Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 24 октомври 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 44 ставови 2, 3, 4, 5, 6 и 7 од Законот за вработените во јавниот сектор („Службен весник на Република Македонија“ бр. 27/2014, 199/2014, 27/2016 и 35/2018).
2. Адвокатот Ристо Поповски од Тетово, до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точката 1 на ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорените одредби биле во спротивност со член 8 став 1 алинеи 3 и 4, членот 32 и членот 54 од Уставот.
При креирање на оспореното законско решение и донесување на истото, законодавецот направил прекршување на основните слободи и права на граѓанинот, утврдени со Уставот на Република Македонија.
Имено, одредбите биле спротивни на слободите и правата на човекот и граѓанинот, бидејќи го ограничувале правото на слобода при вработување, кое било прокламирано во членот 32 од Уставот, а со истите се вршело дерогирање на слободата при избор на ново вработување.
Одредбите создавале правна несигурност бидејќи при укинување, трансформирање или намалување на надлежност, на која било институција утврдена во членот 2 на Законот, институцијата била должна да поднесе листа на вработени чии работни места се укинуваат до Министерството за информатичко општество и администрација, кои Министерството ги внесува во трансфер листа. Со други зборови, на вработениот чие место се укинува му престанува работниот однос во таа институција (во која првично засновал работен однос) и заснова работен однос во друга институција доколку за тоа се согласат раководните лица на двете институции и вработениот, но доколку вработениот не го прифати понуденото решение во рок од 5 дена од денот на приемот на предлогот, му престанува работниот однос по сила на закон.
Оспорените одредби ја ограничувале слободата на избор при вработување, бидејќи со Уставот со членот 32 се гарантираат правото на работа на секој, слободен избор на вработување и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Секој вработен има право на соодветна заработувачка. Секој вработен има право на платен дневен, неделен и годишен одмор. Од овие права вработените не можат да се откажат. Остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Вработените кога биле вработени на нивните работни места биле објавени јавни огласи и на сите коишто сакале да конкурираат на работното место им била дадена можност и право на избор при вработување, вработени биле кандидати коишто ги исполнувале општите и посебните услови утврдени за конкретното работно место.
Со предвидувањето на оспорените законски одредби, законодавецот го ограничил правото на избор на секој вработен да му биде достапно секое работно место и создал правна несигурност кај вработените.
Согласно член 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот.
Оспорените законски одредби биле спротивни и на член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, односно на принципот на поделба на власта на законодавна, извршна и судска.
Со давањето на надлежноста на Министерството за информатичко општество и администрација и на Министерството за финансии за водење на трансфер листа, се доведувала во прашање уставната поделба на законодавна, извршна и судска власт, бидејќи овие два органи биле дел од извршната власт и преку хоризонталното преземање на вработените во јавниот сектор, односно во институции коишто ги има основано Собранието на Република Македонија, како и органите на државната власт утврдени со посебен закон а кои се дел од правосудниот систем (јавно обвинителство, затвори, основни судови, апелациони судови, Управен суд, Виш управен суд и Врховен суд на Република Македонија), доаѓало до мешање во работата на законодавната и судската власт.
Буџетот на Република Македонија во име на буџетските корисници го извршувал Министерството за финансии преку Секторот за трезор, а целта на законодавецот со давање на овластување овој орган да биде одговорен при мобилност во државната служба биле со цел префрлање на буџетски средства од една буџетска институција во друга, односно средствата предвидени за плата и надоместоци на плата кои биле предвидени во тековната година за вработените за кои се укинуваат, трансформираат работните места, преминувале во институцијата во којашто вработените се преземаат.
Додека пак Буџетот за судската власт се утврдувал согласно Законот за судскиот буџет, односно согласно член 5 став 1 точка 1 алинеја 2 од истиот, трошоците на судскиот буџет ги сочинувале платите и надоместоците на судските службеници, судската полиција, другите вработени во судовите, како и државните службеници во Судскиот совет на Република Македонија и Академијата за судии и јавни обвинители.
Од друга страна, согласно член 88 став 1 од Законот за административни службеници, вредноста на бодот за пресметување на платите на државните службеници се утврдувал секоја година со одлука на Владата на Република Македонија на предлог на министерот за финансии, која се донесува во рок од десет дена од денот на донесувањето на Буџетот на Република Македонија, а во рамките на предвидениот буџет и врз основа на вкупниот број на административни службеници распоредени по соодветните нивоа за тековната година.
Додека пак согласно ставот 2 на истиот член, вредноста на бодот за пресметување на платата на државните службеници во општините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје се утврдувал секоја година со одлука на советот која, на предлог на градоначалникот, се донесува во рок од десет дена од денот на донесувањето на одлуката за извршување на буџетот, а во рамките на предвидениот буџет и врз основа на вкупниот број на административни службеници распоредени по соодветните нивоа за тековната година.
Буџетот на единиците на локалната самоуправа го донесувала локалната самоуправа односно општината, согласно Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа.
Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Оспорените одредби од членот 44 од Законот за вработените во јавниот сектор создавале правна несигурност и не овозможувале владеење на правото како една од темелните вредности на уставниот поредок, а со хоризонталното преземање на вработените од извршната власт, законодавната или судската власт, во локалната власт не можеле да се извршат префрлања на буџетски средства од централна на локална власт, ова дотолку повеќе што бодот на платите кај државните службеници вработени во извршната и законодавната власт, се утврдувал со одлука на Владата на Република Македонија на годишна основа, додека пак вредноста на бодот на платите во локалната самоуправа го утврдувал советот на општината.
Поради наведеното, се предлага Уставниот суд да донесе решение за поведување на постапка за оценување на уставноста на член 44 ставови 2, 3, 4, 5, 6 и 7 од Законот за вработените во јавниот сектор, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија донесени врз основа на Законот и подзаконските акти, а по спроведената постапка, оспорените одредби да ги поништи или укине.
3. Судот на седницата утврди дека член 44 ставови 2, 3, 4, 5, 6, и 7 од Законот за вработените во јавниот сектор, гласат:
„(2) Заради потребите за мобилност на вработените во јавниот сектор, Министерството за информатичко општество и администрација подготвува и води трансфер – листи на можни преземања.
(3) Институција која се укинува, трансформира или чија надлежност се намалува е должна да поднесе листа на вработени чии работни места се укинуваат, а кои Министерството за информатичко општество и администрација ги внесува во листата од ставот (2) на овој член.
(4) Вработениот чие работно место се укинува се евидентира на листата од ставот (2) на овој член и може да биде преземен во друга институција, на работно место на исто ниво, односно на работно место за кое ги исполнува општите и посебните услови пропишани во актот за систематизација, ако за тоа се согласат вработениот и раководното лице на другата институција, а по претходна согласност на Министерството за информатичко општество и администрација и органот надлежен за давање на согласност на годишниот план за вработување на институцијата во однос на буџетот.
(5) Институцијата во која се презема вработениот од ставовите (1) и (4) на овој член не смее да биде оддалечена повеќе од 50 километри од институцијата во која истиот бил вработен пред преземањето.
(6) Ограничувањето од ставот (5) на овој член не важи доколку преземањето е на барање на вработениот.
(7) На вработениот кој нема да ја потпише понудената спогодба од ставот (4) на овој член во рок од 5 дена од датумот на кој му доставена му престанува работниот однос.“
4. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Македонија, темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија се: владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска.
Согласно член 32 став 1 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Согласно ставот 2 од овој член, секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Според ставот 5 на истиот член, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективен договор.
Според членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3).Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста (став 4).
Со Законот за вработените во јавниот сектор се уредуваат општите начела, класификацијата на работните места, евиденцијата, видовите на вработувања, општите права, должности и одговорности, мобилноста, како и други општи прашања за вработените во јавниот сектор (член 1).
Според член 2 став 1 од овој закон, работодавачи во јавниот сектор (во натамошниот текст: институции), согласно со овој закон, се: органите на државната и на локалната власт и други државни органи основани согласно со Уставот и со закон и институциите кои вршат дејности од областа на образованието, науката, здравството, културата, трудот, социјалната заштита и заштитата на детето, спортот, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон, а организирани како агенции, фондови, јавни установи и јавни претпријатија основани од Република Македонија или од општините, од градот Скопје, како и од општините во градот Скопје. Според ставот 2 на истиот член, вработени во јавниот сектор се лицата кои засновале работен однос кај некој од работодавачите од ставот (1) на овој член. Во согласност со ставот 3, функционерите, односно лицата кои добиле мандат да извршуваат функција на претседателски, парламентарни или на локални избори, лицата кои добиле мандат да извршуваат функции во извршната или во судската власт преку избор или именување од Собранието на Република Македонија или од органите на локалната власт, како и други лица кои согласно со закон се избрани или именувани на функција од носителите на законодавната, извршната или судската власт, во смисла на овој закон, не се сметаат за вработени во јавниот сектор.
Според член 3 став 1 од Законот, за вработените во јавниот сектор се применуваат одредбите од овој закон, одредбите од посебните закони, прописите донесени врз основа на овој закон и посебните закони и со колективните договори. Согласно ставот 2 на истиот член, за прашањата кои не се уредени со овој закон, како и за прашања за кои овој закон не упатува на примена на посебен закон и на колективен договор, а се однесуваат на работниот однос на вработениот, се применуваат општите прописи за работните односи.
Со членот 14 од Законот се утврдени групи и подгрупи на работните места во јавниот сектор, а во членот 15 се утврдува постоење на категории и нивоа на работните места, при што се пропишува дека категориите и нивоата на работните места се утврдуваат во посебните закони и со колективните договори согласно со видот на потребните стручни квалификации и работните компетенции, одговорноста, видот и сложеноста на работите и на работните задачи, како и согласно со други критериуми од значење за работното место (став 4).
Главата VII од Законот носи наслов: MОБИЛНОСТ НА ВРАБОТЕНИТЕ ВО ЈАВНИОТ СЕКТОР (членови 42-44)
Според член 42 од Законот:
(1) Мобилноста е хоризонтално движење на вработен од едно на друго работно место во рамките на истата група на работни места, утврдена со овој закон.
(2) Мобилноста се врши преку распоредување, односно преземање на вработениот на работно место на исто ниво, односно на работно место за кое вработениот ги исполнува општите и посебните услови утврдени во актот на систематизација на работни места во институцијата во која се распоредува или се презема.
(3) По исклучок од ставовите (1) и (2) на овој член, за вработените преку К5 Програмата во Секретаријатот за спроведување на Рамковниот договор мобилноста се врши со преземање на вработениот на работно место на исто ниво, односно на работно место за кое вработениот ги исполнува општите и посебните услови утврдени со актот за систематизација на работните места во институција во која се презема, по претходна согласност на Министерството за информатичко општество и администрација и органот надлежен за буџетот на институцијата во која вработениот се презема.
(4) Мобилноста се врши без објавување на интерен, односно јавен оглас.
Со членот 43 се уредува мобилноста преку распоредување, и тоа:
(1) Вработениот во јавниот сектор, на негово барање или по потреба на институцијата, може да биде трајно распореден на друго работно место на исто ниво, односно на работно место за кое ги исполнува општите и посебните услови пропишани во актот за систематизација, за што раководното лице на институцијата носи решение за негово распоредување во институцијата.
(2) Вработениот во јавниот сектор, на барање на друга институција, заради времено зголемен обем на работа, може да биде времено распореден на работно место за кое ги исполнува општите и посебните услови пропишани во актот за систематизација на другата институција.
(3) Распоредувањето од ставот (2) на овој член се врши по претходна писмена согласност на вработениот и на раководните лица во институциите, а решението за времено распоредување за времетраење од најмалку еден месец, а најмногу една година, го носи раководното лице во институцијата во која истиот е вработен.
(4) Работното место на кое се распоредува вработениот од ставовите (1) и (2) на овој член не смее да биде оддалечено повеќе од 50 километри од работното место на кое истиот бил вработен пред распоредувањето.
Мобилност преку преземање се уредува со членот 44 од Законот, и тоа:
(1) Вработениот во јавниот сектор, на негово барање, по потреба на институцијата во која е вработен или по потреба на друга институција, може да биде трајно преземен на работно место на исто ниво, односно на работно место за кое ги исполнува општите и посебните услови пропишани во актот за систематизација на другата институција, ако за тоа се согласат вработениот и раководните лица на двете институции, а по претходна согласност на Министерството за информатичко општество и администрација и органот надлежен за давање на согласност на годишниот план за вработување на институцијата во однос на буџетот.
(2) Заради потребите за мобилност на вработените во јавниот сектор, Министерството за информатичко општество и администрација подготвува и води трансфер – листи на можни преземања.
(3) Институција која се укинува, трансформира или чија надлежност се намалува е должна да поднесе листа на вработени чии работни места се укинуваат, а кои Министерството за информатичко општество и администрација ги внесува во листата од ставот (2) на овој член.
(4) Вработениот чие работно место се укинува се евидентира на листата од ставот (2) на овој член и може да биде преземен во друга институција, на работно место на исто ниво, односно на работно место за кое ги исполнува општите и посебните услови пропишани во актот за систематизација, ако за тоа се согласат вработениот и раководното лице на другата институција, а по претходна согласност на Министерството за информатичко општество и администрација и органот надлежен за давање на согласност на годишниот план за вработување на институцијата во однос на буџетот.
(5) Институцијата во која се презема вработениот од ставовите (1) и (4) на овој член не смее да биде оддалечена повеќе од 50 километри од институцијата во која истиот бил вработен пред преземањето.
(6) Ограничувањето од ставот (5) на овој член не важи доколку преземањето е на барање на вработениот.
(7) На вработениот кој нема да ја потпише понудената спогодба од ставот (4) на овој член во рок од 5 дена од датумот на кој му доставена му престанува работниот однос.
(8) Формата и содржината на листата од ставот (2) на овој член, како и начинот на водењето, начинот на пристап, како и начинот на обезбедување на одговорност за веродостојноста и безбедноста на податоците ги пропишува министерот за информатичко општество и администрација.
Од анализата на наведените законски одредби произлегува дека законодавецот, во согласност со членот 32 од Уставот, со посебен закон ги утврдува условите под кои се остварува правото на работа, условите, начинот и постапката за вработување и за престанок на работниот однос на вработените во јавниот сектор, имајќи предвид дека се работи за вршење на работи од јавен интерес кои се финансираат од државниот или општинскиот буџет.
Законот системски ги уредува прашањата кои се однесуваат на вработените во јавниот сектор, и тоа: општите начела, класификацијата на работните места, евиденцијата, видовите на вработувања, општите права, должности и одговорности, мобилноста, како и други општи прашања за вработените во јавниот сектор. Во таа смисла се пропишува дека за вработените во јавниот сектор се применуваат одредбите од овој закон, одредбите од посебните закони, прописите донесени врз основа на овој закон и посебните закони и со колективните договори (член 3 став 1), а за прашањата кои не се уредени со овој закон, како и за прашања за кои овој закон не упатува на примена на посебен закон и на колективен договор, а се однесуваат на работниот однос на вработениот, се применуваат општите прописи за работните односи (член 3 став 2). Тоа значи дека овој закон содржи општи правни норми, права, обврски и процедури кои се однесуваат на сите вработени во јавниот сектор, без оглед во која институција од член 2 од Законот се вработени (орган на државната или локалната власт или институција која врши дејност од јавен интерес).
Законот предвидува можност за мобилност на вработениот, односно за хоризонтално движење на вработен од едно на друго работно место во рамките на истата група на работни места утврдена со овој закон, и тоа преку распоредување на вработениот во рамките на истата институција (член 43) или преку преземање во друга институција (член 44).
Мобилноста преку преземање во друга институција е можна по барање на вработениот, по потреба на институцијата во која е вработен или по потреба на друга институција. Во секој случај, вработениот може да биде трајно преземен во друга институција само на работно место на исто ниво, односно на работно место за кое ги исполнува општите и посебните услови пропишани во актот за систематизација на другата институција, и во секој случај за оваа мобилност е нужна согласност на вработениот, но и согласност на раководните лица на двете институции, како и претходна согласност на Министерството за информатичко општество и администрација и органот надлежен за давање на согласност на годишниот план за вработување на институцијата во однос на буџетот.
Заради потребите за мобилност на вработените во јавниот сектор преку преземање, законодавецот го обврзал Министерството за информатичко општество и администрација да подготвува и води трансфер – листи на можни преземања.
Во Законот е пропишана задолжителна обврска за институцијата која се укинува, трансформира или чија надлежност се намалува, да поднесе листа на вработени чии работни места се укинуваат, а кои Министерството за информатичко општество и администрација ги внесува во трансфер-листата на можни преземања. На таков начин се дава можност на вработениот чие работно место се укинува, наместо да му престане работниот однос, со негова согласност и согласност на раководното лице на другата институција, да биде преземен во друга институција, на работно место на исто ниво, односно на работно место за кое ги исполнува општите и посебните услови пропишани во актот за систематизација на другата институција. Притоа, законодавецот пропишува дека институцијата во која се презема вработениот не смее да биде оддалечена повеќе од 50 километри од институцијата во која истиот бил вработен пред преземањето, освен во случај кога преземањето е на барање на вработениот. На вработениот кој нема да ја потпише понудената спогодба за преземање во рок од 5 дена од датумот на кој му е доставена, му престанува работниот однос.
Според Судот, пропишаната можност за преземање на вработениот со негова согласност во друга институција, во случај кога неговото работно место се укинува поради укинување, трансформирање или намалување на надлежноста на институцијата во која е вработен, на работно место на исто ниво, односно на работно место за кое ги исполнува општите и посебните услови пропишани во актот за систематизација на другата институција, не може да се прифати како повреда на правото на слобода при вработување, како ограничување на слободите и правата на човекот и граѓанинот и како создавање правна несигурност кај вработените, како што се наведува во иницијативата. Напротив, наведеното преземање е пропишано како можност за продолжување на работниот однос на вработениот, на соодветно работно место во јавниот сектор за кое ги исполнува општите и посебните услови, без спроведување на јавен оглас, а одбивањето да се прифати таквата понудена можност, кое значи престанок на работниот однос, е определба на самиот вработен. Согласноста на вработениот е услов за преземањето на вработениот во друга институција што е во согласност со принципот на слобода на вработувањето кој е гарантиран со Уставот и со меѓународните конвенции од областа на работните односи и кој важи не само при вработување односно засновање на работниот однос, туку и во текот на неговото траење, при секоја негова трансформација.
Уставно загарантираното право на слобода при вработување и правото на избор на секој вработен да му биде достапно секое работно место, на начин како што тоа се наведува во иницијативата, подразбира спроведување на постапка за преземање (вработување) по пат на јавен оглас. Во конкретниот случај, законодавецот се определил за преземање на веќе вработен на работно место во друга институција, во точно определени случаи и под точно определени услови, во постапка без спроведување на јавен оглас, што е различна и специфична ситуација, предвидена во интерес на вработениот, а што е во согласност со уставната определба дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон. Со вака пропишаната постапка ниту се ограничуваат слободите и правата на човекот и граѓанинот спротивно на членот 54 од Уставот, ниту се создава правна несигурност и се повредува владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија утврдена со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот. Вработениот што нема да го прифати понуденото преземање и на кој ќе му престане работниот однос, повторно ќе има право и можност по пат на јавен оглас слободно да бира на кое работно место сака да заснова работен однос.
Во однос на наводите во иницијативата кои се однесуваат на тоа дека оспорените законски одредби биле спротивни на принципот на поделба на државната власт на законодавна, извршна и судска, Судот го имаше предвид следното:
Видно од содржината на членот 44 од Законот за вработените во јавниот сектор, мобилноста преку преземање на вработениот на работно место во друга институција поради укинување на работното место во институцијата во која е вработен, покрај согласноста на вработениот и согласноста на раководното лице на другата институција, подразбира и претходна согласност на Министерството за информатичко општество и администрација, согласно неговите надлежности пропишани со овој закон и на органот надлежен за давање на согласност на годишниот план за вработување на институцијата во однос на буџетот, кој треба да потврди дека се обезбедени финансиски средства за реализација на преземањето.
Според член 20-б став 1 од Законот, органи надлежни за буџетот на институцијата се:
– Министерството за финансии, за институциите буџетски корисници од прва линија кои се финансираат од Буџетот на Република Македонија и за јавните претпријатија основани од Република Македонија,
– Надлежното министерство, за институциите кои вршат дејности од областа на образованието и науката, здравството, културата, социјалната заштита и заштитата на детето, како и во други дејности од јавен интерес утврден со закон,
– Советот на општината за единиците на локалната самоуправа и јавните претпријатија и установи основани од единиците на локалната самоуправа и
– друг орган доколку е утврден со закон.
Од анализата на овие законски одредби произлегува дека законодавецот прецизно ги определил надлежностите на Министерството за информатичко општество и администрација и на органот надлежен за буџетот на институцијата во постапката за преземање на вработениот во друга институција, во која смисла пропишал дека нивната претходна согласност е потврда дека преземањето на вработениот е во согласност со законски пропишаните услови и како таква претставува услов за законито преземање на вработениот.
Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека наводите во иницијативата за мешање на законодавната и извршната власт во локалната или судската власт се неосновани и не можат да се стават во директна корелација со она што е предмет на уредување во оспорените одредби.
Тргнувајќи од наведеното, Судот ги оцени како неосновани наводите во иницијативата дека со оспорените ставови 2, 3, 4, 5, 6 и 7 на член 44 од Законот за вработените во јавниот сектор се повредувале член 8 став 1 алинеи 3 и 4, член 32 и член 54 од Уставот.
5. Имајќи го предвид наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати и Владимир Стојаноски.
У.бр.40/2018
24 октомври 2018 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски