Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 23 ноември 2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 111 став 4 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр.27/2014, 199/2014, 48/2015,154/2015 5/2016, 142/2016, 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 275/2019, 14/2020, 215/2021 и 99/2022).
2. Љупчо Јосев од Свети Николе, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Во иницијативата и нејзиното прецизирање, подносителот накратко дава ретроспектива на системот на плати што постоел според претходно важечкиот Закон за државните службеници, кој предвидувал т.н. додаток на плата за кариера во износ од 5%-20% зависно на степенот на кариера. Се наведува дека државните службеници кои имале степен на кариера по претходниот Закон за државни службеници, стартуваат со плата зголемена за бодовите од степенот за кариера што им се пресметува во бодовите за ниво од член 87 став 3 од Законот за административни службеници, а врз основа на оспорениот член 111 став 4 од истиот закон. Со тоа, оваа категорија вработени се ставаат во привилегирана положба над останатите административни службеници, односно оние административни службеници вработени според Законот за административни службеници кои немаат степен на кариера. Подносителот смета дека ова разликување е спротивно на член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 9, член 32 ставови 3 и 5, член 50 и член 51 од Уставот и дека платите на сите административни службеници треба да се утврдуваат според компонентите утврдени во членовите 86 и 87 од Законот за административни службеници. Со иницијативата се бара Уставниот суд да го поништи оспорениот член 111 став 4 од Законот за административни службеници.
3. Судот на седницата утврди дека според оспорената одредба од член 111 став 4 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр.27/2014, 199/2014, 48/2015,154/2015 5/2016, 142/2016, 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 275/2019, 14/2020, 215/2021 и 99/2022), на државниот службеник на кој до денот на влегувањето во сила на овој закон му се исплаќа додаток за степен на кариера согласно со Законот за државните службеници, износот на додатокот за степен на кариера ќе му биде пресметан како дополнителни бодови во вредност на исплатениот додаток, во делот на плата за нивото од член 87 став (3) од овој закон.
4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Членот 9 од Уставот предвидува дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Во ставот 2 на истиот член е определено дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Работничките права се гарантирани со член 32 од Уставот кој во ставовите 1 и 3 предвидува дека секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност и дека секој вработен има право на соодветна заработувачка, а во ставот 5 упатува остварувањето на правата на вработените и нивната положба да се уредат со закон и со колективни договори.
Со член 51 од Уставот се уредува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон и дека секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Забраната на повратно дејство на законите и другите прописи, освен по исклучок, во случаи кога тоа е поповолно за граѓаните, е утврдена со член 52 став 4 од Уставот.
Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр.27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016, 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ 275/2019, 14/2020, 215/2021 и 99/2022) беше донесен на 3 февруари 2014 („Службен весник на Република Македонија“ бр.27/2014), влезе во сила на 13 февруари 2014 година, а неговата примена е започната на 13 февруари 2015 година.
Според член 1 од Законот, предмет на овој закон се статусот, класификацијата, вработувањето, унапредувањето, стручното усовршување и оспособување, мерењето на ефектот и други прашања во врска со работниот однос на административните службеници.
Пред донесувањето на овој закон, статусот на вработените во државните органи беше уреден со Законот за државните службеници („Службен весник на РМ“ бр. 59/2000, 112/2000, 34/2001, 103/2001, 43/2002, 98/2002, 17/2003, 40/2003, 85/2003, 17/2004, 69/2004, 81/2005, 61/2006, 36/2007, 161/2008, 6/2009, 114/2009, 35/2010, 167/2010, 36/2011, 6/2012, 24/2012, 15/2013, 82/2013, 106/2013 и 132/2014) кој го уредуваше начинот, постапката и критериумите за вработување, спроведувањето на стручниот и приправничкиот испит, постапките за оценување на државните службеници и системот на плати и надоместоци на плати.
Во делот на платите, беше содржан и членот 34 според кој, платата на државниот службеник се состои од две компоненти (основна и исклучителна), а основната компонента ја сочинуваа основна плата, додаток на плата за звање и додаток на плата за кариера. Членот 37 предвидуваше дека секое звање има четири степени на кариера (А,Б,В и Г). Со степенот на кариерата се обезбедува професионален развој и вреднување на успехот и стручноста во работењето на државниот службеник. Движењето на државниот службеник од еден во друг степен на кариера зависеше од оценките за работењето на државниот службеник и од работното искуство. Степенот на кариера, исто така, обезбедуваше право на исплата на додаток на плата за кариера во соодветен процент од додатокот за звање, и тоа: – степен А – 5%, – степен Б – 10%, – степен В – 15% и – степен Г – 20%.
Во новиот Закон за административни службеници, системот на плати и надоместоци е уреден на поинаков начин. Имено, според член 86 од Законот, платата на административниот службеник се состои од следниве компоненти:
- oсновна компонента и
- исклучителна компонента.
Во член 87 од Законот е утврдено дека основната компонента на плата ја сочинуваат:
– минимална плата,
– дел на плата за степен на образование,
– дел на плата за ниво и
– дел на плата за стаж.
Минималната плата е онаа која министерот за труд и социјална политика ја објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија“ согласно со закон.
Делот на плата за степенот на образование кој е законски минимум за соодветното ниво на работно место се вреднува на следниов начин:
| Ниво на
квалификации/ образование |
бодови |
| Ниво на квалификации VI А, 240 кредити според ЕКТС или завршен VII/1 степен | 56 |
| Ниво на квалификации VI Б или 180 кредити според ЕКТС | 31 |
| Ниво на квалификации V А, 60 до 120 кредити според ЕКТС или вишо образование | 11 |
| Ниво на квалификации IV, 240 кредити според ЕЦВЕТ или МКСОО или четиригодишно средно образование | 1 |
Според ставот 4 на овој член, делот на плата за нивото на кое е распореден административниот службеник се вреднува на следниов начин:
НИВО бодови
| А1 – секретар од прво ниво | 677 |
| А2 – секретар од второ ниво | 535 |
| А3 – секретар од трето ниво | 490 |
| А4 – секретар од четврто ниво | 424 |
| А5 – секретар од пето ниво | 334 |
| Б1 – раководен административен службеник од прво ниво | 344 |
| Б2 – раководен административен службеник од второ ниво | 323 |
| Б3 – раководен административен службеник од трето ниво | 233 |
| Б4 – раководен административен службеник од четврто ниво | 172 |
| В1 – стручен административен службеник од прво ниво | 106 |
| В2 – стручен административен службеник од второ ниво | 71 |
| В3 – стручен административен службеник од трето ниво | 56 |
| В4 – стручен административен службеник од четврто ниво | 25 |
| Г1 – помошно-стручен административен службеник од прво ниво | 15 |
| Г2-помошно-стручен административен службеник од второ ниво | 10 |
| Г3-помошно-стручен административен службеник од трето ниво | 5 |
| Г4-помошно-стручен административен службеник од четврто ниво | 1 |
Во ставот 5 на истиот член е утврдено дека делот на плата за работниот стаж на административниот службеник се вреднува во износ од 0,5% од збирот на минималната плата, делот на плата за степен на образование и делот на плата за ниво, за секоја навршена година работен стаж, а најмногу до 20%.
5. Од наведените одредби од Законот за административните службеници произлегува дека со овој закон, компонентите од кои се состои платата на административниот службеник и натаму остануваат исти, во смисла на тоа што постои основна компонента и исклучителна компнента. Но, изменети се составните елементи на основната компонента на платата што сега ја сочинуваат минималната плата, делот на плата за степен на образование, делот на плата за ниво и делот на плата за стаж, при што е напуштен додатокот за плата за кариера.
Преминот од стариот во новиот режим на утврдување на платата законодавецот го уредил во преодните одредби, поточно во оспорената одредба од член 111 став 4 која предвидува пресметување на додатокот за степен на кариера во форма на дополнителни бодови во вредност на исплатениот додаток на кариера, кој влегува во делот на плата за нивото според одредбите од член 87 став 3 од Законот за административни службеници, што важи за државните службеници на кои до денот на влегувањето во сила на овој закон им се исплатувал додаток за степен на кариера според претходно важечкиот Закон за државните службеници.
Законското решение што е содржано во оспорената одредба од член 111 став 4, не е новина во правниот поредок на Република Северна Македонија. Законодавецот, со измени на закони или со нови закони со кои претходните престанувале да важат, пропишувал посебни норми со кои обезбедувал континуитет во уживањето на претходно стекнатите права на граѓаните, а со цел зачувување и заштита на тие права и остварување на принципот на правна сигурност на граѓаните што е составен елемент на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок.
Имено, еден од елементите на начелото на владеењето на правото е и сигурноста на правниот субјект во неговата правна положба, посебно кога таа е верифицирана со поединечен акт, како и забрана јавните власти да воведуваат мерки со кои би ја влошиле, односно би ја направиле понеповолна правната ситуација на субјектите. Оттука, обезбедувањето на сигурноста на правната положба нужно бара заштита и почитување на стекнатите права. Стекнатите права се субјективни права кои настанале (се стекнале) во време на важење на претходен закон што е заменет со нов според кој тие права не може да настанат. Во правната теорија и во судската практика е јасно утврдено дека тие права треба да се почитуваат такви какви што се стекнати. Тоа се права кои поединците ги стекнале врз основа на закон и со акт на надлежен орган, така што подоцнежната измена на прописите не смее и не може да влијае врз субјективното право настанато врз основа на претходно важечкиот пропис. Стекнатите права се еден од аспектите на ретроактивноста, бидејќи тие забрануваат повратно дејство на законот, односно негова примена на случаи што настанале пред неговото влегување во сила.
Уставниот суд во повеќе наврати досега (У.бр.160/2014, У.бр.74/2014, У.бр.110/2016, У.бр.70/2006 и др.) укажал дека законодавецот има право на нов начин да ги уредува односите и прашањата во одделна област, но дека преминот од стариот во новиот режим на уредување на односите во правото, треба да се обезбеди на начин кој подразбира избраните мерки, односно средства да бидат соодветни на целите и причините поради кои тие се предвидуваат, а притоа да не се доведе во прашање, или во поголем обем да не се загрози правната сигурност и веќе стекнатите права и интереси на субјектите на кои тие се однесуваат.
Судот смета дека во согласност со ваквото толкување треба да се анализира и оспорената одредба од член 111 став 4 од Законот за административните службеници. Имено, таа го обезбедува преминот од претходниот режим на утврдување на платите на државните службеници во новиот режим на плати на административните службеници, на начин што значи незадирање, односно почитување на стекнатите права, во конкретниот случај, правото на определен повисок износ на платата како резултат на стекнатото право на додаток на кариера според претходно важечкиот Закон за државните службеници, а кое е напуштено со новите решенија на Законот за административните службеници. Со тоа е обезбедена правната сигурност на вработените кои ова право го стекнале и кои сосема легитимно очекуваат дека со преминот во новиот режим на пресметка на платите, нивните плати нема да бидат намалени поради тоа што законодавецот го укинал правото на додаток на плата за кариера.
Според оценката на Судот, доколку ваква преодна одредба, која во суштина има заштитен карактер, не би постоела и доколку би се постапувало спротивно од она што налага оспорениот член 111 став 4 и одредбите на Законот за административни службеници се применат на сите административни службеници, независно кога го засновале работниот однос (на што упатуваат наводите во иницијативата), токму тоа би значело повреда на правната сигурност и владеењето на правото, но и повреда на уставната забрана за ретроактивно важење на законите од член 52 став 4 од Уставот.
За Судот се неприфатливи наводите во иницијативата дека оспорената одредба ги ставала во привилегирана положба административните службеници што стекнале степен на кариера според Законот за државни службеници и оние што за прв пат ќе стекнат службенички статус според Законот за административни службеници, од причина што помеѓу овие две категории не може да се стави знак на равенство. Различниот третман помеѓу овие категории на лица не може да се смета дека претставува дискриминација, бидејќи еднаквоста како принцип подразбира со еднаквите да се постапува еднакво, а со нееднаквите, нееднакво. Оттука, административните службеници кои стекнале додаток на плата за кариера не се во привилегирана положба, ниту пак „стартуваат со зголемена плата“ како што смета подносителот на иницијативата. Тие само продолжуваат да го користат правото стекнато според претходно важечкиот закон и кое, согласно претходно наведеното, не може да им биде ускратено со подоцна донесениот закон. „Стартуваат“ административните службеници кои овој статус го стекнуваат за прв пат според Законот за административни службеници и за нив согласно принципот на правна сигурност, се применуваат одредбите за утврдување на плата според овој закон кој е во важност во времето кога тие засноваат работен однос.
Имајќи предвид дека со оспоренaта законска одредба се гарантира претходно стекнато право на додаток на плата за кариера, што е во согласност со уставното начело на еднаквост и владеење на правото, Судот утврди дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 111 став 4 од Законот за административни службеници со одредбите од член 8 став 1 алинеи 1 и 3, член 9, член 32 и член 51 од Уставот на Република Северна Македонија.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и м-р Фатмир Скендер.
У.бр.72/2022
23 ноември 2022 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска