина и пчелни семејства во урбани средини не е посебно наведено како комунална дејност со член 12 ставовите 2 и 3 од Законот за комунални дејности, според Судот, тоа не е пречка општината и оваа комунална дејност да ја уреди со свој акт со кој го уредува комуналниот ред во општината, како што е во случајот со оспорената одлука на Општина Гевгелија. Ова затоа што законодавецот пропишал кои дејности особено треба да бидат уредени со одлуката за комунален ред, но притоа оставил можност општината, имајќи ги предвид своите специфики, со својот акт да уреди и други прашања за кои ќе оцени дека се од значење за комуналниот ред во општината. Оттука, Судот оцени дека за наведеното уредување на прашањето поврзано со чување на секаков вид ситна и крупна стока, перјаста живина и пчелни семејства на подрачјето на градот, во границите на градежниот опфат, пропишано со оспорените одредби од Одлуката, Општината има законско овластување, поради што оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби од Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија со член 12 став 2 и став 3 од Законот за комунални дејности и со член 51 од Уставот.

Во смисла на наведеното, според Судот, неосновано во иницијативата се укажува на несогласност на оспорените одредби од Одлуката со член 25 од Законот за животната средина, како и со членот 1 и членот 2 од Законот за постапување со бесправно изградени објекти, а во врска со член 4 точка 12 од Законот за земјоделско земјиште. Ова затоа што пропишаниот комунален ред и мерките за негово спроведување, како што е дислокацијата на штали, фарми и трла на одредена оддалеченост од градежниот опфат, се во функција на обезбедување на јавниот интерес, а Одлуката воопшто не го уредува прашањето за бесправно изградени објекти и начинот на постапување со истите.

6. Според член 28 алинеја 2 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување.

Со оглед дека Уставниот суд, по барање на истиот подносител, веќе ја ценел уставноста на членот 2 од Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за комунален ред на Општина Гевгелија, бр.09-2438/1 од 30.09.2015 година, донесена од Советот на Општина Гевгелија („Службен гласник на Општина Гевгелија“ бр. 10/15 од 01.10.2015 година), со која пропишаниот рок за дислокација на штали, фарми и трла на одредена оддалеченост од градежниот опфат, од две години, се скратува на една година, при што со Решение У.бр.58/2016 од 16.11.2016 година не повел постапка за оценување на уставноста на оваа одредба, а нема основи за поинакво одлучување, Судот оцени дека се исполнети деловничките претпоставки за отфрлање на иницијативата во овој дел.

7. Имајќи го предвид претходно наведеното, Судот оцени дека не се исполнети условите од член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за прифаќање на барањето за донесување на решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби од Одлуката за комунален ред во Општина Гевгелија.

8. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.181/2016
25 мај 2017 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски