Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021) на седницата одржана на 21.09.2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 1 став 3 од Законот за изменување на Законот за административни службеници („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.99/2022).
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста на член 87 став 2 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр.27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016 и 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.275/2019, 14/2020, 215/2021).
3. Владан Цибрев од Скопје, на 19 април 2022 година, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на член 87 став 2 од Законот означен во точката 2 од ова решение.
На 21 април 2022 година, или два (2) дена по поднесувањето на иницијативата, влегол во сила Законот за изменување на Законот за административни службеници („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.99/2022) со чиј член 1 оспорената одредба (нумерички и делумно содржински) е изменета. Судот одлучи за покренатото прашање предмет на уставно-судска анализа, по повод оваа иницијатива, да биде член 1 став 3 од наведениот закон.
Во иницијативата се цитира член 32 став 2 од Уставот, па се наведува дека во главата четири од Законот за административни службеници, која била во директна врска со оспорената одредба, биле опишани категориите, односно нивоата на работните места со посебните услови по однос на потребното образование. Во член 26 од Законот биле опишани сите работни места од категоријата Г, дефинирани како помошно-стручни работни места. Во став 2 точка а од оваа одредба било предвидено најмалку вишо или средно образование за сите нивоа од категоријата Г. Во член 87 став 2 од Законот, што се цитира определен бил делот на плата за степен на образование кој бил законски минимум за соодветно работно место што се вреднувал на следниот начин:
| НИВО НА КВАЛИФИКАЦИИ/ ОБРАЗОВАНИЕ | БОДОВИ |
| Ниво на квалификации VI А, 240 кредити според ЕКТС или завршен VII/1 степен | 200 |
| Ниво на квалификации VI Б или 180 кредити според ЕКТС | 175 |
| Ниво на квалификации V А, 60 до 120 кредити според ЕКТС или вишо образование | 150 |
| Ниво на квалификации IV, 240 кредити според ЕЦВЕТ или МКСОО или четиригодишно средно образование | 100 |
Од прикажаната табела видно било дека се разликувале бодовите за плата во ставката за вишо (150) и ставката за средно образование (100), но двата степени на образование подеднакво биле предвидени како посебни услови за секое работно место од нивоата во рамките на категоријата Г, каде било определено вишо или средно образование.
Од наведеното произлегува дека со оспорената одредба службениците остваруваат различна основна плата за иста работа на исто работно место што претставува директна повреда на член 32 став 3 од Уставот.
Поради истите причини Судот ја донел Одлуката У.бр. 16/2008 со која го укинал член 15 став 5 од Општиот колективен договор за јавниот сектор на Република Македонија каде јасно било наведено дека различна плата не може да биде резултат на различен степен на образование на работникот, туку на различни резултати од работата.
Оттаму, според подносителот, одредбата воведува нееднаквост на работниците пред Уставот поради што не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9, член 32 ставови 2 и 3 и член 51 од Уставот, па како таква треба да се поништи или укине.
4. Судот на седницата, утврди дека во член 87 став 2 од Законот за административни службеници („Службен весник на Република Македонија“ бр. 27/2014, 199/2014, 48/2015, 154/2015, 5/2016, 142/2016 и 11/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.275/2019, 14/2020, 215/2021) било предвидено дека делот на плата за степенот на образование кој е законски минимум за соодветното ниво на работно место се вреднува на следниот начин:
| НИВО НА КВАЛИФИКАЦИИ/ ОБРАЗОВАНИЕ | БОДОВИ |
| Ниво на квалификации VI А, 240 кредити според ЕКТС или завршен VII/1 степен | 200 |
| Ниво на квалификации VI Б или 180 кредити според ЕКТС | 175 |
| Ниво на квалификации V А, 60 до 120 кредити според ЕКТС или вишо образование | 150 |
| Ниво на квалификации IV, 240 кредити според ЕЦВЕТ или МКСОО или четиригодишно средно образование |
100 |
Со член 1 од Законот за изменување на Законот за административни службеници („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.99/2022 – влезен во сила на 21 април 2022 година) членот 87 во целост е изменет и гласи:
„(1) Основната компонента на платата ја сочинуваат:
-минимална плата,
-дел на плата за степен на образование,
-дел на плата за ниво и
-дел на плата за стаж.
(2) Минималната плата е онаа која министерот за труд и социјална политика ја објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија“ согласно со закон.
(3) Делот на плата за степен на образование кој е законски минимум за соодветно ниво на работно место се вреднува на следниот начин:
| НИВО НА КВАЛИФИКАЦИИ/ ОБРАЗОВАНИЕ | БОДОВИ |
| Ниво на квалификации VI А, 240 кредити според ЕКТС или завршен VII/1 степен | 56 |
| Ниво на квалификации VI Б или 180 кредити според ЕКТС | 31 |
| Ниво на квалификации V А, 60 до 120 кредити според ЕКТС или вишо образование | 11 |
| Ниво на квалификации IV, 240 кредити според ЕЦВЕТ или МКСОО или четиригодишно средно образование | 1 |
(4) Делот на плата за нивото на кое е распореден административниот службеник се вреднува на следниов начин:
НИВО БОДОВИ
А1-секретар од прво ниво 677
А2-секретар од второ ниво 535
А3-секретар од трето ниво 490
А4-секретар од четврто ниво 424
А5-секретар од петто ниво 334
Б1-раководен административен службеник од прво ниво 344
Б2-раководен административен службеник од второ ниво 323
Б3-раководен административен службеник од трето ниво 233
Б4-раководен административен службеник од четврто ниво 172
В1-стручен административен службеник од прво ниво 106
В2-стручен административен службеник од второ ниво 71
В3-стручен административен службеник од трето ниво 56
В4-стручен административен службеник од четврто ниво 25
Г1-помошно-стручен административен службеник од прво ниво 15
Г2-помошно-стручен административен службеник од второ ниво 10
Г3-помошно-стручен административен службеник од трето ниво 5
Г4-помошно-стручен административен службеник од четврто ниво 1
(5) Делот на плата за работниот стаж на административниот службеник се вреднува во износ од 0,5% од збирот на минималната плата, делот на плата за степен на образование и делот на плата за ниво, за секоја навршена година работен стаж, а најмногу до 20%“.
5. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Согласно член 9 став 2 од Уставот, граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Во член 32 став 2 од Уставот, е определено дека секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место. Согласно став 3 од истиот член, секој има право на соодветна заработувачка, а согласно став 5, остварувањата на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Во член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд е пропишано дека Судот ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.
Во конкретниот случај, со предметната иницијатива е оспорен член 87 став 2 од Законот за административни службеници (службени гласила од бр.27/2014 до 215/2021) кој е изменет и е надвор од правниот поредок со влегување во сила на Законот за изменување на Законот за административни службеници („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.99/2022) кој влегол во сила два дена (2) по поднесување на иницијативата или на 21 април 2022 година. Оттаму, имајќи ја предвид уставно-судската практика за оцена само на акти и одредби кои се дел од правниот поредок, но не и на оние што престанале да важат, произлегува дека за оспорениот член 87 став 2 од Законот се исполнети условите согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот на Судот за отфрлање на иницијативата.
Меѓутоа, од компарацијата на член 87 став 2 од Законот, кој повеќе не е дел од правниот поредок и содржината на член 1 став 3 од Законот за изменување на Законот за административни службеници (бр.99/2022) произлегува дека одредбите се разликуваат нумерички, по однос на ставот и по однос на висината на предвидените бодови, а во останатата содржина и уреденост се идентични. Оттаму, прашањето покренато со иницијативата за евентуално различно бодирање на високо и средно образование во исто Г-ниво се уште постои поради што Судот оцени дека има услови за уставно-судска анализа, но сега на член 1 став 3 од Законот за изменување на Законот за административни службеници“ (бр.99/2022).
Тргнувајќи од содржината на член 26 став 1 од означениот закон произлегува дека во него се предвидени четири нивоа на работни места на административни службеници од категоријата Г и тоа:
– Г1-помошно-стручен административен службеник од прво ниво,
– Г2-помошно-стручен административен службеник од второ ниво,
– Г3-помошно-стручен административен службеник од трето ниво и
– Г4-помошно-стручен административен службеник од четврто ниво.
Во член 26 став 2 точка а од Законот, како составен дел на глава IV – Класификација на работните места на административните службеници, меѓу другото, е определено кои квалификации треба да се исполнат како посебни услови за работното место за помошно-стручен административен службеник од категоријата Г. Поточно, законодавецот предвидува ниво на квалификациите VА или ниво на квалификации IV според Македонската рамка на квалификации и стекнати 180 или 240 кредити според ЕЦВЕТ или МКСОО или најмалку вишо или средно образование.
Според Судот, предвиденоста на различен степен на образование за помошно-стручните административни службеници, односно вишо или средно образование се должи на предвидените четири нивоа од категоријата Г. При формулацијата на одредбата законодавецот се раководел и од специфичните потреби на бројните и разновидни институции и нивните потреби од различен профил на кадри за секое одделно место. Впрочем не е спорна за подносителот на иницијативата ваквата уреденост и предвиденоста на вишо или средно образование кај категоријата Г на административни работници во член 26 од Законот.
Инаку, Законот за Националната рамка на квалификации („Службен весник на Република Македонија“ бр.137/2013 и 30/2016) содржи детално уредување по однос на сите нивоа и поднивоа на квалификации, типови и обем на квалификации и слично.
Во член 8 став 1 од Законот е определено дека за секоја квалификација се одредува обем, односно просечно вкупно потрошено време потребно за стекнување на одредена квалификација. Обемот на квалификациите, односно нивната кредитна вредност се определува со број на кредити. Според ставот 4 од истиот член од Законот просечното вкупно потрошено време за стекнување на одредена квалификација се искажува во ЕКТС (Европски кредит трансфер систем и акумулирање) за кредитите во високото образование, ЕЦВЕТ (Европскиот кредит трансфер систем за стручно образование и обука) за кредитите во стручното образование и обука и МКСОО (Македонски кредит систем за општо образование) за кредитите во основното образование, гимназиското образование и општообразовните предмети во стручното образование и обука.
Членот 9 од Законот ја разработува Македонската рамка на квалификации според образованието во осум нивоа и шест поднивоа. Меѓу другото, од интерес за анализата во конкретната иницијатива се нивото IV и нивото V. Според член 9 алинеја 4 од Законот, нивото IV се однесува на гимназиското образование, техничкото образование и уметничкото образование во траење од четири години за што учесниците добиваат диплома, а во неформалното образование и обука се однесува за обуки за стекнување на квалификации или дел од квалификации (ниво на сложеност 4 согласно со стандардите на занимања) со кои учесниците стекнуваат сертификат. Учениците со посебни образовни потреби за нивото IV се образуваат пет години и добиваат диплома. Според алинејата 6 од истиот член од Законот, нивото V подниво VА се однесува на кратките стручни студиски програми во високото образование за што учесниците добиваат уверение.
Во член 10 од Законот се разработени бројот на кредити од нивоа и поднивоа на квалификации и споредливост со нивоата на Европската рамка на квалификации. Така, според табелата која следува во продолжение на одредбата, за нивото VА се предвидуваат стручни студии (од 60 до 120 кредити) кратки стручни студиски програми во рамките на првиот циклус. За нивото IV се предвидува: гимназиско образование (240 кредити), четиригодишно техничко образование (240 кредити) неформално образование за стекнување на квалификации или дел од квалификации (ниво на сложеност 4 согласно со стандардите на занимања).
Од досегашната анализа произлегува заклучокот дека двата закони предвидуваат обемна и сложена регулатива по однос на потребните квалификации и нивоа на работните места се со цел да се одговори на спецификите на работните места во институциите со административен кадар.
Законот за административни службеници содржи посебна глава XIV – Плата и надоместоци на плата на административни службеници во чии рамки е и член 86 став 2 според кој платата има две компоненти: основна и исклучителна.
Согласно член 87 став 1 од Законот, произлегува дека основната компонента се состои од три дела: дел од платата за степен на образование, дел од платата за ниво и дел на платата за стаж.
Во ставот 2 од членот 87 од Законот е определено дека минималната плата е онаа која министерот за труд и социјална политика ја објавува во „Службен весник на Република Северна Македонија“ согласно со закон.
Посебно анализираниот член 87 став 3 од Законот предвидува дека делот на плата за степен на образование кој е законски минимум за соодветното ниво на работно место се вреднува според табелата која следува и во која се предвидени четири нивоа на квалификации или образование:
– VIA (240 кредити според ЕКТС) или VII-1 со 56 бодови;
– VIБ или 180 кредити според ЕКТС со 31 бод;
– VА (60 до 120 кредити според ЕКТС) или вишо образование со 11 бодови и
– IV (240 кредити според ЕЦВЕТ или МКСОО или четиригодишно средно образование со 1 бод.
Во ставот 4 од членот 87 од Законот е разработен делот на платата за нивото на кое е распореден службеникот кое се вреднува во распон од 677 бодови за А1 ниво или секретар од прво ниво до 1 бод за помошно-стручен административен службеник од четврто ниво.
Ставот 5 од членот 87 од Законот го уредува делот од платата за работниот стаж на службениците.
Сумарната анализа на цитираната регулатива покажува дека во член 1 став 3 од Законот за изменување на Законот за административни службеници (99/2022), односно член 87 став 3 од целината на Законот, оправдано, посебно се предвидуваат различни вредности на бодови за вишо и средно образование, и тоа само за еден дел од основната плата, а како очигледно станува збор за различен степен на образование. Тоа што членот 26 од Законот, како целина, (не е оспорен), за административните службеници од категоријата Г предвидува вишо, односно средно образование, се должи пред се на предвидените четири нивоа на помошно-стручни административни службеници и разновидноста на работните места кај институциите.
Анализирајќи го член 87 став 3 од Законот од аспектите на иницијативата и по однос на неговата согласност со членот 32 од Уставот, цениме дека одредбата не може да биде ставена под сомнение по однос на нејзината уставност. Имено, според член 32 став 3 од Уставот секој вработен има право на соодветна заработувачка, од каде соодветно е службеникот со повисокиот степен на образование за иста работа на исто работно место да биде соодветно вреднуван со поголем број на бодови по однос на службеникот со понизок степен на образование. Ваквиот начин на вреднувањето на соодветниот степен на образование е во корист на службениците и е резултат на воспоставениот комплексен систем на уреденост кој води сметка за повеќе елементи: стекнатото образование, статусот, квалификациите, учинокот, работниот стаж, посветеноста во извршувањето на задачите и други елементи од значење за определување на платата на службениците. Оттаму, одредбата не е проблематична и од аспект на владеењето на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот и определбата за еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, според член 9 од Уставот, а како различните степени на образование не можат да бидат основа за еднаков третман на службениците.
Посочената уставно-судска практика по предметот У.бр.16/2008, според Судот не може да најде примена во овој случај од причина што таму оспорената одредба од Општиот колективен договор за јавниот сектор на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.10/2008) предвидува намалување на основната плата за работниците распоредени на работни места за кои е предвиден повисок степен на образование, согласно грански колективен договор, според тогаш предвидениот различен систем на плати, кога основната плата на работникот зависеше само од работното место на кое е распореден.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.38/2022
21.09.2022 год.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска