Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, членовите 27 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021) на седницата одржана на 20 декември 2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оцена на уставноста и законитоста на:
– Одлуката за изменување и дополнување на Одлуката за спроведување и планирање на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граница на градежен реон на град Куманово бр.09-5643/4 од 12.07.2022 година, донесена од Советот на Општина Куманово („Службен гласник на Општина Куманово“ бр.8/2022 од 12 јули 2022) и
– Заклучокот бр.08-5915/1 од 12 јули 2022 година за објавување на означената одлука донесен од градоначалникот на Општина Куманово („Службен гласник на Општина Куманово“ бр.8/2022 од 12 јули 2022).
2. СЕ ЗАПИРА извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземаат врз основа на актите означени во точката 1 од ова решение.
3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
4. Друштвото за производство, трговија и услуги УПМ-ГРУП ДООЕЛ Куманово и Трговското друштво за внатрешен и надворешен промет, производство и услуги ХРОМАК Емил ДООЕЛ увоз-извоз Куманово, застапувани од Борче Ивановски и Виктор Божиновски, адвокати од Куманово, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на членовите 1, 2 и 3 и член 6 став 2 од Одлуката означена во точката 1 алинеја 1 од ова решение.
Иницијативата е поднесена заради прекршување на: член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 7, член 30 ставови 1, 2 и 3, член 51, член 52 став 4 од Уставот, член 24 ставови 1, 2 и 3 од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020); член 117 од Правилникот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.225/2020, 219/2021 и 104/2022) и Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002). Со иницијативата се предлага донесување на решение за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорените одредби и нивно поништување.
Со означената одлука, Советот на Општина Куманово, по предлог на градоначалникот на Општината, спротивно на наведената регулатива, направил измена и дополнување на основната одлука за спроведување на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централното градско подрачје на градежниот реон на град Куманово.
Така, во член 1 од основната одлука, по ставот 2 се додал нов став 3 со следната содржина: По исклучок на став 1 од овој член, за сите градежни парцели во граница на градежен реон на град Куманово, лоцирани вон централно градско подрачје, во кои се планира изградба на објект со намена А2-домување во станбени згради, како слободностоечки објекти од П+8 и повеќе ката, (за донесени урбанистички планови П+7+Пк и повеќе ката) на парцели поголеми од 500м2, максимален процент на изграденост на градежната парцела може да изнесува 30%.
Оваа оспорена одредба е спротивна на член 117 став 1 од Правилникот за урбанистичко планирање кој предвидел дека процентот на изграденост и коефициентот на искористеност на земјиштето се нормираат преку типични урбани просторно физички и наменски ситуации кои се дефинирани со намената на земјиштето, системот на градба, спратноста и големината на градежните парцели.
Во ставот 2 од оваа одредба се определени оптимални вредности на процентот на изграденост (Р) и коефициентот на искористеност на земјиштето (К), меѓу кои, според точката 8 за домување во слободностоечки згради од П+8 и повеќе ката на парцели поголеми од 500 м² се предвидува П=15-30%, а за К=1,35-7,00.
Според ставот 3 на член 117 од Правилникот, оптималните вредности на процентот на изграденост и коефициентот на искористеност на земјиштето од ставот 2 на овој член се употребуваат како општа препорака при одредувањето на нивните максимални вредности како планска одредба во урбанистички план во подрачја за кои нема податоци за планирање и градење, додека во подрачја за кои има податоци за планирање и градење при одредување на максималните вредности на процентот на изграденост и коефициентот на искористеност на земјиштето се применуваат вредностите на процентот на изграденост и коефициентот на искористеност на земјиштето утврдени во важечките урбанистички планови, односно што биле уредени во претходните планови затоа што се работи за претходно стекнати права со урбанистички план.
Според подносителите на иницијативата, од наведеното произлегува дека Советот на Општината направил проширување на важењето на член 117 од Правилникот и за донесените планови за П+7+Пк и повеќе катови и ги изедначил со П+8 и повеќе ката што е сосема различно имајќи предвид дека Правилникот во ставот 3 од наведената одредба предвидува за донесените планови дека се работи за претходно стекнати права со урбанистички план.
Оттаму, видно од член 117 од Правилникот е дека оптималните вредности на процентот на изграденост (Р) и коефициентот на искористеност на земјиштето (К) за домување во слободностоечки згради од П+8 и повеќе ката на парцели поголеми од 500 м² бил П=15-30, а со оспорената одредба, спротивно на законите и подзаконските акти се врши проширување на важењето на оваа одредба и за веќе донесените планови со П+7+Пк и повеќе ката или нивно изедначување. Ова е спротивно на член 117 став 3 од Правилникот и определбата за примена на вредностите на процентот на изграденост и процентот на искористеност кај донесените планови, а како се работи за претходно стекнати права со урбанистички план. Воедно во Правилникот никаде не се спомнува „донесени урбанистички планови П+7+ПК и повеќе ката“.
Во оспорениот член 2 од Одлуката е предвидено при спроведување на сите донесени планови да не се дозволува зголемување на процентот на изграденост на градежната парцела до 50%, односно до 30%, доколку со важечката документација е планиран помал процент на изграденост на градежната парцела од 50%, односно 30%.
Според тоа одредбата е спротивна на член 54 став 2 од Уставот бидејќи е предвидено да се применува при спроведување на сите донесени планови. Со тоа има повратно дејство понеповолно за граѓаните бидејќи ги ограничува во нивните права.
Советот на Општината со додавање на нов член 2-а во Одлуката, без да има законска основа, директно влијае на веќе започнатите постапки за добивање на одобрение за градење на начин што го менува нивниот тек и тој ќе резултира со одбивање на одобрението.
Понатаму во членот 3 од Одлуката, спротивно на член 117 став 3 од Правилникот и член 30 од Уставот, се додава нов член 2-а, со кој се предвидува одредбата да се однесува и на веќе донесените планови на начин што поткровје или потпокривен спрат што во урбанистички план се планира или е планиран како изградена површина чијашто намена е еднаква на намената на градбата, да не се обележува во урбанистички планови и урбанистички проекти посебно како поткровје, туку како кат што влегува во бројот на вкупно одредените катови на градбата. На овој начин се засега во уставно загарантираното право на сопственост, односно се ограничува сопственооста и се заменува со друг вид право на сопственост спротивно на Уставот.
Одредбата е спротивна и на член 52 став 4 од Уставот, а како со неа се предвидува примена врз веќе донесените урбанистички планови од каде има повратно дејство. Исто така, одредбата е спротивна на член 117 став 3 од спомнатиот правилник кој коефициентот на изграденост и коефициентот на искористеност на земјиштето во веќе донесените планови ги смета како претходно стекнати права од урбанистички план.
Со оспорениот член 6 став 2 од Одлуката се менува член 9 од основната одлука, на начин што се предвидува примена на изменетите одредби во сите постапки за добивање на одобрение за градење отпочнати по денот на влегување во сила на Одлуката, кои се однесуваат на спроведување на донесени урбанистички планови и урбанистичко-плански документации, како и за сите барања за кои не е издадена „Потврда за заверка на проектна документација“ во врска со добивање на одобрение за градење во електронскиот систем Е-Одобрение за градење.
Ваквата одредба, според подносителите на иницијативата, е во целост спротивна со член 8 став 1 алинеи 6 и 7, член 30 ставови 1, 2 и 3, член 51 и член 52 став 4 од Уставот, како и со член 117 став 2 од Правилникот за урбанистичко планирање, каде никаде не се спомнати „донесени урбанистички планови П+7+Пк и повеќе ката“. Одредбата е спротивна и на ставот 3 од член 117 од Правилникот кој предвидува статус на „претходно стекнати права со урбанистички планови“.
Оспорениот член 6 став 2 од Одлуката го прекршува и член 30 ставови 1, 2 и 3 од Уставот, а како со него се ограничуваат правата кои произлегуваат од правото на сопственост што ја прави Одлуката неуставна и незаконита.
Со определбата Одлуката да важи за сите започнати постапки, односно постапки што се во тек, но немаат добиено „потврда за заверка“ се повредува член 52 став 4 од Уставот, кој предвидува ретроактивна примена, по исклучок, само кога тоа е поповолно за граѓаните, што не е случај тука. Имено, подносителите на иницијативата на 11.07.2022 година поднеле барање за добивање на одобрение за градење врз основа на извод од ДУП издаден од Општината со Одлука 09-9525/41 од 28.12.2021 година, но немаат добиено потврда за заверка, па за нив Одлуката има ретроактивна примена.
Со додавањето на новиот член 2-а и член 9 од Одлуката, без да се има законска однова за тоа, според подносителите се врши директно влијание на започнатите постапки врз основа на важечки урбанистички планови, се менува текот на започнатите постаки коишто, заради измените, ќе завршат со одбивање на барањето за одобрение за градење.
Оспорената одлука е во целост спротивна на член 30 од Уставот, а како во неа се предвидува поткровјето да се смета во бројноста на вкупно определените катови за градба со што директно се засега во загарантираното право на сопственост, односно негово ограничување со замена на еден со друг вид на право.
Во иницијативата се дава сумарен осврт на целината на содржината на Одлуката со следните наводи:
Со дејствијата на Општина Куманово се задира во правото на сопственост и правото на градење кое извира од правото на сопственост, а ограничувањето на правото на градење е и воедно ограничување на правото на сопственост. Општината без уставен и законски основ влијае на постапките за издавање на одобрение за градење врз основа на важечки урбанистички планови, со што го ограничува правото на сопственост и правото на градење. Граѓаните од Куманово се ставени во нееднаква положба со останатите граѓани во другите општини на Републиката кои можат да градат. Се ограничува слободата на пазарот и претприемништвото имајќи предвид дека градењето е еден од столбовите на економијата, а Одлуката ќе има негативно влијание врз целиот градежен сектор.
Постапката за донесување на урбанистичките планови, како и постапката за издавање на одобренија за подготвителни работи и одобренија за градење се јасно уредени со закон, со строг редослед на дејствија и точно утврдени рокови, кои треба да ги почитуваат сите, па и општините, но со Одлуката Општина Куманово се става над Собранието на Републиката. Со одлука на совет на општина во никој случај не е можно да се дерогира законски пропис, како што сега е постапено. Во Законот за локална самоуправа, Законот за урбанистичко планирање и Законот за градење не постои можност совет на општина да спречи спроведување на важечки урбанистички план, како и да влијае на постапките за издавање на одобрение за градење.
Со вака донесената одлука Советот на Општина Куманово, по предлог на градоначалникот, прави упад во Законот за урбанистичко планирање, прави фактички измени во сите детални планови во опфат на Генералниот план за Куманово и со одлука определува максимален процент на изграденост на градежните парцели, спротивно на Уставот, законите, правилниците и другите подзаконски акти, иако се дефинирани со постојните урбанистички планови.
Во натамошниот текст на иницијативата се цитираат член 8 став 1 алинеја 3, член 30, член 51, член 52 став 4 од Уставот, потоа член 24 ставови 1, 2 и 3 од Законот за урбанистичко планирање, па се наведува дека вака донесената незаконита одлука би воспоставила пракса секој градоначалник, односно совет на општина, спротивно на закон да донесува одлуки и да утврдува максимален степен на изграденост на градежните парцели по своја желба, односно да донесува свој „закон“. Во таков случај нема потреба од Законот за урбанистичко планирање, а ваквите одлуки водат кон правна несигурност и повреда на владеењето на правото. Воедно, со оспорената одлука се нанесува штета и на самата општина, на физичките и правни лица – инвеститори, се создава правна несигурност по однос на тоа дали ќе важат одредбите од веќе донесените детални планови или во текот на долготрајната постапка за градење, параметрите ќе се променат со некаква одлука, донесена надвор од закон.
Со иницијативата се бара донесување на решение за запирање на извршувањето на оспорената одлука до конечно одлучување на Судот со цел да биде спречено настанување на поголеми штетни последици, како за Општината, така и за правните и физички лица врз кои се применува истата, имајќи предвид дека се работи за градби во кои се вложувале поголеми финансиски средства, а со примена на одлуката истите се надвор од утврдените параметри за градба со донесените урбанистички планови.
Поради сето наведено предлагаат Судот да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорените одредби, а потоа истите да ги поништи.
5. Судот на седницата утврди врз основа на член 8 став 1 алинеи 1, 3, 6, 8, 9 и 10 од Уставот на РСМ, член 22 став 1 точка 1 и член 36 став 1 точка 15 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на РМ“ бр.5/2002) и член 68 од Статутот на Општина Куманово („Службен гласник на Општина Куманово“ бр.13/2003, 13/2007, 8/1205, 11/2010 и 12/2021), Советот на Општина Куманово на седницата одржана на 12 јули 2022 година, донел:
О Д Л У К A
за изменување и дополнување на Одлуката за спроведување и планирање на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граница на градежен реон на град Куманово
Во Одлуката за спроведување на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граница на градежен реон на град Куманово, бр.09-8741/35 од 27 декември 2017 година („Службен гласник на Општина Куманово“ бр. 17/17), Одлуката за изменување и дополнување на Одлуката за спроведување на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граница на градежен реон на град Куманово, бр.09-3091/10 од 04 мај 2018 година („Службен гласник на Општина Куманово“ бр. 6/18) и Одлуката за дополнување на Одлуката за спроведување и планирање на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граница на градежен реон на град Куманово, бр. 09-4318/10 од 08 јули 2019 година („Службен гласник на Општина Куманово“ бр. 8/19), се вршат следните измени и дополнувања:
Член 1
Во членот 1, по ставот 2 се додава нов став 3, кој гласи:
„По исклучок на став 1 од овој член, за сите градежни парцели во граница на градежен реон на град Куманово, лоцирани вон централно градско подрачје, во кои се планира изградба на објект со намена А2-домување во станбени згради, како слободностоечки објекти од П+8 и повеќе ката, (за донесени урбанистички планови П+7+Пк и повеќе ката) на парцели поголеми од 500м2, максимален процент на изграденост на градежната парцела може да изнесува 30%“.
Член 2
Членот 2, се менува и гласи:
„При спроведување на сите донесени урбанистички планови и урбанистичко-плански документации, не се дозволува зголемување на процент на изграденост на градежна парцела до 50%, односно 30%, доколку со важечката документација е планиран помал процент на изграденост на градежната парцела од 50%, односно 30%.“
Член 3
По членот 2, се додава нов член 2-а, кој гласи:
„При изготвување и спроведување на сите донесени урбанистички планови поткровје или потпокривен спрат што во урбанистички план се планира или е планиран како изградена површина чијашто намена е еднаква на намената на градбата, не се обележува во урбанистички планови и урбанистички проекти посебно-како поткровје, туку како кат што влегува во бројот на вкупно одредените катови на градбата.“
Член 4
Во членот 5, став 1, точката на крајот од реченицата се заменува со запирка и се додаваат зборовите: „во дел од градежна парцела каде не се предвидува никаква подземна и надземна градба“.
Член 5
По членот 5, се додава нов член 5-а, кој гласи:
„Подземна градежна линија при изработка и спроведување на урбанистички планови, ја дефинира површина за градење под котата на теренот, која може да зафати најмногу до 80% од градежната парцела.
Во површината дефинирана со подземна градежна линија влегуваат сите градби под котата на терен, како и пристапните рампи и сите други видови на пристапи до подземното ниво“.
Член 6
Членот 9, се менува и гласи:
„Одредбите од оваа Одлука ќе се применуваат при изработка и донесување на сите урбанистички планови и урбанистичко-плански документации, по денот на влегување во сила на оваа Одлука.
Оваа Одлука ќе се применува во сите постапки за добивање на одобрение за градење отпочнати по денот на влегување во сила на истата, кои се однесуваат на спроведување на донесени урбанистички планови и урбанистичко-плански документации, како и за сите барања за кои не е издадена „Потврда за заверка на проектна документација“ во врска со добивање на одобрение за градење во електронскиот систем Е-Одобрение за градење.
По исклучок на став 2 од овој член, одредбите од оваа одлука не се применуваат за градби за кои веќе има издадено одобрение за градење и е започната градбата на објектот“.
Член 7
Оваа Одлука влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Куманово“.
Бр. 09 – 5643/4 Совет на Општина Куманово
12 јули 2022 година Претседател,
Куманово Ивана Ѓорѓиевска, с.р.
Предмет на оспорување пред Судот се членовите 1, 2 и 3 и член 6 став 2 од Одлуката.
Градоначалникот на Општината донел Заклучок бр.08-5915/1 од 12 јули 2022 година за објавување на Одлуката во која се содржани оспорените одредби.
6. Согласно член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 7 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото, правната заштита на сопственоста, и слободата на пазарот и претприемништвото се темелни вредности на уставниот поредок.
Со член 30 став 1 од Уставот се гарантира правото на сопственост и правото на наследување. Според ставот 2 од истиот член од Уставот сопственоста создава права и обврски и треба да служи за добро на поединецот и на заедницата. Во ставот 3 од истиот член е утврдено дека никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен ако се работи за јавен интерес утврден со закон.
Во член 51 став 1 од Уставот е определено дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите, според ставот 2 од истиот член од Уставот.
Како една од гаранциите на основните слободи и права на човекот и граѓанинот, во член 52 став 4 од Уставот е утврдена забраната на повратното дејство на законите и другите прописи, освен во случај кога тоа е поповолно за граѓаните.
Главата II. Урбанистички планови од Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020) го содржи и член 24 став 1 според кој со правилникот за урбанистичко планирање се пропишуваат стандардите и нормативите за урбанистичко планирање и се дефинираат принципите, начелата и методите за рационално планирање на одржливи населби и градби за уредување и користење на просторот, методите и техниките на урбанистичкото планирање, правното дејство на планските одредби, системот на класи на намени, како и сите заштитни или генеративни стандарди што го обезбедуваат исполнувањето на целите и начелата на урбанистичкото планирање уредени со овој закон.
Во ставот 2 на член 24 од Законот е определено дека со правилникот за урбанистичко планирање особено се уредуваат:
1. поблиската содржина, форма и начин на графичка обработка на урбанистички планови и урбанистичките проекти од овој закон, како и на составните делови на урбанистичките планови и проекти;
2. начинот на одредување на видот на урбанистичкиот план и видот на урбанистичкиот проект што е соодветен за уредување на соодветни ситуации;
3. стандарди и нормативи за урбанистичко планирање со планирање на градежно земјиште, формирање на градежни парцели, систем на класи на намени и детална класификација на намени во урбанистичкото планирање и правила за компатибилност и комплементарност на намени, регулаторни линии и плански одредби со правно дејство, урбанистички параметри: максимален дозволен процент на изграденост, максимален дозволен коефициент на искористеност и минимален процент на озеленетост на градежното земјиште за различните класи на намени, типови на градби и просторни планерски единици, густина на населеност, параметри за висина и архитектонска пластика и други, планирање на стационарен и динамички сообраќај, нормативи за обезбедување на непречено движење и пристапност на лица со инвалидитет, стари лица и деца, нормативи за урбано зеленило согласно со Законот за урбано зеленило, инфраструктури, енергетско однесување на урбаното ткиво и градбите и други стандарди и нормативи што произлегуваат од целите и начелата на урбанистичкото планирање уредени со овој закон.
Надлежностите на општините, како и организацијата и делокругот на работа на органите на општината (советот и градоначалникот), се уредени со Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002).
Со член 22 од Законот за локалната самоуправа, е уредена листата на надлежности на општините, а помеѓу другото според став 1 точка 1 на член 22 од Законот, општините се надлежни за вршење на урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, за издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредување на просторот и уредувањето на градежното земјиште.
Со член 36 од Законот за локалната самоуправа се уредени надлежностите на Советот, во кои според став 1 точка 1 на член 36 од наведениот закон, Советот го донесува статутот на општината и други прописи.
Според член 62 став 1 од Законот, во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.
Од цитираната регулатива неспорно произлегува право на општините во вршење на своите надлежности да носат прописи во форма на одлука, но за тоа мора да постои соодветен законски основ.
Во конкретниот случај, Советот на Општина Куманово на 27 декември 2017 година, донел Одлука за спроведување на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граница на градежен реон на град Куманово, која ја изменувал и дополнувал на 4 мај 2018 година и 8 јули 2019 година. Трите одлуки претходат на Одлуката која ги содржи оспорените одредби и биле предмет на оцена по однос на нивната согласност со Уставот и законите кога Судот со Решението У.бр.138/2019 од 1 јули 2020 година не повел постапка за оцена на нивната уставност и законитост.
Во таа постапка одлуките биле оценувани по однос на нивната согласност со Законот за просторното и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” број 199/2014, 44/2015, 193/2015, 31/2016, 163/2016, 64/2018 и 168/2018) кој во меѓувреме престанал да важи. Во овој закон спроведувањето на планирањето поконкретно било уредено единствено во член 53 од Законот во главата IX. Спроведување на урбанистички планови и урбанистичко-планска документација каде, во оваа единствена одредба е уредено поднесување на барање на извод и добивање на извод од Просторен план, урбанистички план, урбанистичко-планска документација и архитектонско-урбанистички проект. Судот не нашол повреда на уставните и законски норми, а како утврдил дека Советот на Општина Куманово при носење на одлуките се движел во рамките на максимално определените стандари и нормативи од тогаш важечкиот Правилник за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање.
При оцена на согласноста на сега оспорената одлука, според Судот, настанала променета фактичка и правна состојба која е од значење за донесување на правилна уставно-судска оцена во конкретниот случај.
Оспорената одлука е донесена на 12.07.2022 година, а Законот за урбанистичко планирање („Службен гласник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020) бил влезен во сила на 18.02.2020 година и е во примена сметано од 26.06.2020 година.
Така, во член 56 став 1 од Законот, како акти со кои се спроведуваат урбанистичките планови, се наведени урбанистичкиот проект и урбанистички проект со план за парцелизација. Членот 2 точка 54 од Законот го дефинира урбанистички проект како планско-проектна документација што се изработува за разработка и спроведување на урбанистички план.
Ставот 2 од член 56 од Законот предвидел надлежните органи за усогласување на планските-проектни и проектните-документции со урбанистичките планови во процесот на нивно спроведување да издаваат извод од урбанистички план и потврда за урбанистичка усогласеност.
Спроведувањето на урбанистичкиот план, согласно став 3 од член 56 од Законот, почнува со издавање на извод од урбанистички план, а за случаите кога во урбанистичкиот план се уредени сите со закон пропишани услови за градење, врз основа на изводот од урбанистички план се изработува идеен проект согласно со Законот за градење, кој мора да добие потврда за урбанистичка усогласеност согласно со овој закон.
Членот 57 став 1 од Законот определил дека извод од урбанистички план е копија од графичкиот и текстуалниот дел на планот со нумеричките податоци, општите и посебните одредби за спроведување на планот, што се однесуваат на една градежна парцела, дел од планот или на целиот план, во зависност од потребите на барателот.
Натамошните одредби од Законот детално ја уредуваат постапката и роковите за аплицирање за извод од план, потоа за поднесување на потребната документација сẻ до издавање на правосилно одобрение за градење со цел спроведување на урбанистички план, а поголем дел од дејствијата се преземаат и спроведуваат електронски.
Од анализата на цитираната регулатива произлегува дека органите на општината во функција на разработка и спроведување на плановите на барање на заинтересирано лице издаваат извод од план, кој пак е копија на графичкиот и текстуален дел на веќе донесен план со нумерички податоци за спроведување на планот за една парцела или поголем дел од планот. Барателот изготвува идеен проект врз основа на податоците од изводот на планот, добива потврда за усогласеноста на проектот со конкретниот план, а потоа постапката продолжува сẻ до издавање на правосилно одобрение за градење.
Имајќи го сето ова предвид произлегува дека општините во функција на спроведување на плановите не можат да носат одлуки за спроведување на плановите во генерална смисла, туку спроведувањето е индивидуално за конкретна градежна парцела или поголем дел од планот, но само по повод конкретно барање. Според Судот, особено е проблематично тоа што оспорената одлука во член 9 став 2 предвидува нејзина примена за сите барања за кои не е издадена „Потврда за заверка на проектна документација“ во врска со добивање на одобрение за градење во електронскиот систем Е-Одобрение за градење, поради следниве причини:
Предвидениот преоден режим на оспорениот член 6 став 2 од Одлуката, односно член 9 став 2 од целината, разгледуван преку предвидената законска постапка, доведува до состојба барателот да биде одбиен во постапката за добивање на одобрение, иако пред влегување во сила на Одлуката добил извод од важечки план, изготвил соодветен идеен проект врз основа на извод од важечки план, со параметри утврдени во веќе донесен план, само затоа што нема издадена потврда во моментот на влегување во сила на оспорената одлука. Поконретно до одбивање на барањето ќе дојде затоа што:
– со Одлуката се менуваат параметрите без оглед дали се во насока на намалување или зголемување, а не затоа што отстапуваат од она што е предвидено со претходно донесен урбанистичкиот план, врз основа на кој е издаден изводот од планот и
– не е добиена потврда до влегување во сила на оспорената одлука, не по вина на барателот.
Ваквата состојба, според Судот, би довела до поднесување на ново барање за издавање на нов извод, изготвување на нов идеен проект, почнување на нова постапка, до пресметка на нови надоместоци за уредување на земјиштето, што во крајна линија ги изложува заинтересираните лица на непланирани материјални издатоци и правна несигурност, во оваа и така сложена и долготрајна постапка. Сето ова, според Судот е проблематично од аспект на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од причина што принципот на владеење на правото, меѓу другото, подразбира конзистентност на правните норми за текот на започнати процедури за заинтересираните субјекти, а не нивна промена која предизвикува правна несигурност по однос на исходот на постапката. Дозволен е исклучок доколку промените се поповолни за граѓаните, што овде не е случај.
Исто така, не е јасно од кои причини Одлуката се однесува само на градбите со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граница на градежен реон на градот Куманово, односно од кои причини Општината се определила за селективна примена и не се однесува на останатите видови на градби опфатени со донесените планови. На овој начин, според Судот се врши селективна измена на планот во неговото спроведување само по однос на овој вид на градби иако плановите неспорно содржат и други категории на градби кои не се реализирани.
Воедно, нејасна е употребата на термините „при изготвување“ во член 3 и „при изработка“ во член 5-а став 1 и член 6 став 1 од Одлуката кои асоцираат на навлегување во фазите на изработка на плановите ако целта била со Одлуката да се олесни спроведувањето на плановите. Со наведените изрази Одлуката како целина добива карактер и на упатство за постапување на општинските органи според актуелната регулатива за изработка на плановите, што во никој случај не може да се направи во форма на одлука објавена во службено гласило.
При формирање на правното мислење Судот имаше предвид дека Правилникот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.225/2020) влегол во сила на 19 септември 2020 година. Неговата прва измена („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.219/2021) влегла во сила на 24 септември 2021 година, а последната измена („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2022) влегла во сила на 04.05.2022 година од кои моменти при планирањето, односно донесувањето на плановите од страна на надлежните органи требало да се вградат соодветните стандарди, нормативи за урбанистичко планирање и урбанистички параметри.
Притоа во член 20 став 1 од Правилникот се предвидува дека извод од урбанистички план е копија од графичкиот и текстуалниот дел на планот со нумеричките податоци, општите и посебните услови за спроведување на планот, што се однесуваат на една градежна парцела, дел од планот или на целиот план, во зависност од потребите на барателот.
Според ставот 2 од истиот член од Правилникот, извод од урбанистички план содржи графички и текстуален дел.
Во ставот 3 од член 20 од Правилникот е предвидено дека графичкиот дел содржи план на намена на површините, сообраќаен план со профили, типови на раскрсници и елементи на сообраќајници и нивелациски план, план на инфраструктура, синтезен план, табеларна презентација на нумерички податоци за посебните услови за спроведување на планот.
При уставно-судската анализа, Судот имаше предвид дека согласно член 110 од Уставот нема надлежност да ја оценува меѓусебната усогласеност на законските или подзаконските акти од ист правен ранг, или усогласеноста на оспорената одлука по однос на одредбите од означениот Правилник, како подзаконски акти. Но, исто така, имаше предвид дека Правилникот за урбанистичко планирање е основната алатка при планирањето, донесувањето и спроведувањето на плановите и е правно обврзувачки акт за општините во реализација на нивната надлежност од областа на урбанизмот. Исто така, од особено значење за донесување на правилна одлука е утврдувањето на моментот кога настапила обврската на општинските органи за вградување на евентуалните промени во стандардите и нормативите во планирањето и каков вид на промени се во прашање.
Имено, во член 197, како преодна и завршна одредба, од основниот текст на Правилникот за стандарди и нормативи е определена обврска за внесување на „новата“ класификација на видовите градби и намени од член 77 од Правилникот при спроведување на плановите донесени до денот на влегување во сила на Правилникот (до 18 септември 2020) и за ниедна друга подетална регулатива од Правилникот не постои обврска за усогласување со веќе донесените планови во постапката на нивно спроведување.
Членот 77 од Правилникот, пак, детално ги разработува групите на класи на намени, класи на намени и поединечни намени, како и нивните ознаки и тоа: класа А-домување, класа Б-комерцијални и деловни намени, класа В-јавни дејности и институции, класа Г-рударство, енергетика и индустрија, класа Д-зеленило, рекреација и меморијални простори и класа Е-инфрастуктури. На пример, класата А-домување ги содржи намените и поединечните намени кои се движат во ознаки од А1 до А4.7 и така натаму, што не било начин на одбележување на ознаките во претходната регулатива.
Поточно, член 197 став 1 од Правилникот определил дека класификацијата на видови на градби и намени од член 77 од Правилникот дадена во негов прилог, ќе се применува во спроведувањето на урбанистички планови, урбанистичко-плански документации и урбанистичко проектни документации донесени до денот на влегувањето во сила на овој правилник. За случаите од ставот 1 од истиот член, каде што ознаките за класите на намени или намени во плановите и планските документации не се совпаѓаат со ознаките во овој правилник, нивното спроведување со проектна документација (урбанистички проект и/или основен проект), ќе се врши согласно дадените текстуални описи на видовите на градби, дејности, содржини, активности и намени, како што определил ставот 2 од член 197 од Правилникот.
Од анализата на преодниот и завршен режим на Правилникот, односно член 197, не произлегува обврска за општините во форма на посебна одлука да направат усогласување со регулативата на Правилникот по однос на спроведувањето на веќе донесените планови, односно при издавање на извод од план или одобрение за градење. Исто така, во останатата регулатива основниот текст на Правилникот и неговите две измени се со во важност од денот на нивното објавување и се однесуваат на процесот на планирање и донесување на идните планови, по влегување во сила на Правилникот и измените, од кој момент треба да се вградат предвидените стандарди и нормативи, меѓу другото и по однос на параметрите и стандардите за кои се предвидува промени. Одредбите немаат примена по однос на спроведувањето на донесените планови.
Оттаму, не постои правен основ за редефинирањето и определувањето на стандарди и нормативи во оспорената одлука по однос на катноста, процентот на изграденост и искористеност на земјиштето, обележувањето на поткровјето како кат, процентот на искористеност на подземјето имајќи ја предвид цитираната законска регулатива и преодниот режим на Правилникот, кој се однесува само по однос класификацијата на градбите. Според тоа постои сомнение дека со Одлуката се прават измени на веќе донесените планови во постапка која не е предвидена со закон.
Во таа насока, Судот го имаше предвид и член 23 став 1 од Законот за урбанистичко планирање, според кој урбанистичкиот план е на сила до донесување на нов урбанистички план, па во таа смисла измени по однос на содржината на плановите со ваков вид на одлуки не се дозволени, од каде се појавува сомнение и за повреда на оваа законска одредба. Се имаше предвид и тоа дека во Законот за градење („Службен весник на Република Македонија“ бр. 130/2009, 124/2010, 18/2011, 36/2011, 54/2011, 13/2012, 144/2012, 25/2013, 79/2013, 137/2013, 163/2013, 27/2014, 28/2014, 42/2014, 115/2014, 149/2014, 187/2014, 44/2015, 129/2015, 217/2015, 226/2015, 30/2016, 31/2016, 29/2016, 71/2016, 132/2016, 35/2018, 64/2018 и 168/2018), детално е уредена постапката за добивање на одобрение за градење во електронски систем или Е-одобрение и во ниту една одредба не е предвидено новата регулатива да важи само за оние баратели што добиле потврда од системот.
Конечно, определбата од оспорената одлука да има примена на сите постапки за кои не е добиена потврда во електронскиот систем остава простор за сомение и по однос на согласноста со член 52 став 4 од Уставот, заради повратното дејство на одлуката која со сигурност не е поповолна за граѓаните кои би морале да започнат сосема нова постапка при одбивање на барањето, заради тоа што Одлуката ги менува стандардите и нормативите и заради тоа што не по своја вина не добиле соодветна потврда.
Од посебната анализа на оспорениот член 1 од Одлуката, со кој се додава нов став 3 во членот 1 произлегува дека со оваа одредба се предвидува за сите градежни парцели во кои се планира изградба на објект со намена А2-домување во станбени згради, како слободностоечки објекти од П+8 и повеќе ката, за донесени урбанистички планови П+7+Пк и повеќе ката на парцели поголеми од 500м2, максимален процент на изграденост на градежната парцела да може да изнесува 30%. Според Судот, видно од одредницата за „донесени урбанистички планови П+7+Пк и повеќе ката на парцели поголеми од 500м2“ се врши измена на веќе донесените планови кои имаат вака предвидена катност, за што нема основ во досега цитираната регулатива.
Во посебно оспорениот член 2 од Одлуката се врши измена на претходниот член 2 на начин што е определено при спроведување на сите донесени урбанистички планови и урбанистичко-плански документации да не се дозволува зголемување на процентот на изграденост на градежна парцела. Ова, според оцена на Судот, отвора сомнение за навлегување во претходно утврдените параметри со донесените планови кои пак максималниот процент на изграденост го определиле според важечките позаконски акти кои треба да се почитуваат при планирањето.
При анализата на посебно оспорениот член 3 од Одлуката со кој се додава нов член 2-а Судот имаше предвид дека со оваа одредба се предвидува при изготвување и спроведување на сите донесени урбанистички планови поткровје или потпокривен спрат да се обележува како кат што влегува во бројот на вкупно одредените катови на градбата, што во делот на спроведување на плановите значи навлегување во претходно определените содржини на донесените планови што само по себе е измена на плановите во постапка која не е предвидена со закон. Тука се имаше предвид дека член 119 став 2 точка 4 од Правилникот е со скоро идентична содржина како оспорената одредба, но обврската за ваквиот начин на засметување на максималната висина на градба се однесува само на изготвувањето на новите планови, но не и на спроведувањето на веќе донесените. Оттаму, и за оваа одредба според Судот постои основано сомнение дека врши измена на донесените планови надвор од постапка предвидена со закон.
Конечно, обврската за вградување на евентуално променети стандарди и нормативи при урбанистичкото планирање, според мислењето на Судот не може да биде правна основа општините да носат одлуки, по формат и содржина како оспорената, со кои ќе вршат измени на веќе донесените планови, од каде освен оспорените одредби предмет на анализа и сомнение за согласност со Уставот и законите е и целината на Одлуката.
Сумарната анализа на цитираната регулатива, наспроти содржината и видот на оспорената одлука покажува дека во случајот станува збор не само за оспорени одредби, туку за одлука како целина, која според важечката регулатива нема законски основ за донесување, дека е одлука со која се вршат измени на веќе донесените планови и дека води во правна несигурност. Одлуката предизвикува понеповолна положба за граѓаните од каде истата може да се доведе под сомнение особено по однос на нејзината согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 51 и член 52 став 4 од Уставот. Исто така, постои сомнение и по однос на согласноста со член 23 став 1, член 24, глава V.Спроведување на урбанистички планови (членови 55-66) од Законот за урбанистичко планирање и одредбите од Законот за градење.
Од сите наведени причини и Заклучокот за објавување на оспорената одлука, како акт со кој се објавуваат донесените прописи, ја дели нејзината правна судбина, бидејќи истиот не може самостојно да опстои во правниот поредок по евентуалната интервенција на Судот.
Имајќи предвид дека оспорените одредби, но и Одлуката како целина имаат импликации по однос на сите баратели на одобренија за градење кои не ја довршиле постапката и тоа во неопределен број, онаму каде не настапила целосна реализација и спроведување на досега спроведените урбанистички планови, Судот оцени дека постои опасност од настанување на ненадоместлива штета заради што се исполнети условите за донесување на решение за запирање на извршувањето, согласно член 27 од Деловникот на Судот на поединечните акти и дејствија што се преземаат со оваа одлука.
7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ Бојаџиева, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер.
У.бр.82/2022
20 декември 2022 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска