У.бр.158/2005-1

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 18 мај 2006 година, донесе

1. СЕ УКИНУВА член 15 став 3, втората реченица, член 18 став 5 во делот „како и висината на надоместокот за добивање на овластување“ и член 56 став 2 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.51/2005).

2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.

3. Уставниот суд на Република Македонија, по повод иницијатива поднесена од Стамен Филипов од Скопје, со Решение У.бр.158/2005 од 15 февруари 2006 година поведе постапка за оценување на уставноста на член 15 став 3, втората реченица, член 18 став 5 во делот „како и висината на надоместокот за добивање на овластување“ и член 56 став 2 од Законот означен во точката 1 на оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за нивната согласност со одребите на Уставот на Република Македонија.

4. Судот на седницата утврди дека според член 15 став 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, за согледување на планските можности за планирање на просторот, односно изготвување на урбанистички планови освен детален урбанистички план, донесувачот на планот е должен да побара услови за планирање на просторот, од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на просторното планирање, согласно со закон.

Согласно став 2 на истиот член, условите за планирање на просторот од ставот 1 на овој член се издаваат во рок од 30 дена од денот на поднесувањето на барањето. Во случај на постоење на објективни причини рокот може да се продолжи најмногу за уште 15 дена.

Согласно став 3 на истиот член, трошоците за издавање на условите од ставот 1 на овој член паѓаат на товар на барателот. Висината на овие трошоци ја пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на прос­торното планирање и тие не можат да бидат повисоки од реално направените трошоци.

Според член 18 став 1 од Законот, изработување на урбанистички планови вршат правни лица кои поседуваат лиценца добиена од Комората на овластени архитекти и овластени инженери, ако во редовен работен однос имаат вработено најмалку пет дипломирани инженери архитекти од кои најмалку еден со овластување за носител на изработка на урбанистички планови и други стручни лица за планирање на инфраструктурата со соодветно високо образование.

Согласно став 2 на истиот член, носител на изработување на урбанистички планови, односно пла­нер, потписник на планската документација, може да биде дипло­миран инженер архитект кој поседува овластување за вршење на оваа дејност.

Согласно став 3 на истиот член, за добивање овластување од ставот 2 на овој член лицето треба да има три години работно искуство во изработка на урбанистички планови, три референци од областа на урбанистичкото планирање и да ги знае прописите од оваа област. Овластување може да добие и лице кое има пет години искуство во спроведување на плановите, една година искуство во изработка на плановите, две референци од областа на урбанистичкото планирање и да ги знае прописите од оваа област. Овластување може да добие и лице со една година искус­тво во планирање или спроведување на плановите, со завршени постдип­ломски студии од областа на урбанистичкото планирање и да ги знае прописите од оваа област.

Согласно став 4 на истиот член, за добивање овластување од ставот 2 на овој член Комората формира комисија која проверува дали се исполнети условите за добивање овластување согласно со овој закон. Комисијата се состои од претседател и четири члена кои се со најмалку десет години работно искуство од областа на урбанистичкото плани­рање.

Согласно став 5 од истиот член, начинот и постапката за добивање на овластување од ставот 2 на овој член, содржината, начинот на издавање и одземање на овластувањето, како и висината на надоместокот за добивање на овластување, ги пропишува министерот кој раководи со орга­нот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот. Овластувањето се издава за десет години и може да се про­дол­жува по истекот на рокот, доколку имателот на овластувањето шест месеци пред истекот на рокот поднесе писмено барање до Комората. Правото за обновување на овластувањето носителот на изработката на плановите може да го загуби, доколку при изра­ботката на плановите постапува спротивно на одредбите од овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон.

Според член 56 став 1 од Законот, трошоците направени за работите врзани за постапката на доне­су­вање на решението за локациски услови, паѓаат на товар на бара­телот.

Согласно став 2 на истиот член, висината на трошоците од ставот 1 на овој член ја пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа над­лежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.

5. Според член 8 став 1 али­неја 3 и 4 од Уставот, вла­де­ењето на правото и подел­ба­та на државната власт на законодавна, извршна и судска, се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други про­писи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почи­тува Уставот и законите.

Според член 91 алинеја 1 од Уставот, Владата на Репуб­лика Македонија ја утврдува политиката на извршувањето на законите, а според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Согласно член 55 став 1 од Законот за организација и рабо­та на органите на државната управа, министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови на акти за извршување на законите кога за тоа е овластен со закон. Според член 64 став 1 од овој закон, со актите кои ги донесува минис­терот не може за граðаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи.

Согласно член 116 став 1 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ број 38/2005), посебните издатоци во готови пари на органот што ја води постапката, како што се: патните трошоци на службените лица, издатоците за сведоци, вештаци, толкувачи, увид, огласи и слично, а кои настанале со спроведување на постапката по некоја управна работа, по правило ги поднесува оној што ја предизвикал целата постапка. Согласно член 117 став 1 од истиот закон, секоја странка по правило сама ги поднесува своите трошоци предизвикани со постапката, како што се трошоците за доаѓање, денгуба, издатоците за такси, за правно застапување, стручно помагање и друго. Согласно член 120 став 1 од истиот закон, во решението со кое се завршува постапката органот што го донесува решението определува кој ги поднесува трошоците на постапката, нивниот износ и на кого и во кој рок треба да му се платат.

Со член 1 од Законот за просторно и урбанистичко плани­рање, се предвидува дека со овој закон се уредуваат условите и начи­нот на системот на просторното и урбанистичкото планирање, видо­ви­те и содржината на плановите, изработувањето и постапката за доне­сување на плановите, спроведувањето на плановите и следењето на реализацијата на плановите, надзорот и други прашања од областа на просторното и урбанистичкото планирање.

Согласно член 3 од истиот закон, изработувањето, доне­су­вањето и спроведувањето на Просторниот план на Република Маке­до­нија и на урбанистичките планови, се утврдени како работи од јавен интерес.

Со член 5 од истиот закон е утврдено значењето на одделни изрази употребени во овој закон, при што под ‘’просторен план’’ се подразбира план за намена и користење на просторот на територијата на Републиката; под ‘’урбанистички план’’ се подразбира план за уредување и користење на просторот во рамките на планскиот опфат на град, село или друго подрачје утврдено во планот, а под ‘’услови за планирање на просторот’’ се подразбира извод од простор­ниот план во кој се наведени поблиските услови за изработка на плановите од пониско ниво.

Во член 5 став 2 на истиот закон е утврдено дека при спроведувањето на урбанистичките планови, се применуваат одредби­те од Законот за општата управна постапка, доколку со овој закон поинаку не е уредено.

Со член 26 од истиот закон е утврдено дека Собранието на Република Македонија го донесува Просторниот план на Републиката, Советот на градот Скопје донесува генерален урбанистички план на градот Скопје, советите на општините во градот Скопје донесуваат детален урбанистички план, урбанистички план за село и урбанистички план надвор од населено место, советите на општините со седиште во град донесуваат генерален урбанистички план, детален урбанистички план, урбанистички план за село и урбанистички план надвор од населено место, а советите на општините во село донесуваат урбанистички план за село и урбанистички план надвор од населено место.

Имајќи ги предвид наведените законски одредби произ­легува дека општината, како донесувач на урбанистичкиот план, со­гласно член 15 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, е должна да побара услови за планирање на просторот, од органот на државната управа – министерството надлежно за вршење на работите од областа на просторното планирање, согласно со закон. Трошоците за издавање на бараните услови паѓаат на товар на барателот, односно општината. Висината на овие трошоци ја пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на просторното планирање и тие не можат да бидат повисоки од реално направените трошоци.

Од анализата на наведената законска одредба, како и од целината на Законот, произлегува дека во Законот за просторно и урбанистичко планирање нема поблиски критериуми за определување на висината на трошоците во постапката за издавање на бараните услови, ниту пак критериуми за тоа што се подразбира под реално направени трошоци во постапката.

И покрај тоа што не е спорно дека во постапката за издавање на бараните услови се применуваат одредбите на Законот за општата управна постапка, во чиј член 116 став 1 се утврдени видовите на трошоци што се признаваат во управната постапка (патни трошоци на службените лица, издатоците за сведоци, вештаци, толку­вачи, увид, огласи и слично), според Судот и овој закон нема крите­риуми кои би претставувале законска рамка за министерот со подзаконски акт да ја про­пише висината на трошоците во постапката, кои не можат да бидат поголеми од реалните трошоци.

Согласно членот 18 од Законот за просторно и урбанис­тичко планирање, Комората на овластени архитекти и овластени инже­нери формира комисија која има надлежност да врши проверка дали определено лице-дипломиран инженер архитект ги исполнува со закон пропишаните услови за добивање овластување за вршење дејност-носител на изработување урбанистички план, односно планер, потпис­ник на планска документација. Комисијата се состои од претседател и четири члена кои се со најмалку десет години работно искуство во областа на урбанистичкото планирање. Начинот и постапката за доби­ва­ње на наведеното овластување, формата, содржината, начинот на издавање и одземање на овластувањето, како и висината на надоме­с­токот за добивање на овластувањето, ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.

Од анализата на наведената одредба, како и од целината на Законот Судот констатира дека во Законот нема критериуми за определување на висината на надоместокот за добивање на овла­ст­увањето за вршење на дејноста.

Притоа, треба да се има предвид дека согласно членот 18 став 4 од Законот, Комората формира комисија која проверува дали се исполнети условите за добивање овластување согласно со овој закон. Законот го определува составот на комисијата, но нема одредби за определување на висината на надоместокот за ангажирање на членовите во комисијата, ниту пак одредби дека Комората го опреде­лува надоместокот за нивното ангажирање. При ваква состојба, од анализата на ставот 5 на истиот член, произлегува дека во висината на надоместокот за добивање на овластувањето која треба да ја пропише министерот, треба да биде земен предвид и надоместокот за ангажирање на членовите на комисијата, како дел од постапката без кој не може да се издаде овластувањето.

Судот утврди дека и одредбите на Законот за општата управна постапка кои се однесуваат на трошоците на постап­ката, а кои се применуваат и во постапката за издавање на овластувањето согласно Законот за просторно и урбанистичко планирање, не се доволна рамка и основа за тоа министерот со свој акт да ја пропише висината на надоместокот за добивање на овла­стување за вршење дејност носител на изработување на урбанистички план.

Согласно член 5 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, решението за локациски услови е дефинирано како упра­вен акт со кој се уредуваат условите под кои може да се гради градба на една градежна парцела.

Согласно член 52 став 1 од истиот закон, решение за локациски услови за градби од локално значење утврдени со закон донесува градоначалникот на општината, а согласно став 2 од истиот член, решение за локациски услови за градби од значење за Репуб­ликата утврдени со закон донесува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот. Со ставот 3 на истиот член се утврдуваат потребните документи кои се поднесуваат со барањето за добивање решение за локациски услови. Со ставот 4 се разработува постапката за издавање на решението која ја спроведува надлежниот орган.

Со член 56 став 1 се утврдува дека трошоците направени за работите врзани за постапката за донесување на решението за локациски услови, паѓаат на товар на барателот. Согласно ставот 2 на истиот член, висината на трошоците направени во постапката за донесување на решението ја пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.

Од содржината на наведените законски одредби, како и од целината на Законот за просторно и урбанистичко планирање, произ­легува дека Законот нема параметри со кои поблиску би се определила висината на трошоците во постапката.

Судот, исто така утврди дека одредбите на Законот за општата управна постапка кои се применуваат и во постапката за издавање на овластувањето согласно Законот за просторно и урбанистичко плани­рање, не се доволна рамка и основа за тоа министерот со свој акт да ја пропише висината на надоместокот за добивање на овластување за вршење дејност носител на израбо­ту­вање на урбанистички план.

Имајќи го предвид наведеното, Судот утврди дека овластувањето на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на просторното планирање со подзаконски акт да ја утврдува висината на трошоците во постапката за издавање на условите за планирање на просторот, односно овластувањето на министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршењето на работите од областа на уредувањето на просторот со подзаконски акт да ја утврдува висината на надоместокот за добивање на овластување за вршење дејност-носител на изработка на урбанистички планови, односно планер, потписник на планска документација, како и висината на трошоците направени за работите врзани за постапката на доне­сување на решение за локациски услови, немаат уставна основа.

Ваквата констатација Судот ја заснова врз фактот што ниту Законот за просторно и урбанистичко планирање, ни Законот за општата управна постапка не содржат критериуми и мерила за утврдување на висината на надоместокот, односно трошоците во постапката.

Наведените трошоци и надоместок, иако немаат карактер на јавна давачка во смисла на член 68 став 1 алинеја 3 од Уставот, според Судот утврдувањето на критериуми и мерила за определувањето на нивната конкретна висина претставува законска материја. Ова од причина што станува збор за утврдување на висината на трошоците кои паѓаат на товар на барателите, кои можат да бидат граѓани и правни лица, што пак од друга страна значи дека со определувањето на висината на трошоците со подзаконски акт донесен од страна на министерот, се пропишуваат права и обврски за граѓаните и правните лица спротивно на забраната утврдена во членот 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.

Вака утврдените законски овластувања за министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на просторното планирање, односно за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот, да донесува прописи со кои се утврдуваат права и обврски за граѓаните и правните лица, без критериуми и рамка утврдени во закон, според Судот претставува навлегување на извршната во законодавната власт, иако постои нивна јасна уставна поделеност, односно претставува повреда на уставното начело на владеење на правото.

Од наведените причини, Судот утврди дека оспорените законски одредби не се во согласност со членот 8 став 1 алинеите 3 и 4, членот 51 и членот 96 од Уставот на Република Македонија

6. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точка 1 од оваа одлука.

7. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите: д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.158/2005
18 мај 2006 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова