Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992), на седницата одржана на 16 април 2014 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1.СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за упатување на работа во странство, бр.01-1085/1 од 10 февруари 2012 година, донесен од министерот за одбрана.
2.Стамен Филипов од Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, „наведениот правилник е донесен врз основа на член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, според кој министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови акти за извршување и други прописи, кога за тоа е овластен со закон. Но, во случајот министерот за одбрана ниту со еден постоечки закон не е овластен да го донесе оспорениот правилник. Освен тоа, овој правилник не можел да биде донесен и од причините наведени во член 61 став 1 од наведениот закон, според кој со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи. Меѓутоа, со оспорениот правилник се утврдени права и обврски на државните службеници, другите вработени во Министерството за одбрана, на активниот воен и на цивилниот персонал на Армијата на Република Македонија, со што е повреден и член 96 од Уставот на Република Македонија, според кој органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.“
Во натамошниот текст на иницијативата се наведува дека „оспорениот правилник не е заснован и не е во рамките на Уставот и законите, бидејќи не е заснован врз законски критериуми и услови, така да со него не се утврдуваат и разработуваат одделни одредби на законите заради нивно извршување, туку изворно се пропишуваат права и обврски, која надлежност е на законодавецот, што не е во согласност и со темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија: владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска од член 8 став 1 алинеите 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, како и со член 56 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, според кој со правилник се утврдуваат и разработуваат одделни одредби на законите и другите прописи заради нивно извршување.“
Во иницијативата се наведува дека „според преодната и завршната одредба на член 35 од оспорениот правилник, овој правилник влегува во сила со денот на неговото донесување, што значи дека оспорениот правилник не е ниту објавен во „Службен весник на Република Македонија“, што не е во согласност со член 52 став 1 од Уставот според кој законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила. Тргнувајќи од содржината на наведената уставна одредба, произлегува обврската дека законите и другите прописи се објавуваат пред да влезат во сила, односно дека мора да се почитува општиот правен принцип дека пропис или општ акт ќе може да има правно дејство и не може да влезе во сила без да се објави во „Службен весник на Република Македонија“. Со оглед на фактот што оспорениот правилник влегол во сила со денот на неговото донесување, а не со или по неговото објавување во „Службен весник на Република Македонија“, што претставува предуслов Правилникот да произведе правно дејство и да стекне општ задолжителен карактер, сметам дека предметниот правилник не е во согласност со Уставот на Република Македонија. Дека оспорениот правилник требало да биде објавен во „Службен весник на Република Македонија“, произлегува и од член 3 точка 4 од Законот за објавување на законите и другите прописи и акти во „Службен весник на Република Македонија“ („Службен весник на Република Македонија“ бр.56/1999 и 43/2002), според кој во „Службен весник на Република Македонија“ се објавуваат: правилници, наредби, упатства, решенија и други акти за кои со закон се овластени да ги донесуваат министрите кои раководат со министерствата.“
Врз основа на изнесеното, подносителот на иницијативата смета дека „оспорениот правилник за упатување на работа во странство, не е во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51, член 52 став 1 и член 96 од Уставот на Република Македонија и член 55 став 1, член 56 став 1 и член 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, како и со член 3 точка 4 од Законот за објавување на законите и другите прописи и акти во „Службен весник на Република Македонија“.“
3.Судот на седницата утврди дека во член 1 од оспорениот правилник се определува дека „со овој правилник се пропишува постапката за упатување на државните службеници, другите вработени во Министерството за одбрана, на активниот воен и на цивилниот персонал на Армијата на Република Македонија, на извршување работи и задачи односно должности во странство (во натамошниот текст: работа во странство).“
Според член 2 од Правилникот, „работа во странство се врши во рамките на дипломатско-конзуларните и другите претставништва, постојните мисии на Република Македонија во други држави и во меѓународни организации – Обединетите нации, НАТО, Европската унија, ОБСЕ и во други меѓународни организации, согласно преземените обврски со ратификуваните меѓународни конвенции и договори и од членството во нив, како и во меѓународни воени и цивилни мисии за поддршка на мирот, воени штабови, команди и мултинационални воени сили предводени од колективните системи за безбедност.“
Според член 3 од Правилникот, „“лице на работа во странство“ е лице вработено во Министерството за одбрана (во натамошниот текст: Министерството) – државен службеник или друго лице, како и активниот воен и цивилен персонал на служба во Армијата на Република Македонија (во натамошниот текст: Армијата), кое се упатува на работа во странство да извршува работи и задачи односно должности систематизирани во Правилникот за систематизација на работните места на Министерството, во состав на дипломатско-конзуларните претставништва на Република Македонија – национална должност и работи и задачи односно должности во меѓународни мисии и меѓународни организации, штабови, команди и мултинационални воени сили – меѓународна должност.“
Во член 4 од Правилникот се определува дека „лице на работа во странство за извршување на национална должност се упатува на работа на време од три години“ (став 1), а „лице на работа во странство за извршување на меѓународна должност се упатува на работа во времетраење согласно правилата на ротација во соодветната мисија/организација“ (став 2).
Во член 5 од Правилникот се предвидува дека „министерот, поради потребите на службата, може по исклучок да упати лице на работа во странство, без објавување на интерен оглас, за време до две години“ (став 1), при што „упатувањето на лицето од ставот 1 од овој член не може последователно да се повтори“ (став 2).
Глава II од Правилникот е посветена на „Постапката за упатување“, при што во член 6 се определува дека „лицата на работа во странство на национална должност се упатуваат по спроведена постапка со интерен оглас, а на меѓународна должност и по постапка пропишана во соодветната меѓународна организација, мисија, меѓународен штаб или команда.“
Интерниот оглас го распишува министерот за одбрана или од него овластено лице, најмалку шест месеци пред упатувањето на работа во странство (член 7), огласот задолжително содржи: работно место/должност и назив на претставништвото, мисијата или организацијата; звање/чин, време за кое се врши упатувањето на работа во странство; општите и посебните услови; документите потребни за пријавување; поседување на потребен безбедносен сертификат; рокот за пријавување и датумот на објавување, при што огласот се објавува на огласна табла во Министерството, со доставување до сите организациони единици на Министерството, командите и единиците на Армијата и со објавување на страната на огласи на веб сајтот на Министерството (член 8), Секторот за човечки ресурси и Секторот за меѓународна соработка со огласот ги запознаваат лицата кои за време на неговото објавување се наоѓаат во странство по разни основи-службен пат, обука, школување, меѓународна вежба и друго (член 9), кандидатите кои се пријавуваат на огласот треба да ги исполнуваат следните услови: да имаат завршено соодветно образование кое го бара работното место односно должност; активно да го владеат англискиот јазик односно јазикот на работа/командување во структурата чиј составен дел е работното место/должноста; пред првото упатување на работа во странство да поминале на работа во Министерството/Армијата најмалку една година; да поседуваат соодветен безбедносен сертификат предвиден за работното место/должност; државните службеници и цивилните лица да бидат службено оценети најмалку со оценка „се истакнува“ за последните две години, а воените лица оценети најмалку со службена оценка „се истакнува“ по четири критериуми и позитивна оценка од физичките проверки (доколку подлежат на истите); општата здравствена и психофизичка способност да ја потврдат со лекарско уверение не постаро од шест месеци односно со важечки документ за извршен систематски преглед од тековната или претходната година и други услови кои се поставуваат во огласот. Предност имаат кандидатите кои завршиле обука за воена дипломатија, работеле во меѓународна средина, го познаваат јазикот на земјата домаќин и кои имаат работно искуство на работи и задачи односно должности од областа во која се упатуваат на работа во странство (член 10). Рокот за пријавување на огласот е 10 работни дена од денот на објавувањето на огласот, до деловодството на Министерството или по пошта (член 11), постапката по огласот ја спроведува Комисија формирана со решение од министерот за одбрана и составена од претседател, членови и секретар-дипломиран правник кој ги извршува административно-техничките работи и која Комисија составува записник потпишан од сите членови (член 12), Комисијата е должна да ја отпочне работата најдоцна 5 дена од истекот на рокот од огласот така што ги разгледува пријавите и доставените документи од кандидатите, како и информациите од нивните персонални досиеја, потоа изготвува листа на кандидати кои ги исполнуваат условите поставени во огласот и спроведува интервју со нив преку кој добива дополнителни информации за знаењата, вештините и способностите за извршувањето на работите и задачите односно должностите на кои се упатуваат, при што Комисијата е должна својата работа да ја заврши во рок од 15 дена од денот на истекот на огласот (член 13). Ако член на Комисијата се пријави на огласот за определено работно место/должност за работа во странство, тој има обврска да побара изземање од Комисијата за тоа работно место/должност за кое се пријавил, со тоа што и Комисијата е должна, без барање на член на Комисијата кој се пријавил на оглас за работа во странство, да донесе одлука за изземање од конкретното работно место/должност на кое се пријавил членот на Комисијата (член 14). По спроведената постапка, Комисијата составува листа на кандидати и истата ја доставува до министерот за одбрана заради одлучување (член 15), при што министерот, во рок од 10 дена од добивањето на листата, донесува решение за избор на лице за упатување на работа во странство, кое се објавува на огласната табла, на веб сајтот на Министерството и кај организационите единици кои имаат обврски во постапката за упатување во странство (член 16). Министерот може со решение да го поништи огласот ако: на огласот никој не се пријави, пријавените кандидати не ги исполнуваат условите предвидени во огласот или ако на спроведеното интервју и со дополнителните проверки се утврди дека ниеден кандидат не покажал задоволително знаење, вештини и способности, како и ако се утврди повреда на постапката за избор и упатување на лица на работа во странство (член 17). Упатувањето на работа во странство на воени претставници во чин на генерал и одбранбени/воени аташеи, се врши со указ на Претседателот на Република Македонија, на предлог на министерот (член 18). Лицето кое е избрано и се упатува на работа во странство, се подготвува за извршување на работите и задачите односно на должностите на кои се упатува согласно на планот изготвен во Секторот за меѓународна соработка, во кој план се предвидени подготовки/обуки и во други надлежни органи-Министерство за надворешни работи, Министерство за внатрешни работи, Дирекција за безбедност на класифицирани информации, Агенција за разузнавање и други органи (член 19). Три месеци пред почетокот на работа во странство на избраното лице, Секторот за меѓународна соработка покренува постапка за добивање согласност/нотификација од земјата домаќин односно од меѓународната организација во која се упатува избраното лице (член 20).
Глава III од Правилникот е посветена на „Правата и обврските на лицето кое се упатува на работа во странство“, при што во член 21 се определува дека „лицето кое се упатува на работа во странство е должно пред заминувањето да се раздолжи со сите предмети и опрема со кои е задолжено во Министерството или Армијата, а кои повеќе не му се потребни, и да изврши примопредавање на должноста.“
Лицето кое се упатува на работа во странство е должно, пред заминувањето, за себе и за членовите на семејството да изврши потребни здравствени прегледи и подготовки во надлежна медицинска установа, со тоа што трошоците се на товар на Министерството (член 22). Лицето кое се упатува на работа во странство има право на годишен одмор пред заминувањето на работа во странство (член 23). Ова лице е должно, за време на извршувањето на работите и задачите односно на должностите, да ги почитува законите на Република Македонија и на земјата домаќин односно на организацијата во чиј состав ја врши работата односно должноста, согласно меѓународниот договор (член 24). Лицето работи согласно плановите за работа на Министерството, плановите за работа на дипломатските и другите претставништва во чиј состав ја извршуваат работата, согласно насоките/инструкциите кои ги добиваат од Министерството односно според плановите за работа и насоките на меѓународната организација, мисија, штаб, команда, во чиј состав ја вршат работата (член 25). Лицето доставува редовни информации и извештаи за својата работа, а на крајот на годината изготвува годишен извештај за својата работа што го доставува до Министерството преку Секторот за меѓународна соработка (член 26). Лицето е должно да присуствува на работните и други средби организирани од Министерството, на кои се врши размена на информации по одредени прашања, координирање на работата и добивање непосредни насоки за идната работа (член 27). Оценувањето на лицето упатено на работа во странство се врши согласно закон (член 28).
Глава IV од Правилникот е посветена на „Постапката за враќање од работа во странство“, при што во член 29 се определува дека „Секторот за човекови ресурси и Секторот за меѓународна соработка согласно решението за упатување на работа во странство преземаат мерки за враќање на лицето од работа во странство така што најдоцна три месеци пред датумот за крај на работата во странство ги дефинираат сите детали за негово враќање“. Лицето упатено на работа во странство може да биде вратено и пред времето утврдено во решението за упатување ако: лицето побара враќање од работа во странство од лични причини, ако се утврдат незадоволителни резултати низ процесот на редовно оценување или од непосредните претпоставени, ако тоа го побара надлежен орган на државата домаќин или авторитет на мисијата, меѓународната организација, штаб или команда на мултинационалните сили во чиј состав е на работа во странство, ако се укине работното место или должноста на која е упатено лицето и ако министерот за одбрана донесе такво решение од други причини (член 30). Лицето на работа во странство, пред враќањето, должно е да изврши примопредавање на должноста и раздолжување со документите, средствата и опремата (член 31). По враќањето од работа во странство, лицето е должно, во рок од 30 дена, да поднесе целосен извештај за својата работа до Секторот за меѓународната соработка (член 32).
Глава V од Правилникот се однесува на „Преодни и завршни одредби“, при што во член 33 се определува дека „за останатите права и обврски на лицето кое се упатува на работа во странство ќе се применуваат прописите и актите кои се однесуваат на државните службеници и другите лица на работа во Министерството и на активниот воен персонал и цивилните лица на служба во Армијата“. Членот 34 од Правилникот определува дека „со влегувањето во сила на овој правилник престанува да важи Правилникот за избор, упатување и враќање на лица од Министерството за одбрана и Армијата на Република Македонија на служба во странство, бр.01-2909/1 од 14.04.2008 година“, како и шестте изменувања и дополнување на тој правилник направени од 2009-2011 година. Член 35 од Правилникот определува дека „овој правилник влегува во сила со денот на неговото донесување.“
4. Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд одлучува за согласноста на прописите и на колективните договори со Уставот и со законите.
Според член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, Судот ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.
Имајќи ја предвид содржината на оспорениот правилник, според која Правилникот во целина се однесува на државните службеници и други лица вработени во Министерството за одбрана, како и на активните воени и цивилни лица на служба во Армијата на Република Македонија, во ситуација кога тие се упатуваат на работа во странство заради извршување на работи и задачи односно должности систематизирани во Правилникот за систематизација на работните места на Министерството, Судот утврди дека оспорениот правилник претставува интерен акт на Министерството за одбрана и со него не се уредуваат права и обврски на граѓаните надвор од Министерството, поради што Правилникот не е пропис во смисла на член 110 алинеја 2 од Уставот на Република Македонија, па Уставниот суд нема надлежност да постапува по таквата иницијатива.
5.Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6.Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.
У бр.145/2013
16 април 2014 г.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева