Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 3 ноември 2004 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВААТ Заклучоците на Владата на Република Македонија за исплата на надоместокот за одвоен живот од семејството, за превоз до и од работа и за закупнината на станови на вработените во органите на државната управа, донесени на седниците одржани на 13 јануари 2003 и 17 февруари 2003 година.
2. Оваа одлука произведува правно дејство со денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.
3. Уставниот суд на Република Македонија со Решение У.бр.176/2003 и У.бр.9/2004 од 15 септември 2004 година по повод иницијативите поднесени од Синдикатот на работниците од управата, правосудството и општествените организации и здруженија на граѓаните на Република Македонија – УПОЗ Скопје, Ваит Пајковски од с. Жировница и Камбер Камбероски од с. Горно Косоврасти поведе постапка за оценување на уставноста на Заклучоците на Владата на Република Македонија означени во точката 1 од оваа одлука поради тоа што основано се постави прашањето за нивната согласност со Уставот.
4. Судот на седницата утврди дека Владата на Република Македонија на тринаесеттата седница одржана на 13 јануари 2003 година, во врска со воедначување на критериумите за исплата на трошоците (надоместоците) за одвоен живот на семејството, за превоз до и од работа и закупнина на станови на вработените во органите на државната управа (освен за именуваните функционери од Владата и Собранието), заклучила од 1 февруари 2003 година да не се исплаќа ваков надоместок.
Меѓутоа, на осумнаесеттата седница одржана на 17 февруари 2003 година, Владата на Република Македонија заклучила дека Заклучокот донесен на седницата одржана на 13 јануари 2003 година не се однесува на вработените од основното и средното образование, Министерството за внатрешни работи и Министерството за одбрана и дека дополнително Министерството за финансии ќе го прецизира режимот на исплата на надоместокот за превоз до и од работно место на останатите корисници и единки-корисници на Буџетот на Република Македонија.
Според мислењето на Владата на Република Македонија, овие заклучоци биле донесени поради определени недоречености на членот 14 од Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија за 2003 година.
Инаку, од содржината на означените два заклучоци на Владата на Република Македонија произлегува дека тие и суштински и функционално се поврзани и претставуваат една целина, односно еден акт и дека оспорениот заклучок не може да се третира, ниту разгледува како самостоен и независен акт од Заклучокот донесен на седницата на Владата на Република Македонија одржана на 13 јануари 2003 година, поради што Судот утврди дека предмет на уставносудска оцена треба да бидат двата заклучоци, а не само заклучокот што се оспорува со овие иницијативи.
5. Судот на седницата, исто така, утврди дека, согласно наведените заклучоци на Владата на Република Македонија, на сите вработени во Министерството за одбрана, Министерството за внатрешни работи и во основното и средното образование од страна на Министерството за финансии им се исплатува надоместок за превоз до и од работното место во висина на стварните трошоци, а истовремено во 2004 година овој надоместок во висина на стварните трошоци им се исплатува и на сите избрани и именувани раководни работници од Владата и Собранието на Република Македонија. На вработените во останатите буџетски корисници и единки – корисници надоместокот за превоз до и од работно место им се исплатувал во износ од 900,00 денари поради ограничените средства во Буџетот на Република Македонија за 2004 година.
Од наведеното произлегува дека овие заклучоци на Владата на Република Македонија се уште се применуваат, односно дека нивната примена продолжила и по донесувањето на Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија за 2004 година.
6. Во членот 8 од Уставот на Република Македонија, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија, меѓу другите, се утврдени принципот на владеењето на правото, како и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.
Според членот 9 став 2 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви пред Уставот и законите.
Според членот 32 став 5 од Уставот, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори, а според членот 34 од Уставот, граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени, исто така, со закон и со колективен договор.
Согласно членот 88 од Уставот, носител на извршната власт во Република Македонија е Владата на Република Македонија, која своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.
Меѓу надлежностите на Владата на Република Македонија утврдени во членот 91 од Уставот спаѓа и нејзиното право да донесува уредби и други прописи за извршување на законите (алинеја 5 на членот 91 од Уставот).
Со оглед на тоа што во конкретниот случај не се работи за уредба, туку за заклучоци на Владата на Република Македонија пред Судот најнапред се постави прашањето дали означените заклучоци на Владата на Република Македонија по својата форма и содржина претставуваат прописи во смисла на членот 91 алинеја 5 или членот 110 алинеја 2 од Уставот на Република Македонија за чија уставност и законитост е надлежен да одлучува Уставниот суд. При одговорот на ова прашање се имаше предвид членот 35 од Законот за Владата на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.59/2000, 12/2003) во кој е утврдено дека за извршување на законите, освен уредби со законска сила и уредби (кои се уставна категорија), Владата донесува и одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.
Според членот 36 став 7 од Законот, Владата со заклучок зазема ставови по прашањата што ги претресувала на седница, утврдува мислење по предлозите на закони и други прописи и по материјали што до Собранието ги поднеле други овластени предлагачи, одлучува за определени прашања на внатрешната организација и односи на Владата, ги определува задачите на министерствата и органите на државната управа и задачите на своите служби и зазема ставови за прашања од своја надлежност.
Она што не е уредено во Законот, туку во Деловникот за работа на Владата на Република Македонија е прашањето за објавување на актите на Владата на Република Македонија. Така, според членот 98 од Деловникот, уредбите, одлуките и упатствата на Владата се објавуваат во “Службен весник на Република Македонија”. Решенијата се објавуваат во “Службен весник на Република Македонија” доколку така одлучи Владата. Владата може да одлучи да се објават и определени програми и заклучоци.
Наведените деловнички одредби, наспроти Законот за Владата на Република Македонија, прават веќе јасна дистинкција на прописите од другите акти што ги донесува Владата на Република Македонија во остварувањето на нејзините права и должности утврдени со Уставот и со законите и тоа во однос на нивното објавување.
Оттука, ако се има предвид природата на прашањата за кои Владата на Република Македонија согласно Законот и Деловникот може да донесе заклучок, како и тоа дека заклучоците не подлежат на уставната обврска за објавување во “Службен весник на Република Македонија”, произлегува дека тие ниту по содржина, ни по форма не претставуваат прописи во смисла на членовите 91 алинеја 5, 52 и 110 алинеја 2 од Уставот на Република Македонија.
Затоа, доколку означените заклучоци на Владата на Република Македонија се разгледуваат во контекст на изнесеното произлегува дека тие не ги содржат формалните елементи карактеристични за секој пропис, па затоа гледано од формално-правен аспект не претставуваат пропис во смисла на напред означените уставни одредби.
Меѓутоа, имајќи ја предвид содржината на означените заклучоци на Владата на Република Македонија, односно видот на прашањата за кои таа одлучувала со овие заклучоци, Судот утврди дека правото на надоместок за превоз до и од работа на вработените во органите на државната власт и во јавните установи корисници и единки – корисници на средствата од Буџетот на Република Македонија, како едно од правата за кои се однесуваат заклучоците на Владата на Република Македонија, беше уредено во членот 14 од Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија за 2003 година (“Службен весник на Република Македонија” бр.21/2003), кој што важеше во времето кога се донесени овие заклучоци на Владата на Република Македонија.
Имено, во членот 14 став 1 од Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија за 2003 година беше утврдено дека надоместокот за превоз до и од работно место, по претходно дадена писмена изјава, се исплатува само на вработените чие место на живеење е оддалечено над 2,5 км. од работното место, но не повеќе од 900,00 денари месечно, кој се исплатува по претходно доставени списоци од корисниците и единките корисници на средствата од Буџетот до Министерството за финансии – Сектор за буџети и фондови.
Во ставот 2 на овој член од Законот беше утврдено дека на вработените на кои во извршувањето на работите од нивното работно место им е неопходно користење на превоз, им припаѓа надоместок во висина на стварните трошоци, а според ставот 3 на истиот член во случаите каде што не постои јавен превоз, односно доколку налага потребата на службата на вработените им следува надоместок во висина на стварните трошоци.
Според ставот 4 на истиот член од наведениот закон, на раководните работници и раководните државни службеници именувани од Владата на Република Македонија кај буџетските корисници, кои живеат во една, а работат во друга општина под определени услови им следуваше надоместок за превоз, исто така, во висина на стварните трошоци за превоз за најевтиното превозно средство од јавниот сообраќај.
Со одлука на Уставниот суд на Република Македонија У.бр.151/2003 и У.бр.173/2003 од 17 декември 2003 година (“Службен весник на РМ” бр.28/2003) укинат е член 14 став 4 во делот “од Владата на Република Македонија” од тој закон.
Во членот 12 став 2 од Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија за 2004 година (“Службен весник на Република Македонија” бр.85/2003) утврдено е дека на вработените на кои во извршувањето на работите од нивното работно место им е неопходно користење на превоз им припаѓа надоместок во висина на вистинските трошоци. Во случаите каде што не постои јавен превоз, на вработените им следува надоместок во висина на вистинските трошоци за превоз.
Освен правото на надоместок за превоз до и од работно место, со закон е утврдено и уредено правото и на другите надоместоци на кои се однесуваат напред означените заклучоци на Владата на Република Македонија (правото на надоместок на трошоци за одвоен живот и правото на надоместок за закупнина на стан). Така на пример, согласно член 52 став 2 од Законот за државните службеници (“Службен весник на Република Македонија” бр.59/2000, 112/2000, 34/2001, 103/2001, 43/2002, 98/2002, 17/2003, 40/2003, 85/2003, 17/2004 и 69/2004), државниот службеник, покрај другите надоместоци утврдени во овој член, има право и на надоместок на трошоците за одвоен живот од семејството чија висина секоја година се утврдува во Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија. Понатаму, во членовите 11 и 12 од Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија за 2003 година беше регулирано правото на надоместок на трошоците за одвоен живот од семејството на раководните работници и раководните државни службеници именувани од Владата на Република Македонија кај буџетските корисници, како и правото на надоместок за закупнина на стан на лицата на кои им следува право на користење на службен стан согласно со закон. Соодветни одредби за наведените две права се содржани и во членовите 9 и 10 од Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија за 2004 година.
Имајќи ги предвид наведените законски одредби, од една страна, како и содржината на означените заклучоци на Владата на Република Македонија, од друга страна, несомнено произлегува дека со овие заклучоци Владата на Република Македонија одлучувала во врска со остварувањето на права од работен однос на вработените во државните органи и во јавните установи кои се корисници и единки-корисници на средствата од Буџетот на Република Македонија, а кои се веќе утврдени со закон. Оттука, заклучоците на Владата на Република Македонија, и покрај тоа што не содржат формално-правни елементи на пропис поради што и не се објавени во “Службен весник на Република Македонија”, по својата содржина и дејство според мислењето на Судот претставуваат пропис и се подобни за уставно судска оцена. Ова дотолку повеќе што тие се уште опстојуваат во правниот поредок на Република Македонија, односно се применуваат.
Имено, од содржината на Заклучоците на Владата на Република Македонија јасно произлегува дека со нив само се утврдува на кои лица нема, а на кои ќе им се исплатува надоместок за одвоен живот, надоместок за закупнина на стан, како и до која висина ќе се исплатува надоместокот за превоз до и од работно место на вработените во одделни министерства и јавни установи. Тоа од друга страна значи дека со овие заклучоци не се врши доуредување, односно конкретно разработување на ниедна законска одредба за нејзино извршување, туку Владата на Република Македонија фактички се впуштила во уредување на прашања кои по својот карактер според членот 32 став 5 од Уставот можат да бидат предмет на уредување само на закон и колективен договор, а не и на други прописи, какви што се по содржина и овие заклучоци.
Со оглед на тоа што во конкретниот случај Владата на Република Македонија со означените заклучоци уредила прашања што се законска материја и кои како такви спаѓаат во надлежност на законодавната власт, Судот оцени дека тие не се во согласност со Уставот на Република Македонија. Ова од причини што согласно уставната позиција на Владата на Република Македонија, како носител на извршната власт, таа во рамките на нејзините права и должности утврдени со Устав и законите не може со свој пропис изворно да уредува односи и прашања што се законска материја, а уште помалку со свој пропис да уреди односи и прашања што се веќе уредени со закон и притоа да се менуваат или суспендираат одделни законски решенија во поглед на субјектите, условите и обемот на правата утврдени во тие законски одредби, како што е случај со овие заклучоци на Владата на Република Македонија.
Имено, наместо со уредба или друг пропис да го уреди извршувањето на членот 14 став 2 и 3 од Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија за 2003 година (а сега и на членот 12 став 2 од Законот за извршување на Буџетот на Република Македонија за 2004 година) Владата на Република Македонија поради определени нивни недоречености, како што самата наведува во мислењето доставено до Судот, со овие заклучоци на поинаков начин уредила прашања кои се веќе уредени со овие закони и на тој начин ги пречекорила своите уставни и законски овластувања, истовремено повредувајќи ги уставните принципи на владеењето на правото и поделбата на државната власт утврдени во членот 8 алинеја 3 и 4 од Уставот, како и членовите 32 став 5, 34 и 35 став 1 од Уставот.
7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.
8. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.176/2003
У.бр.9/2004
3 ноември 2004 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова