У.бр.56/2022

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 14 септември 2022 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 66 став 1 алинеја 8, насловот на член 168 во делот: „членување“, член 168 став 1 во делот: „да биде член на политичка партија“, и член 187 точка 21 во делот: „членува во политичка партија“ од Законот за внатрешни работи („Службен весник на Република Македонија“ бр.42/2014; 116/2014; 33/2015; 5/2016; 120/2016; 127/2016; 142/2016; 190/2016 и 21/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.108/2019; 275/2019; 110/2021 и 89/2022).

2. СЕ ОТФРЛА иницијативата во делот во кој се бара оценување на меѓусебната согласност на Законот за внатрешни работи со Законот за спречување и заштита од дискриминација („Службен весник на РМ“ бр.50/2010), Законот за работни односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 74/2015) и со Законот за политичките партии („Службен весник на Република Македонија“ бр. 76/2004; 5/2007; 8/2007; 5/2008 и 23/2013).

3. М-р Владимир Петрушевски од Куманово, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, со оспорените одредби сите полнолетни, здравствено и психофизички способни граѓани со завршено средно образование, нема да можат да се вработат во МВР доколку се членови на политичка партија, а веќе вработените лица би можеле да трпат штетни последици (парична казна, распоредување на пониско работно место, па дури и прекин на работниот однос) доколку се утврди дека се членови на политичка партија. Со тоа оспорените одредби ги ставаат овие лица во нееднаква, подредена, директна и индиректна дискриминаторска улога. Поради тоа што со одредбите не е уредено на кој начин ќе се утврдува дали некое лице е член на политичка партија, се отвора дополнителна можност за широки злоупотреби во постапките за вработување и за дисциплинска одговорност на вработените во МВР.

Подносителот смета дека со оспорените одредби се повредени повеќе одредби од Уставот, како што се: член 8 став 1 алинеи 3 и 5 и членовите 9, 11, 20, 32 и 51.

Во иницијативата понатаму се наведува дека освен Уставот, со оспорените одредби се повредени и одредби од повеќе закони: членовите 3 и 4 од Законот за спречување и заштита од дискриминација („Службен весник на РМ“ бр.50/2010) кои се однесуваат на забрана на дискриминација и во областа на работните односи и членувањето во политички партии; членовите 6 и 7 од Законот за работни односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 74/2015) со кои се забранува дискриминација при пристап до вработување, напредување и при отказ на договорот за вработување; член 5, член 11 став 2 и член 12 ставови 1 и 2 од Законот за политичките партии („Службен весник на Република Македонија“ бр. 76/2004; 5/2007; 8/2007; 5/2008 и 23/2013) кои забрануваат дискриминација поради членување или нечленување во политичка партија и кои го нагласуваат принципот на доброволност при пристапување или истапување од политичка партија.

Со иницијативата се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорените одредби од Законот за внатрешни работи и по спроведена постапка, истите да ги укине.

4. Судот на седницата утврди дека според член 66 став 1 алинеја 8 од Законот за внатрешни работи („Службен весник на Република Македонија“ бр.42/2014; 116/2014; 33/2015; 5/2016; 120/2016; 127/2016; 142/2016; 190/2016 и 21/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.108/2019; 275/2019; 110/2021 и 89/2022), работен однос во Министерството на работно место со посебни должности и овластувања може да заснова лице кое, меѓу другите услови, го исполнува и општиот услов да не е член на политичка партија или член на органи и тела на политичка партија.

Насловот на член 168 од Законот гласи: „Забрана за членување, основање, раководење, застапување, претставување, членување во раководство на политичка партија и истакнување партиски симболи“, а во ставот 1 на овој член е определено дека работник во Министерството не смее да биде член на политичка партија, да основа, раководи, да ја застапува и претставува политичката партија или да биде член на органи и тела на политичка партија.

Според оспорениот член 187 точка 21 од Законот, работникот врши потешко кршење на работниот ред и дисциплина или неисполнување на работните обврски, утврдени со закон, колективен договор, правила и прописи на Министерството и договор за вработување, доколку: „21) членува во политичка партија, основа, раководи, застапува, претставува политичка партија, членува во органите на партијата утврдени со нејзиниот статут, изразува и застапува партиски ставови и убедувања во вршењето на работите и задачите, носи или истакнува партиски симболи во просториите или во службените возила на Министерството, партиски се организира или дејствува во Министерството“.

5. Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се едни од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, определени со член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот.

Од содржината на член 9 од Уставот произлегува дека граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Членот 20 од Уставот ја гарантира слободата на здружување заради остварување и заштита на нивните политички, економски, социјални, културни и други права и уверувања. Граѓаните можат слободно да основаат здруженија на граѓани и политички партии, да пристапуваат кон нив и од нив да истапуваат.

Во член 54 став 1 од Уставот е определено дека слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот, а според ставот 3 на истиот член, ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба.

Определени ограничувања на слободите и правата на припадниците на вооружените сили, полицијата и органите на управата се предвидени во самиот Устав. Имено, во член 37 став 2 е определено дека со закон може да се ограничат условите за остварување на правото на синдикално организирање во вооружените сили, полицијата и органите на управата. Со член 38 став 1 од Уставот е гарантирано правото на штрајк, но истовремено во ставот 2 е определено дека со закон може да се ограничат условите за остварување на правото на штрајк во вооружените сили, полицијата и органите на управата. Согласно член 95 став 2 oд Уставот, се забранува политичко организирање и дејствување во органите на државната управа. Истоветна забрана е предвидена во член 100 став 4 во однос на судството, односно во Амандман XXX во однос на јавното обвинителство.

Внатрешните работи се уредени со Законот за внатрешни работи („Службен весник на Република Македонија“ бр.42/2014; 116/2014; 33/2015; 5/2016; 120/2016; 127/2016; 142/2016; 190/2016 и 21/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.108/2019; 275/2019; 110/2021 и 89/2022) кој во членот 2 определува што спаѓа во внатрешни работи: остварување на системот на јавна безбедност, спречување на насилно уривање на демократските институции утврдени со Уставот на Република Северна Македонија, заштита на животот, личната сигурност и имотот на граѓаните, спречување на разгорување на национална, расна или верска омраза и нетрпеливост, спречување на вршење кривични дела и прекршоци, откривање и фаќање на нивните сторители и преземање на други со закон определени мерки за гонење на сторителите на тие дела, граѓански работи и други работи утврдени со овој и посебен закон.

Во глава II од Законот се утврдени општите начела за работниците во Министерството, меѓу кои се начелото на законитост, начелото на професионална етика, непристрасност и објективност и начелото на спречување судир на интереси. Согласно начелото на законитост дефинирано во член 7, работниците во Министерството ги вршат работите и работните задачи во согласност со Уставот на Република Северна Македонија, закон, други прописи донесени врз основа на закон и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот на Република Северна Македонија.

Начелото на професионална етика, непристрасност и објективност од член 10, значи дека при извршувањето на работите и на работните задачи, работниците во Министерството задржуваат високи стандарди за личен интегритет, професионална етика и грижа за заштита на јавниот интерес и се придржуваат до актите кои ги уредуваат овие стандарди. Работниците во Министерството при вршењето на работите и на работните задачи обезбедуваат непристрасна и објективна примена на законите и другите прописи, при што на граѓаните и на правните лица им овозможуваат заштита и остварување на правата, а тоа да не биде на штета на други граѓани и правни лица, ниту во спротивност со јавниот интерес, утврден со закон. Според ставот 3 на овој член, работниците во Министерството работите и работните задачи ги вршат политички непристрасно, без влијание од нивните политички уверувања и лични финансиски интереси.

Според начелото на спречување судир на интереси, работниците во Министерството не го доведуваат личниот материјален и нематеријален интерес во судир со јавниот интерес и со нивниот статус кој може да предизвика судир на интереси, согласно со закон.

Во делот на Законот кој ги утврдува должностите на работникот при вршење на работите, во член 152 став 2  е утврдено дека работникот во Министерството е должен да ја врши својата работа непристрасно и без влијание, да не се раководи од своите лични финансиски интереси, да не ги злоупотребува овластувањата и статусот што ги има и да го штити угледот на Министерството.

Во однос на нивниот статус, вработените во Министерството за внатрешни работи, согласно членот 33 од Законот, може да бидат: овластени службени лица, согласно со овој закон, административни службеници, согласно со Законот за административни службеници и работници и согласно со Законот за работните односи. Вработените во Министерството со статус на овластени службени лица се овластените службени лица за вршење стручни работи и полициските службеници.

Во член 34 од Законот е определено дека вработените во Министерството со статус на овластени службени лица имаат посебни должности и овластувања, утврдени со овој и друг закон, поради видот, сложеноста и тежината на работата, како и условите и начинот на нејзиното вршење.

Во член 66 од Законот кој ги утврдува општите и посебните услови за засновање на работен однос, и во рамките на кој е и оспорената одредба со која е пропишана забрана за членување во политичка партија (член 66 став 1 алинеја 8), во воведната реченица јасно е утврдено дека овие општи услови се применуваат при засновање на работен однос за работно место со посебни должности и овластувања.

6. Од наведените уставни одредби произлегува дека Уставот на Република Северна Македонија ги гарантира најзначајните граѓански и политички права, но истовремено предвидува и случаи кога истите можат да бидат ограничени. Освен општата одредба за ограничувањата на слободите и правата содржана во членот 54 од Уставот, ограничувања се предвидени и за одделните права, како и за одделни носители на правата. Во тој контекст се и уставните одредби за ограничување на правото на здружување и синдикално организирање и правото на штрајк во вооружените сили, војската и органите на управата, како и забраната на политичко организирање и дејствување во органите на државната управа.

Слободата на здружување и од неа изведеното право на граѓаните политички да се организираат е една од основните слободи на кои се темели модерното демократско општество засновано на плурализам на интереси на различните општествени групи. Гарантирањето на оваа слобода и нејзината заштита претставуваат основа за постоењето и функционирањето на бројни организации и здруженија, пред сè од политичка природа како што се политичките партии, но и синдикални организации и здруженија на граѓани од различни сфери на општествениот живот. Остварувањето на слободата на здружувањето е од значење и за реализацијата на други слободи во демократското општество како што се слободата на мислата и уверувањето, слободата на јавното изразување, слободата на собирањето и протестот, правото на штрајк и др.

Иако слободата на здружувањето е една од темелните слободи, таа не е апсолутна и може да биде ограниченa. И меѓународните документи од областа на човековите слободи и права како што се Меѓународниот пакт за граѓански и политички права и Европската конвенција за заштита на човековите права ја гарантираат оваа слобода, но истовремено изречно ги предвидуваат и случаите во кои таа легитимно може да се ограничи. Така, со член 22 од Меѓународниот пакт за граѓански и политички права е утврдено дека: „1. Секое лице има право слободно да се здружи со други лица, вклучувајќи го и правото на основање синдикати и зачленување во истите поради заштита на своите интереси. 2. Вршењето на ова право може да биде само предмет на ограничувања предвидени со закон а кои се потребни во демократското општество во интерес на националната безбедност, на јавната безбедност, на јавниот ред или поради заштита на јавното здравје и на моралот, или на правата и слободите на други лица. Овој член не спречува остварувањето на ова право од страна на членовите на оружените сили и на полицијата да се подложи на законски ограничувања”.

Слично и Европската конвенција за човекови права во член 11 предвидува дека: Секој човек има право на слобода на мирно собирање и здружување со други, вклучувајќи го и правото да основа синдикати и да им се придружува на синдикатите за заштита на своите интереси. Воедно со ставот 2 на членот 11 од ЕКЧП, остварувањето на овие права може да биде ограничено само со законски мерки што во едно демократско општество се неопходни за националната безбедност, јавната безбедност, заштитата на редот и спречувањето на злосторства, заштита на здравјето или моралот или заштита на правата и слободите на други. Со овој член не се забранува наметнување законски ограничувања за припадниците на оружените сили, полицијата или државната администрација.

Од цитираните одредби на двата документи, произлегува дека освен околностите, односно легитимните цели поради кои може да се ограничи слободата на здружувањето (како што се на пр. националната безбедност, јавната сигурност, јавниот ред, јавното здравје, правата и слободите на други лица), со националниот закон може да се предвидат ограничувања на слободата на здружувањето на припадниците на определени професии поврзани со вршењето на државните функции како што се припадниците на вооружените сили, полицијата или вработените во државните органи.

Овие основи за ограничување на слободата на здружувањето ги разгледувал Европскиот суд за човекови права во случајот Strzelecki v. Pologne (жалба бр. 26648/03, пресуда од 10 април 2012) во кој утврдил дека забраната за членување во политичка партија на припадниците на полицијата во Полска не претставува повреда на членот 11 од Конвенцијата. Европскиот суд укажал дека иако слободата на здружување и слободата на мирно собирање се основни права во демократското општество, тие не се неограничени, односно можат да бидат предмет на рестрикции под услов тие да се „пропишани со закон“, да имаат една или повеќе „легитимни цели“ и да бидат „неопходни во демократското општество“.

Судот во Стразбур прифатил дека желбата да се зачува државната служба непристрасна, политички неутрална и настрана од политиката, е легитимна цел во демократското општество. Во врска со прашањето дали забраната била неопходна во демократското општество и пропорционална на легитимната цел што требало да се постигне, Судот нагласил дека националните власти имаат широка маргина на проценка кога станува збор за уредувањето на статусот и условите за вработување на државните службеници што учествуваат директно во остварувањето на јавно-правните функции и дека: „поради нивната посебна улога во рамките на државните структури, „униформираните„ службеници можат да бидат подложени на построги услови во тој поглед од оние што се применуваат на други категории на државни службеници“ (пар.51).

Според мислењето на Уставниот суд, забраната за членување во политичка партија за работниците со посебни должности и овластувања во Министерството за внатрешни работи е оправдана и таа треба да се анализира во контекст на уставната забрана од член 95 став 2 oд Уставот со кој се забранува политичко организирање и дејствување во органите на државната управа. Оправданоста на забраната произлегува од потребата да се обезбеди непристрасност и политичка неутралност на оваа категорија на вработени во Министерството за внатрешни работи кои имаат посебни овластувања и должности поврзани со обезбедување на безбедноста и сигурноста на граѓаните, спречување на кривични дела и заштита на демократските институции утврдени со Уставот на Република Северна Македонија.

Поаѓајќи од основните надлежности на Министерството за внатрешни работи кои се однесуваат на безбедноста и спречувањето и откривањето на кривични дела, произлегува и потребата со закон да бидат уредени прашањата за интегритетот и непристрасноста на кадрите што ги вршат овие функции во Министерството и кои мораат да бидат стручни, професионални и непристрасни. Дејствувањето на овие лица исклучиво според Законот и правилата на службата, без какви и да е влијанија од надвор, а особено без какво и да е влијание од која и да било политичка партија е предуслов за ефикасно и непристрасно применување на законите без каква и да било дискриминација во постапувањето, но и за стекнување на доверба кај граѓаните кои мора да бидат сигурни дека припадниците на Министерството за граѓаните при спроведувањето на законите се раководат првенствено од општото добро за сите граѓани, а не од интересите на одделни групи или интересите на определени партии. Членувањето во политичка партија претставува еден начин на надворешно изразување на политички ставови што е во спротивност со обврската за деполитизација и непристрасно однесување. Тоа може да го загрози непристрасното постапување на припадниците на полицијата, особено во ситуации на масовни протести, демонстрации и други собири на граѓаните во кои се изразуваат различни и спротивставени ставови и мислења на граѓаните, при што од посебно значење е делувањето на полицијата која мора да постапува стручно и професионално заради обезбедување на слободите и правата на граѓаните и заштита на имотот и демократските институции на државата. Оттука, според оценката на Судот, обезбедувањето на висок степен на професионализација, департизација и деполитизација на вработените во Министерството за внатрешни работи претставуваат легитимни цели со кои може да се оправда забраната за нивно членување во политичка партија.

Судот смета дека оваа забрана е пропишана на  јасен и прецизен начин во оспорените одредби од Законот за внатрешни работи, и истата не е прекумерна со оглед на тоа што таа не се однесува на сите вработени во Министерството за внатрешни работи, како што тврди подносителот на иницијативата, туку се однесува само на вработените во Министерството кои имаат статус на вработени со посебни овластувања.

За Судот се неприфатливи наводите во иницијативата дека оспорените одредби ги доведувале вработените во Министерството за внатрешни работи во нееднаква, подредена и дискриминаторска улога. Ова од причина што вработените во Министерството на кои се однесуваат оспорените одредби, а тоа се вработените со посебни должности и овластувања, имаат посебна положба и посебен статус што произлегува од природата на нивните овластувања поврзани со безбедноста, заштитата на слободите и правата, спречување на кривични дела и сл. и тие не можат да се изедначат со другите граѓани надвор од Министерството, ниту пак со другите категории на вработени во рамките на Министерството. Посебната улога на полициските службеници ја признава и Европскиот суд за човекови права кој укажал дека „полициските службеници имаат посебна должност за лојалност, резерва и дискреција“ (Trade Union of the Police in the Slovak Republic and Others v Slovakia, judgment of 25 September 2012). Оттука и „изразувањето на политички мислења од страна на полициските службеници и полициските претставнички здруженија може да се ограничи доколку тоа „има за цел да се обезбеди почитување на барањето дека полициските службеници треба да постапуваат на непристрасен начин кога ги изразуваат своите гледишта за да се зачува нивната доверба во очите на јавноста“ (ibid. par.70). Полицискиот службеник не може да се изедначи со обичниот граѓанин, бидејќи при извршувањето на полициските функции, особено при примената на посебните овластувања, полицискиот службеник не постапува како приватно лице, туку како орган на државата, па согласно таквата нивна улога на државен орган, припадниците на полицијата се соочени со поголеми ограничувања на нивните права во споредба со обичните граѓани, вклучително и на правото на слобода на здружување.

Исто така, неосновани се наводите во иницијативата дека со оспорените одредби се отворала можност за широки злоупотреби во постапките за вработување, казнување, деградирање и за прекин на работниот однос на моментално вработените лица во Министерството за внатрешни работи, од причина што од ниту една одредба од Законот за изменување и дополнување на Законот за внатрешни работи („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.89/2022) не произлегува дека оспорените одредби имаат ретроактивно дејство, бидејќи истите ќе важат за во иднина, односно ќе се применуваат на идните вработувања, а не на постојните вработени.

Во врска со наводите во иницијативата дека оспорените одредби од Законот за внатрешни работи биле спротивни на одредбите од Законот за спречување и заштита од дискриминација, Законот за работни односи и Законот за политичките партии, Судот одлучи истите да ги отфрли со оглед на тоа што Уставниот суд не е надлежен да ја оценува меѓусебната согласност на законите, односно на прописи од ист ранг.

7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.56/2022
14 септември 2022 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска