У.бр.122/2011-1

-членот 134-в став 2 точки 4 и 5 и став 5 точка 2 и членот 138 став 1 точки 4 и 5 и став 2 точка 2 во делот: “4,5” од Законот за супервизија на осигурување (“Службен весник на Република Македонија“ број 27/2002, 84/2002, 98/2002, 33/2004, 88/2005, 79/2007, 8/2008, 88/2009, 67/2010 и 44/2011)

-членот 3 став 5, членот 4 став 4, членот 5 став 2 точка 3 и членот 9 став 2 од Правилникот за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето, број 0101-1131/4 од 13 јули 2010 година, донесен од Советот на експерти на Агенцијата за супервизија на осигурување (“Службен весник на Република Македонија“ број 102/2010 и 167/2011).

2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.

3. Уставниот суд на Република Македонија, по повод поднесена иницијатива од Стамен Филипов од Скопје, со Решение У.бр. 122/2011 од 28 март 2011 година, поведе постапка за оценување на уставноста на одредби од Законот, како и постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредби од Правилникот, означени во точката 1 од оваа одлука.

Постапката беше поведена затоа што пред Судот основано се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби од Законот со Уставот, како и согласноста на оспорените одредби од Правилникот со Уставот и законот.

4. Судот на седницата утврди дека дека оспорениот член 134-в став 2 точка 4 од Законот, уредува дека Агенцијата за супервизија ќе издаде лиценца за застапник во осигурувањето на лицето кое ги исполнува следниве услови: да не му е изречена казна затвор за кривично дело против јавните финансии, против платниот промет и стопанството, против службената должност или против правниот сообраќај, а според оспорениот став 2 точка 5 од истиот член од Законот и да не му е изречена забрана за вршење професија, дејност или должност.

Со оспорениот член 134-в став 5 точка 2 од Законот е уредено дека Агенцијата за супервизија на осигурувањето ќе донесе решение за одземање на лиценцата за застапник во осигурувањето доколку лицето повеќе не ги исполнува условите од ставот 2 точки 4 и 5 на овој член.

Според оспорениот член 138 став 1 точка 4 од Законот, Агенција за супервизија ќе издаде лиценца за осигурителен брокер доколку лицето ги исполнува следниве услови: да не му е изречена казна затвор за кривично дело против јавните финансии, против платниот промет и стопанството, против службената должност или против правниот сообраќај, а според оспорениот став 1 точка 5 од истиот член од Законот и да не му е изречена забрана за вршење професија, дејност или должност.

Со оспорениот член 138 став 2 точка 2 и неговиот оспорен дел од Законот е определено дека Агенцијата за супервизија на осигурувањето ќе донесе решение за одземање на лиценцата за осигурителен брокер, доколку лицето повеќе не ги исполнува условите од ставот 1 точки 4 и 5 на овој член.

Судот исто така утврди дека врз основа на оспорениот член 154 став 1 точка 2 од Законот за супервизија на осигурување, Советот на експерти го донел оспорениот Правилник за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето.

Судот, утврди и дека со оспорениот Правилник се пропишуваат условите за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за добивање на лиценца за вршење на работи на застапување во осигурувањето од Агенцијата за супервизија на осигурување (член 1 став 1).

Со членот 2 став 1 од оспорениот Правилник е уредено дека испитот се полага пред Комисија за проверка на стручната подготвеност потребна за вршење на работи на застапување во осигурувањето, како и од кои области се врши проверката на знаењата, а во ставот 2 од истиот член е определено дека подрачјата по соодветните области од ставот 1 се детално разработени во Програма за полагање на испит за проверка на стручната подготвеност.

Со членот 3 ставовите 1, 2, 3 и 4 од оспорениот Правилник се уредува формирањето на Комисијата, нејзиниот состав, назначувањето на секретар за вршење на административните работи поврзани со Комисијата, обврската на Комисијата за донесување на Деловник со кој се пропишува начинот на работа на Комисијата, а конкретно со ставот 5 од наведениот член од оспорениот Правилник е уредено право на членовите на Комисијата и секретарот на награда за нивната работа во Комисијата, како и тоа дека таа награда ја утврдува Советот на експерти на Агенцијата.

Со членот 4 ставовите 1, 2 и 3 од оспорениот Правилник е уредено дека на полагање на испитот му претходи обука, дека обуката и испитот се спроведуваат врз основа на констатирана потреба и начинот на информирањето на заинтересираните кандидати за времето и местото на одржување на обуката. Конкретно со ставот 4 од истиот член од оспорениот Правилник е уредена обврска за кандидатите за плаќање на надоместок за посетата на обуката и за полагање на испитот во висина на реалните трошоци за спроведување на обуката и испитот, а исто така уредено е и право на Советот на експерти на Агенцијата да ја определува висината на надоместоците за обука и полагање на испитот.

Со членот 5 од оспорениот Правилник е уредена постапката за пријавување на заинтересираните кандидати за посетување на обука и полагање на испит, како и потребните документи кои тие треба да ги доставата кон пријавата, а конкретно со ставот 2 точка 3 од оспорениот Правилник и доказ за платен надомест за учество на обуката и полагање на испитот.

Со членот 6 од оспорениот Правилник е уредено дека испитот се полага писмено најмалку 14 дена од денот на завршувањето на обуката, како и тоа дека начинот на спроведувањето на испитот детално е пропишан во Упатство кое Комисијата го донесува.

Со членот 7 од оспорениот Правилник е уредена постапката во врска со спроведувањето на испитот, начинот на оценувањето на кандидатите и правата за кандидатите кои не го положиле и оние кои го положиле испитот.

Со членот 8 од оспорениот Правилник се уредени правата на кандидатите за полагање на испитот кои од оправдани причини биле спречени и не пристапиле кон полагањето.

Со членот 9 став 1 од оспорениот Правилник се уредени случаевите за целосно или делумно ослободување на кандидати од учество во обуката и полагањето на испитот. Со ставот 2 од истиот член од оспорениот Правилник е уредена обврска за плаќање на надомест на лицата кои делумно ја посетуваат обуката и за полагањето на испитот, која висина ја утврдува Советот на експерти на Агенцијата.

Со членот 10 е уредено дека оспорениот Правилник влегува во сила со денот на неговото објавување во “Служебен весник на Република Македонија”.

5. Според член 8 став 1 алинеите 1, 3 и 4 од Уставот на Република Македонија основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.

Со членот 9 од Уставот е определно дека граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред уставот и законите се еднакви.

Според членот 13 став 1 од Уставот лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.

Според Амандманот XX на Уставот, со кој се дополнува член 13 од Уставот, за прекршоци определени со закон, санкција може да изрече орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања. Против конечна одлука за престанок се гарантира судска заштита под услови и постапка уредени со закон.

Во членот 14 став 1 од Уставот е предвидено никој да не може да биде казнет за дело кое пред да биде сторено не било утврдено со закон или со друг пропис како казниво дело и за кое не била предвидена казна, а според ставот 2 од истиот член на Уставот никој не може повторно да биде суден за дело за кое веќе бил суден и за кое е донесена правослна судска одлука.

Со членот 32 став 5 од Уставот е определено дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба да се уредуваат со закон и со колективен договор.

Според член 51 од Уставот во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите и секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Со Законот за супервизија на осигурување се уредуваат условите под кои можат да се вршат работи на осигурување на живот, неживотно осигурување и реосигурување, работи на застапување во осигурувањето, осигурително брокерски работи, основање, работење, супервизија и престанок со работа на трговските друштва за осигурување и реосигурување (во натамошниот текст: друштва за осигурување), осигурителните брокерски друштва и друштвата за застапување во осигурувањето како и основањето и работењето на Агенцијата за супервизија на осигурување.

Според оспорениот член 134-в став 2 точка 4 од Законот, Агенцијата за супервизија ќе издаде лиценца за застапник во осигурувањето на лицето кое ги исполнува следниве услови: да не му е изречена казна затвор за кривично дело против јавните финансии, против платниот промет и стопанството, против службената должност или против правниот сообраќај, а според оспорениот став 2 точка 5 од истиот член од Законот и да не му е изречена забрана за вршење професија, дејност или должност.

Со оспорениот член 134-в став 5 точка 2 од Законот е определено дека Агенцијата за супервизија на осигурувањето ќе донесе решение за одземање на лиценцата за застапник во осигурувањето доколку лицето повеќе не ги исполнува условите од ставот 2 точки 4 и 5 на овој член.

Според оспорениот член 138 став 1 точка 4 од Законот, Агенција за супервизија ќе издаде лиценца за осигурителен брокер доколку лицето ги исполнува следниве услови: да не му е изречена казна затвор за кривично дело против јавните финансии, против платниот промет и стопанството, против службената должност или против правниот сообраќај, а според оспорениот став 1 точка 5 од истиот член од Законот и да не му е изречена забрана за вршење професија, дејност или должност.

Со оспорениот член 138 став 2 точка 2 и неговиот оспорен дел од Законот е определено дека Агенцијата за супервизија на осигурувањето ќе донесе решение за одземање на лиценцата за осигурителен брокер, доколку лицето повеќе не ги исполнува условите од ставот 1 точки 4 и 5 на овој член.

6. Од анализата на оспорениот член 134-в став 2 точка 4 од Законот, произлегува дека законодавецот како услов за издавање на лиценца за застапување во осигурување пропишал неизречена казна затвор за кривични дела од точно утврдена област. Оттука произлегува дека осудуваноста за сторено кривично дело без оглед на времето кога лицето било осудено и независно од тоа дали судската одлука со која е изречена определена казна станала правосилна, е причина предвидена со законот, лицето да не може да добие лиценца за застапник во осигурување, што всушност претставува забрана на стекнување определено право, како последица од изречена затворска казна за утврдени кривични дела.

Во оспорената одредба иако се наведени кривичните дела од определена област за кои изречената затворска казна претставува пречка за добивање на лиценца за застапник во осигурување, не е наведено дека затворската казна произлегува од правосилен акт на надлежен суд, така што од формулацијата на одредбата произлегува дека изречената казна затвор за некое од наведените кривични дела е причина лицето да не може да се здобие со лиценца, независно од тоа дали постои правосилен акт за изречена затворската казна. Имајќи го предвид наведеното, како и содржината на оспорената одредба според која лиценца нема да може да добие лице, како последица од изречена казна затвор, произлегува дека неможноста односно, забраната за остварување на одредено право е поврзано со моментот на изрекувањето на казната, наместо со правосилна судска пресуда со која е изречена казната, во суштина значи дека лицето, со оспорената одредба се смета за виновно пред да биде утврдена неговата вина со правосилна судска одлука и трпи соодветна последица поради тоа. Оттука, неконзистентноста на законодавецот во уредувањето на оспорената одредба која ја прави нејасна и непрецизна, во конкретниот случај доведува до состојба лицето да трпи правни последици од осуда по сила на закон, кое може да биде случај само со правосилна судска одлука, па оттука непрецизноста на оспорената одредба доведува до тоа со лиценца да не можат да се стекнат и лицата кои веќе ја издржале казната која им била изречена и со тоа се исцрпел казнено правниот однос, а и лицата за кои нема правосилна осудителна судска одлука. Од овие причини, според Судот, формулацијата на наведената законска одредба е недоволно прецизна и јасна и како таква не обезбедува правна сигурност на граѓаните, како еден од елементите на принципот на владеењето на правото гарантиран со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија. Според Судот, оваа оспорена одредба поради нејзината непрецизност, не е во согласност и со членот 13 став 1 и членот 14 став 1 од Уставот, од причини што недостатокот на квалификацијата “правосилно” осудувано, претставува директна повреда на уставното начело на презумпција на невиност, бидејќи доведува до тоа лицето да се смета за виновно пред неговата вина да биде утврдена со правосилна судска одлука.

Од анализата на оспорениот член 134-в став 2 точка 5 од Законот, произлегува дека и во овој случај законодавецот како услов за издавање на лиценца за застапување во осигурување пропишал неизречена забрана за вршење професија, дејност или должност, за да може лицето да се стекне со лиценца. Утврдениот услов од оспореното законско решение претставува неможност на стекнување определено право, како последица од изречената забрана.

Забраната за вршење професија, дејност или должност е една од видовите на казни која согласно член 33 од Кривичниот законик (“Службен весник на Република Македонија” број 37/1996, 80/1999, 4/2002, 43/2003, 19/2004, 81/2005, 60/2006, 73/2006, 7/2008, 139/2008, 114/2009, 51/2011 и 135/2011), може да му се изрече на кривично одговорниот сторител. Според членот 33 став 6 од Законикот, казната забрана на вршење професија, дејност или должност може да се изрече само како споредна казна заедно со казната затвор или со условна осуда со која е утврдена казна затвор, а според членот 38-б став 2 од Законикот, судот го определува траењето на забраната, кое не може да биде пократко од една ниту подолго од десет години, сметајќи од денот на правосилноста на одлуката, со тоа што времето поминато во затвор не се засметува во времето на нејзиното траење. Тоа значи дека изречената забрана не може неограничено да дејствува, а така како што во случајов е уредена оспорената законска одредба, произлегува дека изречената забрана е причина поради која лицето не може да се стекне со лиценца воопшто и засекогаш.

Неспорно е дека забраната за вршење на дејност изречена со една осудителна пресуда мора да биде ефективна, односно дека не може да се дозволи лицето под таква забрана да ја врши таа дејност се додека таа забрана трае, меѓутоа, и во овој случај, изречената забрана за вршење професија, дејност или должност, е поврзано со моментот на изрекувањето на забраната, наместо со правосилна судска пресуда со која е изречена забраната, во суштина значи дека лицето со оспорената одредба се смета за виновно пред да биде утврдена неговата вина со правосилна судска одлука и трпи соодветна последица поради тоа. Од овие причини Судот оцени дека и оваа формулација на оспорената законска одредба е недоволно прецизна и јасна и како таква не обезбедува правна сигурност на граѓаните, како еден од елементите на принципот на владеењето на правото гарантиран со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија. Според Судот, оваа оспорена одредба поради нејзината непрецизност, не е во согласност и со членот 13 став 1 и членот 14 став 1 од Уставот, од причини што недостатокот на квалификацијата “правосилно” осудувано, претставува директна повреда на уставното начело на презумпција на невиност, бидејќи доведува до тоа лицето да се смета за виновно пред неговата вина да биде утврдена со правосилна судска одлука.

Од анализата на оспорениот став 5 точка 2 од членот 134-в од Законот, произлегува дека издадените лиценци за застапник во осигурувањето, Агенцијата за супервизија на осигурувањето ќе ги одзме со решение доколку лицето повеќе не ги исполнува условите од ставот 2 точки 4 и 5 од овој член. Во претходниот случај оспорените законски одредби предвидуваа можност, односно неможност за стекнување на одредено право, а во овој случај оспорената законска одредба предвидува престанок на вршење на определено право. Со оглед дека престанокот на стекнатото право е во директна врска со пропишаните услови уредени со оспорените точки 4 и 5 од членот 134-в став 2 од Законот, изнесената уставносудска анализа и правно милење за тие одредби, се однесува и за членот ставот 5 точката 2 од членот 134 од Законот.

Од анализата на оспорениот член 138 став 1 точка 4 и точка 5 од Законот произлегува дека законодавецот како услов за издавање на лиценца за осигурителен брокер пропишал неизречена казна затвор за кривични дела од точно утврдена област, како и неизречена забрана за вршење професија, дејност или должност, а од анализата на оспорениот став 2 точка 2 во делот: “4, 5” од истиот член од Законот, произлегува дека издадените лиценци за осигурителен брокер, Агенцијата за супервизија на осигурувањето ќе ги одзме со решение доколку лицето повеќе не ги исполнува условите од ставот 2 точки 4 и 5 од овој член.

Со оглед дека во овие оспорени законски одредби се пропишани услови за стекнување на одредено право, односно престанок на вршење на определено право, кои услови по својата содржина и формулација се идентично уредени како и во оспорениот член 134-в став 2 точките 4 и 5 и став 5 точка 2 од Законот, изнесената уставносудска анализа и правно милење за тие одредби, се однесува и за овие оспорени законски одредби.

Имајќи го предвид претходно изнесеното, Судот оцени дека оспорените одредби од членот 134-в став 2 точки 4 и 5 и став 5 точка 2 и членот 138 став 1 точки 4 и 5 и став 2 точка 2 во делот: “4,5”, не се во согласност со одредбите од Уставот.

Во оваа насока, се имаше во предвид изразеното мислење од Владата на Република Македонија по однос на овие оспорени законски одредба дека биле пропишани со цел да се обезбеди сигурноста на средствата на граѓаните и правните субјекти за да се зачува стабилноста на системот на осигурување, а со тоа и на финансискиот систем во целина, меѓутоа, за таа цел потребно е пропишаните услови да бидат јасни и прецизни и тие ограничувачки услови да произлегуваат од правосилна судска одлука со која едно лице е осудено за кривични дела од определена област и додека траат правните последици од осудата или пак кога на лицето му е изречена забрана за вршење на професија, дејност или должност во траење од една или повеќе години, со тоа што ограничувањето да произлегува од правното дејство на самата правосилна судска одлука со која е изречена казната односно забраната. Тоа значи дека лицето не може да добие лиценца но, не како правна последица од осудата по сила на закон, туку како последица од казната што со правосилна судска одлука ја изрекол судот.

7. Врз основа на оспорениот член 154 став 1 точка 2 од Законот за супервизија на осигурување, Советот на експерти го донел оспорениот правилник за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето.

Со иницијативата се оспорува и Правилникот за стекнување со и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето, донесен од Советот на експерти на Агенцијата за супервизија на осигурување, бидејќи Агенцијата со овој пропис се впуштила во креирање на надлежност сама да утврдува права и обврски за членовите на Комисијата, секретарот и кандидатите заинтересирани за обука и полагање на стручен испит за стекнување со стручна подготвеност за вршење на работи на застапување во осигурувањето.

Од анализата на оспорениот правилник во целина, вклучително и неговите одредби посебно, произлегува дека целта заради кој тој е донесен, е поблиску да се пропишат условите за стекнување со, и испитување на стручната подготвеност потребна за вршење на работи на застапување во осигурувањето (член 154 став 1 точка 2 од Законот). Со членот 154 став 2 од Законот е определено дека организирањето на обуката и спроведувањето на стручната подготвеност на кандидатите, го спроведува Агенцијата за супервизија на осигурувањето или од неа овластен орган. Наведеното значи дека законодавецот препуштил со подзаконски акт Агенцијата или од неа овластен орган, да ги уреди прашањата во врска со организирањето и спроведувањето на обуката, како и испитувањето на кандидатите, па во таа насока со подзаконскиот акт односно со оспорениот правилник е уредено дека Советот на експерти како орган на Агенцијата формира Комисија пред која се полага стручниот испит за проверка на стручната подготвеност потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето, а по спроведувањето на обуката на кандидатите. Со одредбите од оспорениот правилник исто така е уреден начинот на пријавувањето на кандидатите и потребната документација за таа цел, бодирањето и оценувањето на кандидатите, како и случаевите на целосно или делумно ослободување на лица од обука и полагање на стручниот испит во случај на претходна стекната соодветна квалификација за застапник во осигурувањето (стекнати меѓународни уверенија, лиценци и други дипломи во областа на осигурувањето).

Меѓутоа, Агенцијата односно нејзиниот орган Советот на експерти, тргнувајќи од овластувањето од членот 154 од Законот да може да ја организира обуката и да го спроведува испитот, односно поблиску да ги пропише условите за стекнување со и испитување на стручната подготовка потребна за вршење работи на застапување во осигурувањето, не останал во тие рамки, туку излегол надвор од даденото овластување на начин што се впуштил во изворно уредување на прашања за права и обврски на членовите на Комисијата и секретарот, како и правата и обврските за кандидатите, пропишувајќи услови кои не произлегуваат од Законот. Конкретно со членот 3 став 5 од оспорениот правилник, Агенцијата односно Советот на експерти, пропишал право на награда за членовите на Комисијата и секретерот, а со членот 4 став 4 од наведениот правилник, пропишал и обврска за кандидатите за плаќање на надоместок за посетата на обуката и полагањето на испитот во висина на реалните трошоци за спроведувањето на обуката и испитот. Исто така, обврска за плаќање на надоместок е пропишан и со членот 9 став 2 од оспорениот правилник за лица кои посетуваат дел од обука и полагање на испит, која висина на надоместок ја утврдува советот на експерти на агенцијата. Следствено на вака пропишаните одредби, со членот 5 став 2 точка 3 од оспорениот правилник, е пропишана и обврска за кандидатите кон пријавата за посета на обуката и полагањето на испитот да достават и доказ за платен надомест за учеството на обуката и полагањето на испитот.

Во конкретниот случај, Агенцијата за супервизија на осигурувањето односно Советот на експерти како нејзин орган, впуштајќи се во операционализација на одредбите од Законот по однос на начинот на организирање и спроведување на обуката и полагањето на стручните испити, со подзаконскиот акт пропишал права и обврски за членовите на комисијата, секретарот и кандидатите заинтересирани за посета на обуката и полагањето на испитите, кои се предмет на законско уредување, а не со подзаконски акт, односно даденото овластување го употребил во насока на изворно уредување на прашања кои се законска материја, па оттука ваквата подзаконска формулација на оспорените одредби од Правилникот, Судот оцени дека не може да се смета како разработка на конкретна законска норма во функција на нејзино извршување.

Поради наведеното, Судот оцени дека членот 3 став 5, членот 4 став 4, членот 5 став 2 точка 3 и членот 9 став 2 од оспорениот правилник со кои се уредуваат право на награди за членовите на комисијата и секретерот и обврски за кандидатите за плаќање на надоместоци, не се во функција на операционализација на одредби од Законот, бидејќи во Законот не се утврдени критериумите и рамките за тие права и обврски, па оттука без претходно постоење на начелно уредување на овие прашања во Законот, од каде понатаму тие би се операционализирале со подзаконски или други акти, се доведува во прашање нивната уставна и законска оправданост. Ова од причини што ако нема права и обврски во Законот и критериуми, тогаш не ќе може со подзаконскиот акт ниту поблиску да се уредуваат и операционализираат тие права и обврски. Конкретно таков е случајов во овој предмет, каде законодавецот со закон не ги регулирал правата и обврските и критериумите на правата и обврските на членовите на комисијата, секретарот и кандидатите, а изворно ги регулирал со подзаконски акт, што претставува мешање на законодавната и извршната власт кои во системот на поделбата на власта се јасно разграничени.

Тргнувајќи од претходно наведеното, Судот оцени дека одредбите од членот 3 став 5, членот 4 став 4, членот 5 став 2 точка 3 и членот 9 став 2 од оспорениот правилник не се во согласнсот со Уставот и Законот.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.

9. Оваа одлука Судот ја донесе, со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот Бранко Наумоски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.122/2011
16 мај 2012 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски