У.бр.15/2011

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 12 став 2 во делот: „на барање на полицискиот службеник кој врши гранични проверки да му даде известување за сите околности во врска со исполнување на условите за преминување на државната граница„ и член 69 став 2 во делот: „кое нема да даде известување за сите околности во врска со исполнување на условите за преминување на државната граница“ од Законот за гранична контрола („Службен весник на Република Македонија“ бр. 171/2010).

2. Стамен Филипов од Скопје на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијативи за поведување на постапка за оценување на уставноста на законот наведен во точка 1 од ова решение.

3. Според наводите во иницијативата лицето од оспорениот став 1 на член 12 од Законот било должно на барање на полицискиот службеник кој вршел гранични проверки да му даде известување за сите околности во врска со исполнувањето на условите за преминување на државната граница и истото требало да постапува по предупредувањата на наредбите на полицискиот службеник кој ги вршел граничните проверки. Додека според одредбите на оспорениот член 69 став 2 од оспорениот Закон, глоба во износ од 85 до 490 евра во денарска противвредност ќе му била изречена за прекршок на физичко лице: кое немало да даде известување за сите околности во врска со исполнувањето на условите за применување на државната граница и кое не постапувало по предупредувањата и наредбите на полицискиот службеник кој ги вршел граничните проверки (в.в. член 12 став 2 од Законот).

Во иницијативата е наведено дека овие делови од оспорените членови не биле во согласност со член 9 став 1 алинеите 1 и 3, член 11 став 1, член 12 став 1 и 3, член 27 став 2 и 3, член 29 став 1 и член 51 од Уставот, затоа што ако, според член 12 став 3 од Уставот, од лицето повикано, приведено или лишено од слобода не можело да се бара изјава, тогаш дотолку повеќе од лицето кое имало намера да ја премине граничната линија или веќе ја преминало граничната линија, можело да се бара известување за сите околности во врска со исполнување на условите за преминување на државната граница и ако не дало такво известување го поставуваат прашањето дали било целисходно лицето прекршочно да се казнува. Отука, дали некое лице ги исполнувало условите за преминување на државната граница, полицискиот службеник кој вршел гранични проверки, ги утврдувал по службена должност врз основа на документите наведени во член 12 став 1 од Законот и затоа не било можно од физичкото лице да се бара ваква обврска и истото да биде казнето, ако евентуално не го дало бараното известување.

Предлага при одлучувањето да се земе во предвид примерот на Одлуката на Уставен суд, У.број 103/ 2010 од 22.12.2010 година, со која се укинати член 59-а и член 100-б од Законот за изменување и дополнување на Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност („Службен весник на Република Македонија“ бр. 161/2008).

4. Судот на седница утврди дека според член 12 со наслов “Обврска за овозможување на извршување на гранични проверки” лицето кое има намера да ја премине граничната линија или веќе ја преминало граничната линија, освен граничната линија на внатрешната граница по влегувањето во сила на Конвенцијата за имплементирање на Шенгенскиот договор во Република Македонија, е должно да даде валиден патен документ или друг документ пропишан за преминување на државната граница, да овозможи да се извршат граничните проверки и не смее да го напушти подрачјето на граничниот премин додека не се извршат потребните формалности вклучувајќи ги и проверките на превозните средства и предметите што ги поседува лицето кое ја преминува границата.(став 1)

Лицето од ставот 1 на овој член е должно на барање на полицискиот службеник кој врши гранични проверки да му даде известување за сите околности во врска со исполнување на условите за преминување на државната граница и да постапува по предупредувањата и наредбите на полицискиот службеник кој ги врши граничните проверки. (оспорен став 2)

Согласно член 69 од Законот, глоба во износ од 85 до 490 евра во денарска противвредност ќе му се изрече за прекршок на физичко лице: кое ќе постапи спротивно на членот 9 став 4 од овој закон; кое нема да даде известување за сите околности во врска со исполнување на условите за преминување на државната граница, не постапува по предупредувањата и наредбите на полицискиот службеник кој ги врши граничните проверки. (член 12 став 2).

5. Во член 8 од Уставот на Република Македонија е предвидено дека темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија меѓу другите се основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и почитување на општоприфатените норми на меѓународното право.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 11 став 1 од Уставот, физичкиот и моралниот интегритет на човекот се неприкосновени.

Според член 12 од Уставот на Република Македонија слободата на човекот е неприкосновена. Според став 2 на овој член никому не може да му биде ограничена слободата, освен со одлука на Судот и во случаи и во постапка утврдена со закон.

Според ставот 3 на овој член, лицето повикано, приведено или лишено од слобода мора веднаш да биде запознато со причините за неговото повикување, приведување или лишување од слобода и со неговите права утврдени со закон и од него не може да се бара изјава.

Според ставот 4 на овој член лицето лишено од слобода мора веднаш, а најдоцна во рок од 24 часа од моментот на лишувањето од слобода да биде изведено пред суд кој без одлагање ќе одлучи за законитоста на лишувањето од слобода.

Според член 27 став 1 од Уставот секој граѓанин на Република Македонија има право слободно да се движи на територијата на Република Македонија и слободно да го избира местото на своето живеалиште.

Согласно став 3 на овој член од Уставот, остварувањето на овие права може да се ограничи со закон, единствено во случаите кога е тоа потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето.

Според член 51 од Уставот во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 54 став 1 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот, а во ставот 2 од истиот член се предвидува дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени само за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот.

Согласно Член 1 од Законот за гранична контрола („Службен весник на Република Македонија“ бр. 171/2010) се уредуваат граничната контрола, надлежностите на полицијата во внатрешноста, соработката меѓу државните органи кои имаат надлежност во граничното управување и меѓународната полициска соработка.

Според член 2 со наслов “Цел на граничната контрола”, се уредува дека граничната контрола која ги опфаќа работите што се однесуваат на гранични проверки и на граничен надзор, како и анализа на опасностите по националната безбедност и анализа на заканите кои можат да влијаат на безбедноста на границата, се врши со цел за: спречување и откривање на кривични дела и прекршоци и откривање и фаќање на нивните сторители, спречување и откривање на илегалната миграција и трговија со луѓе, заштита на животот, здравјето на луѓето, личната сигурност, имотот, животната средина и природата и спречување и откривање на други опасности по јавниот ред, правниот поредок, националната безбедност и меѓународните односи.

Согласно член 3 со наслов “Значење на одделни изрази” се дефинирани одделни изрази употребени во овој закон меѓу кои и значењето на поимот под точка 3. “Гранична контрола“ претставува активност спроведена на државната граница при преминување или при намера за преминување на државната граница согласно со целите на овој закон, што се состои од гранични проверки и граничен надзор; поимот под точка 4.“Гранични проверки“ се проверки што се спроведуваат на граничните премини со цел да се провери дали да им се одобри на лицата и нивните превозни средства и предметите што ги поседуваат да влезат на територијата на Република Македонија или да им се одобри да излезат од неа;..поимот под точка 12. “Конвенцијата за имплементирање на Шенгенскиот договор” е Конвенцијата од 19 јуни 1990 година за спроведување на Шенгенскиот договор од 14 јуни 1985 година меѓу владите на државите на Бенелукс-економска унија, Сојузна Република Германија и Република Франција, за постепеното укинување на контролата на заедничките граници. Конвенцијата за имплементирање на Шенгенскиот договор во Република Македонија ќе започне да се применува од денот на приемот на Република Македонија во Европската унија, а во целост ќе се применува согласно со Одлуката на Европскиот парламент и Советот на Европската унија за укинување на граничната контрола на внатрешните граници.

Во Главата насловена како IV. “Гранични проверки”, подглава со реден број 1. “Вршење на гранични проверки”, и наслов “Место на извршување на граничните проверки”, во член 11 е уредено дека граничните проверки се вршат на подрачјето на граничниот премин. Граничните проверки може да се вршат и надвор од подрачјето на граничниот премин во воз, воздухоплов, на пловен објект или на друго место. По исклучок од ставовите 1 и 2 на овој член, во согласност со меѓународен договор, граничните проверки може да извршат и на територијата на соседна држава.

Според оспорениот член 12 со наслов “Обврска за овозможување на извршување на гранични проверки” уредено е дека лицето кое има намера да ја премине граничната линија или веќе ја преминало граничната линија, освен граничната линија на внатрешната граница по влегувањето во сила на Конвенцијата за имплементирање на Шенгенскиот договор во Република Македонија, е должно да даде валиден патен документ или друг документ пропишан за преминување на државната граница, да овозможи да се извршат граничните проверки и не смее да го напушти подрачјето на граничниот премин додека не се извршат потребните формалности вклучувајќи ги и проверките на превозните средства и предметите што ги поседува лицето кое ја преминува границата.(став 1)

Лицето од ставот 1 на овој член е должно на барање на полицискиот службеник кој врши гранични проверки да му даде известување за сите околности во врска со исполнување на условите за преминување на државната граница и да постапува по предупредувањата и наредбите на полицискиот службеник кој ги врши.

Според член 13 “Гранични проверки на лица” полицискиот службеник при извршувањето на граничните проверки на лица е овластен:да побара валиден патен документ или друг документ пропишан за преминување на државната граница, да го утврди идентитетот на лицето кое има намера да ја премине државната граница, да провери дали се исполнети условите за влез и излез од Република Македонија утврдени со закон, да даде упатства и наредби со цел за непречено и брзо одвивање на граничните проверки, доколку постојат индиции, односно основи за сомневање за сторено кривично дело или прекршок, да изврши гранични проверки на втора линија што подразбира и преглед или претрес на лицето, предметите и превозното средство што истото ги поседува, да ја провери валидноста на патниот документ, односно на друг документ пропишан за преминување на државната граница, да изврши проверка на отпечатоци од прсти и дланки и други биометриски податоци во соодветните евиденции, да изврши проверка во оперативните (побарани) и други евиденции и електронски бази на податоци за лица, предмети и превозни средства и да го задржи лицето за време неопходно потребно за извршување на граничните проверки, но не подолго од 24 часа.

Согласно член 14 од Законот, насловен како “Видови гранични проверки” Граничните проверки се вршат како минимални и детални гранични проверки.

Согласно член 15 од овој закон, со наслов “Минимални гранични проверки” минимални гранични проверки се спроведуваат над сите лица кои ја преминуваат државната граница со цел да се провери и утврди нивниот идентитет врз основа на дадениот патен документ или друг документ пропишан за преминување на државната граница. Минималните гранични проверки од ставот 1 на овој член се состојат од брза и едноставна проверка со помош на соодветни технички уреди и со проверка во соодветните евиденции и електронски бази на податоци исклучиво за да се провери дали патниот документ, односно другиот документ пропишан за преминување на државната граница е украден, злоупотребен, изгубен или е неважечки, да се провери неговата валидност, како и да се провери присуството на знаци кои укажуваат на злоупотреба, фалсификување или преправање на документот.

Минималните гранични проверки од ставот 2 на овој член се применуваат за државјаните на Република Македонија, како и за лицата кои го уживаат правото на Заедницата за слободно движење. При спроведување на минималните гранични проверки на лицата државјани на Република Македонија, како и над лицата кои го уживаат правото на Заедницата за слободно движење, полицискиот службеник може врз не систематска основа да провери во соодветните евиденции и електронски бази на податоци дали тие лица претставуваат закана за националната безбедност, јавната политика, меѓународните односи или закана по јавното здравје.

Според член 16 од Законот, насловен како “Детални гранични проверки” за државјаните на трети земји, се состојат од проверка на исполнувањето на условите за влез на територијата на Република Македонија, како и: проверка на валидноста на патниот документ, односно на друг документ пропишан за преминување на државната граница и проверка на неговата важност, како и проверка дали истиот доколку е потребно ја содржи потребната виза или дозвола за престој, детален преглед, односно испитување на патниот документ, односно на друг документ пропишан за преминување на државната граница заради откривање на знаци на фалсификување или преправки, испитување на штембилите кои се втиснати при влез и излез во патниот документ со цел да се утврди, преку споредба на датумите за влез и излез дека лицето не ја надминало максимално дозволената должина на престој на територијата на Република Македонија, потврдување на местото на тргнување и дестинација и целта на престојот на лицето и доколку е неопходно проверка на соодветни дополнителни документи, потврдување дали лицето има доволно парични средства за издржување за време и за целта на неговиот престој, како и за неговото враќање во земјата од која тој потекнува или за транзит во земја во која со сигурност ќе биде примено, или дека е во можност законски да се здобие со такви средства и потврдување дека државјанинот на трета земја, неговото средство за транспорт или предметите кои ги пренесува не го загрозуваат јавниот ред, националната безбедност, јавното здравје или меѓународните односи на Република Македонија со другите држави. Оваа постапка треба да вклучи директна проверка на податоци и предупредувања за лица и доколку е неопходно и предмети во националните бази на податоци, како и за активности што треба да се преземат како резултат на предупредувањето.

Деталните гранични проверки при излез се состојат од: утврдување дали државјанинот на трета земја поседува валиден патен документ или друг документ пропишан за преминување на државната граница, проверка на патниот документ, односно на друг документ пропишан за преминување на државната граница заради откривање на знаци на фалсификување или преправки и кога е тоа можно утврдување дека државјанинот на трета држава не се смета дека е закана за јавниот ред, националната безбедност или меѓународните односи.

Како дополнување на проверките од ставот 3 на овој член деталните гранични проверки при излез можат да содржат и: утврдување дали лицето поседува валидна виза за патување во друга држава, освен кога лицето поседува валидна дозвола за престој, утврдување дали лицето не го пречекорило времетраењето на максимално дозволениот престој на територијата на Република Македонија и проверка во електронските бази на податоци за доставените предупредувања за лица и предмети.

На граничните премини каде што условите го дозволуваат тоа, доколку лицето го побара тоа, деталните гранични проверки се спроведуваат во посебна просторија. Лицата врз кои треба да се спроведат детални гранични проверки на втора линија треба да бидат информирани за целта и за постапката на извршување на таа проверка, како и тоа дека може да го побара и да го добие името и презимето и регистарскиот број на полицискиот службеник кој ја врши деталната гранична проверка, називот на граничниот премин и датумот на кој е премината границата.

Наведените одредби се во согласност со член 5 став 1 од Шенгенскиот граничен кодекс, согласно кој покрај останатите услови за влез кои треба да ги исполнуваат лицата, утврден е и условот истите да ги образложат причините и условите за планираниот престој, да имаат доволно средства за издржување и тоа како за планираниот престој така и за враќање во државата од каде доаѓа или за патување во трета држава во која сигурно ќе биде прифатено или каде што ќе може законски да се стекне со тие средства. Основна заложба на Република Македонија е изградба на систем на гранична контрола кој ќе биде компатибилен на стандардите на Шенгенскиот правен поредок во кој се вградени највисоките демократски придобивки на европските земји.

Тргнувајки од анализата на содржината на оспорените одредби, сметаме дека истите треба да се разгледуваат во корелација со останатите одредби од Законот кои го третираат прашањето на граничните проверки и исто така во корелација со одредбите на член 11 од Законот за странците („Службен весник на Република Македонија“ број 35/2006, 66/2007, 117/2008, 92/2009 и 156/2010) со кој се уредуваат условите за влез, напуштање и престој на страниците во Република Македонија, како и нивните права и обврски.

Исто така, од содржината на оспорените одредби може да се констатира дека граничните проверки се вршат со преземање на точно утврдени дејствија што се преземаат од страна на полицискиот службеник и дека за утврдување на одредени околности во врска со исполнување на условите за преминување на државната граница неопходно е потребно да се побараат известувања од лицето кое има намера да ја премине или веќе ја преминало граничната линија, преку кои ќе се утврди дали лицето ги исполнува условите за преминување на државната граница, а лицето е должно да постапи по барањето на полицискиот службеник кој ги врши граничните проверки.

Во однос на пропишувањето на глоба како прекршочна санкција во оспорениот член 69 точка 2 за постапување спротивно на оспорениот член 12 став 2 од Законот, истата е пропишана во согласност со Законот за прекршоци („Службен весник на Република Македонија“ број 62/2006).

Според член 95 став 3 од Уставот, организацијата и работата на органите на државната управа се уредуваат со закон што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Според член 16 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ број 58/2000, 44/2002, 82/2008 и 167/2010), Министерството за внатрешни работи ги врши работите што се однесуваат на остварување на системот на државната и јавната безбедност, пријавувањето на живеалиштето и престојувалиштето, државјанството и патните исправи за премин на државните граници, движењето и прстојот во граничниот појас, обезбедувањето на државната граница, контролата на преминување на државната граница, како и определени работи во врска со утврдувањето и решавањето на граничните инциденти и другите повреди на ганицата; престојот и движењето на странците, производството, прометот, складирањето и заштитата од запаливи течности, гасови, експлозиви и други опасни материјали и превозот на овие материјали, укажувањето на помош при елементари непогоди и епидемии, набавувањето, поседувањето, носењето и контролата на обележувањето на оружјето и муницијата, надзорот од негова надлежност и врши други работи утврдени со закон.

Тргнувајќи од законското овластување дефинирано во членот 16 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, како lex generalis, членот 1 од Законот за внатрешни работи, како lex specialis, конкретно дефинира и одредува на што точно се однесуваат внатрешните работи и која е нивната надлежност.

Имено, според ова законска одредба, внатрешни работи во смисла на овој закон се работи кои се однесуваат на заштита на животот, личната сигурност и имотот на граѓаните, спречување на вршење кривични дела, откривање и фаќање на сторители на кривични дела и нивно предавање на надлежни органи, заштита на слободите и правата на човекот и граѓанинот загарантирани со Уставот, спречување на насилно уривање на демократските институции утврдени со Уставот на Република Македонија, одржување на јавниот ред и мир,….. контрола на преминување на државната граница, движење и престој во граничниот појас, престој и движење на странци, утврдување и решавање на граничните инциденти и други повреди на државната граница.

Тргнувајќи од горенаведените уставни одредби произлегува дека слободата на човекот е неприкосновена и како таква Уставот ги утврдил основите, условите и начинот на нејзиното ограничување. Оттука, имајќи ги предвид уставните одредби со кои се гарантираат основните слободи и права на човекот и граѓанинот и предвидените механизми за нивна заштита, недвосмислено произлегува дека основните слободи и права се утврдени со Уставот и основот за нивното ограничување мора да се наоѓа во Уставот. Притоа со Уставот може да се предвиди обемот на ограничувањето на одредена слобода или право кој е обврзувачки за законодавецот или општо да се определи обемот до кој законодавецот може да ги ограничи основните слободи и права. Доколку, Уставот на тоа не упатува, основните слободи и права не можат да се уредат и ограничат со закон, туку нивната содржина и ограничување ќе се определат преку севкупноста на уставните определби и норми на правниот поредок како претпоставка за реално остварување на слободите и правата загарантирани со Уставот.

Имајќи го предвид изнесеното, дека граничниот појас претставува простор кој сам по себе содржи безбедносни импликации и дека затоа не може да се исклучи од опфатот на член 27 од Уставот, доколку постојат посебните услови за ограничување на движењето пропишани со закон. Од друга страна, означените одредби од Законот за гранична контрола содржат, во голема мера, одредени услови за остварувањето на слободата на движењето односно нејзиното ограничување во граничниот појас, кои не оставаат простор за дискрециони овластувања на органите надлежни за спроведување на законот, освен во случаи кога безбедносните импликации настануваат во непредвидливи ситуации, но и тогаш ограничувањата мора да се оправдаат во контекст на целите на законот. Исто така законското овластување може да се движи само во рамките на оперативно спроведување на законските одредби, а не и како извор за оригинерно уредување на правата на граѓаните од страна на органите на управата.

Со оглед на тоа што во конкретниов случај со оспорената одредба од член 12 став 2 и член 69 став 2 од Законот не се дава можност полицијата во вршењето на своите надлежности да ги ограничи основните слободи и права, сметаме дека не може да се постави прашањето дали таквата надлежност води кон ограничување на основните слободи и права на човекот и граѓанинот надвор од уставните рамки.

Од наведеното произлегува дека одредбите од членовите член 12 став 2 и член 69 став 2 од Законот не се во спротивност со Уставот, поради што во конкретниот случај не може да стане збор за повреда на одредбите од член 9 став 1 алинеите 1 и 3, член 11 став 1, член 12 став 1 и 3, член 27 став 2 и 3, член 29 став 1 и член 51 од Уставот, на која се повикува подносителот на иницијативата, поради што сметаме дека не може да се постави прашањето за уставноста на истите.

6. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точка 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Елена Гошева, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Вера Маркова, Сали Мурaти, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски .

У.бр.15/2011
10 октомври 2012 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски