Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Македонија, член 27 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 27 јуни 2018 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за донесување на Детален урбанистички план за УЗ 1 блок 1.2 и блок 1.4 и УЗ 3 дел од блок 3.4. Општина Охрид, плански период 2009-2014, бр.07-6092/40 од 30.06.2014 година, донесена од Советот на Oпштина Охрид („Службен гласник на Oпштина Охрид“ бр.7/2014).
2. СЕ ЗАПИРА извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени врз основа на Одлуката означена во точката 1 од ова решение.
3. Тито Денковски од с.Бајловце, Куманово, преку полномошник – адвокат Златка Денковска, од Скопје до Уставниот суд на Република Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 од ова решение
Според наводите во иницијативата оспорената одлука не била во согласност со Уставот на Република Македонија, Законот за заштита на културното наследство, Законот за прогласување на старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење, Законот за управување со светскoто природно и културно наследство на Охридскиот Регион и Законот за просторното и урбанистичкото планирање.
Имено, во член 8 став 1 алинеја 3 и 10 од Уставот на Република Македонија, како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија биле утврдени: владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштита и унапредувањето на животната средина и природата. Од одредбата на член 8 став 1 алинеја 10 од Уставот, произлегува дека основна задача на државата е воспоставување рамнотежа меѓу човекот и природата, меѓу економската и еколошката сфера. Отгука, развојот на економијата и индустријата, односно, градбата (како во овој случај) не може да се одвива неконтролирано и до максимум без да се води сметка за последиците што од тоа произлегуваат за животната средина и природата, бидејќи станува збор за темелна вредност која има универзален карактер и како таква треба да биде предмет на посебна заштита.
Во делот на економски, социјални и културни права е содржан и членот 43 став 1 од Уставот, според кој секој човек има право на здрава животна средина, а според став 2 од овој член, секој е должен да ја унапредува и штити животната средина и природата. Според ставот 3 на овој член, Републиката обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава и животна средина.
Според член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со законите и секој е должен да ги почитува Уставот и законите. Од членовите 8 став 1 алинеја 3 и 51 став 2 од Уставот, произлегува дека темелната вредност на уставниот поредок е владеењето на правото и дека таа вредност се остварува така што законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, при што секој е должен да ги почитува Уставот и законите. Но, при донесувањето и усвојувањето на оспорената одлука, не е почитуван Уставот и споменатите закони. Во ставот 3 на член 55 од Уставот утврдено е дека и слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон заради зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето, а што не се имало предвид при донесувањето на оспорената одлука.
Со оспорената Одлука се повредувал и членот 56 став 1 од Уставот, според кој сите природни богатства на Републиката, растителниот и животинскиот свет, добрата во општа употреба, како и предметите и објектите од особено културно и историско значење определени со закон се добра од општ интерес за Републиката уживаат посебна заштита. Според Амандманот 9 на Уставот, со кој е заменет ставот 2 на членот 56 од Уставот, Републиката гарантира заштита, унапредување и збогатување на историското и уметничкото богатство на Македонија и на сите заедници во неа како и на добрата кои го сочинуваат без оглед на нивниот правен режим. Според ставот 3 од членот 56 од Уставот, со закон се уредуваат начинот и условите под кои определени добра од општ интерс за Републиката можат да се отстапат на користење.
Со точка 1 од Амандманот 17 од Уставот, со која е заменет ставот 1 од членот 115 од Уставот, било утврдено дека во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралниото планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон. Според ставовите 2 и 3 на членот 115 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.
Според наводите во иницијативата, од означените уставни одредби произлегувало дека општината е темелна вредност на уставниот поредок на државата (член 8 став 1 алинеја 9 од Уставот), издвоена од државниот апарат, со надлежности, за неа, утврдени со Уставот и со законите, кои, пак, надлежности ги врши самостојно, со сопствени и државни средства, под надзор од државните органи. Оттука, Прашањата поврзани со урбанизмот и просторното планирање на општините во најголем дел биле предмет на уредување во Законот за просторно и урбанистичко планирање, но вакви одредби се среќавале и во Законот за локалната самоуправа, Законот за заштита на културното наследство и други закони, а кога станува збор за општините од Охридскиот Регион нив ги имало и во Законот за управување со светското природно и културно наследство во Охридскиот Регион, но и во Законот за прогласување на старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење.
Така, според содржината на членот 1 став 1 од Законот за прогласување на старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење, старото градско јадро на Охрид, претставува споменична целина, се прогласува за културно наследство од особено значење, поткатегорија – големо значење. Во ставот 2 од истиот член од Законот во 5 посебни алинеи е определено која е целта и што се ќе се овозможи и постигне со прогласувањето на споменичната целина „Старо градско јадро на Охрид“ за културно наследство од особено значење. Според членот 1 став 3 од Законот, споменичната целина „Старо градско јадро на Охрид“ настаната во периодот од 4 век пред нашата ера до 21 век, како културно наследство од особено значење е добро од општ интерес за Република Македонија и ужива посебна заштита во согласност со овој закон, Законот за заштита на културното наследство и Законот за управување со светското природно и културно наследство на Охридскиот Регион.
Во членот 2 од Законот бил определен опфатот на споменичната целина „Старо градско јадро на Охрид“ со поблиско определување на соодветните кординати, а во членот 3 од Законот, биле определени границите на „Старото градско јадро на Охрид“.
Во членот 5 ставови 1 и 2 од Законот се определени законски обврски за Агенцијата за катастар на недвижности. Во ставот 3 од истиот член од Законот е определено дека, границите на заштитеното подрачје од ставот 1 на овој член не можат да се менуваат со просторен и урбанистички план ниту со друг вид акт, освен со акт за заштита или акт за промена во согласност со прописите за заштита на културното наследство. Но, овие законски одредби како и членот 6 во целина, не се испочитувани при донесувањето на оспорената одлука.
Во член 7 став 1 од Законот во 17 точки и во член 8 став 1 од истиот закон во 4 точки, децидно се наброени градежните и други дејствоја кои не смеат да се преземаат во Старото градско јадро на Охрид. Но, за жал, и тие забрани не се испочитувани при донесувањето на оспорената Одлука, што е несфатливо и неразбирливо.
Имено, во член 8 ст.1 т.2 од Законот за прогласување на старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење стои дека:
“Во контактната зона на Старото градско јадро на Охрид не смее:
2) да се предвидуваат новооградби и сообраќајници, како и да се вршат земјени или други градежни работи без да се извршат археолошки истражувања на просторите за кои има сознание дека постојат археолошки локалитети”
Во конкретниот случај спорна е новопредвидена градба со Одлуката за донесување Детален урбанистички план за УЗ 1 блок 1.2 и блок 1.4 и УЗ 3 дел од блок 3.4, Општина Охрид, плански период 2009-2014, број 07-6092/40 од 30.06.2014 година за КП 15669/3 КО Охрид 3, Општина Охрид или поранешен број на парцела 15855 КО Охрид 3.
Спротивно на член 8 ст. 1 т.2 од Законот за прогласување на старото градско јадро на Охрид за културно наследсгво од особено значење во текот на 2007 година од страна иа. Управата за заштита на културното наследство, при Министерство за култура на Република Македонија со Известување бр. 08-520/4 од 26.03.2009 год. до Националната комисија на УНЕСКО во точка 2 е наведено следново:
“2. 3аштитно-конзерваторските основи се составен дел на документацијата основа на планот и претставуваат основа за дефинирање на планските решенија, односно го пропишуваат режимот на заштита на културното наследство, со што плански се спречува деградација и уништувањето на културното наследство. Во согласност со заштитно – конзерваторските основи, КП бр.15855 за која се приговара се наоѓа во подрачје кое подлежи на втор степен на заштита што подразбира можност за изградба на нови објекти на одредени локации под пропишани услови”
Во Заштитно конзерваторските основи за Д.У.П за I -ва Урбана Единица Бр.13-462/1 од 31.05.2007 год. на крајот каде биле дадени скица и легенда Површини предвидени за градба и соодветно уредување на просторот, предметната парцела КП 15855 за КО Охрид 2 не била предвидена градба. Имено, градба се предвидувала дури до текот на 2013 год. кога од страна на НУ Завод за заштита на спомениците на културата и музеј Охрид се изготвува Анекс на заштитно- конзерваторски основи за ДУП за I – ва урбана единица бр. 13-1537 од 22.11.2013 год.каде на крајот на конзерваторските основи е дадена скица со легенда за предвидени површини за градба и соодветно уредување на просторот и таму веќе парцелата КП бр. 15669/3 КО Охрид 3, Општина Охрид или поранешен број на парцела 15855 КО Охрид 3 која се наоѓа веднаш над Античкиот театар и лево од познатата античка гробница Караѓулевци.
За местоположбата на катастарската парцела за која сега се предвидува градба со оспорената одлука за измена на ДУП на КО Охрид јасно се гледало и од катастарската подлога од 1936 год. каде се гледале Античкиот театар и Античката гробница Караѓулевци.
Според ова јасно било дека, постапката за донесување на Деталниот урбаниситчки план не бил испочитуван Законот за прогласување на старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење и било постапено спротивно на член 8 ст.1 точка 2 каде се предвидувало дека не смее да се предвидуваат градби без да се извршат археолошки истражувања. Спротивно на ова со допис бр. 12-1897/2 од 28.09.2007 год. е доставено Известување до дирекгорот на Управата, раководител на Одделение за инспекциски надзор, Сектор за идентификација, заштита и користење на културното наследство, архива и досие во кое стои дека:
“Врз основа на член 168 став 1 точка 9 од Законот за заштита на културното наследство, инспекторите при Управата за заштита на културнотот наследство, Билјана Пачкова-Куфојанакис и Јасминка Засовска, на ден 20.09.2007 година извршија увид на КП 15855 КО Охрид, лоцирана во споменичката целина – заштитено добро Стар дел на градот, впишано во Централен регистар под број 924.
По увидот во документацијата на Управта за заштита на културнотот наследство и НУ Завод за заштита на спомениците на културата и Музеј Охрид која се однесува на заштитно добро Антички театар и неговите граници, констатирано било дека наведениот простор на односната парцела е комплетно археолошки истражен и се третира како слободен. Од таа причина, овој неурбанизиран простор треба да се вклопи во ДУП за 1 за УЕ ОХД, што ќе значи дооформување на суштината на низот од веќе изградени постоечки објекти на ул. Миладинови. Оваа констатација била потврдена и со извод од ДУП од 1936 год.од каде било евидентно дека на предметната парцела веќе постоел објект ”.
Подносителот на иницијативата наведува дека не било јасно постапувањето на Управата за заштита на културното наследство како веќе во текот на 2007 година има дадено известување дека предметната парцела била целосно археолошки истражена, а дури во 2017 год. се вршеле археолошки истражувања што произлегувало од Дозволата за археолошки истражувања УП бр. 08-65 од 13.02.2017 год., Решение бр. 02-350/1 од 22.02.2017 год. Програма за сондажни археолошки истражувања на КГ1 15669/3, КО Охрид 3 Општина Охрид.
Видно од оваа документација археолошки истражувања се правеле сега, а не биле направени пред да се донесе оспорената одлука за промена на ДУП што значело дека истата била противзаконита и спротивно на член 8 ст.т.2 од Законот за прогласување на старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење и противуставна согласно погоре наедените членови.
Потоа, во членот 6 став 2 од Законот за заштита на културното наследство се предвидувало дека заштитата на недвижното културно наследство се остварува и со неговото задолжително вклучување во просторните и урбанистичките планови и во плановите и програмите за заштита на животната средина и природата, како и со негов третман како фактор на одржливиот економски и социјален развој, особено во насока на развојот на културниот туризам, домувањето, специфичните занимања и едукацијата, што посебно и експлицитно било уредено во членовите 7 став 2, 11 точка 14, 69, 70, 71 и 112 од овој Закон.
Понатаму, во иницијативата се наведува дека оспорената Одлука за донесување детален урбанистички план заУЗ 1 БЛОК 1.2 и БЈ10К 1.4 и УЗ 3 дел од БЈ10К 3.4 Општина Охрид, плански период 2009-2014 год., била донесена на 30.06.2014 год. и тоа за период од 2009 до 2014 год. а Анексот на Заштитно конзерваторските основи за ДУП за I —ва урбана единица бил донесен во текот на 2013 год. Инаку овие Заштитно конзерваторски основи биле донесени без да се изврши археолошко истражување на предметната парцела.
Имено, градба не била предвидена со заштитно конзерваторските основи од 2007 год. туку градба П+1 е предвидена со анекс на заштитно конзерваторските услови за кое што е најасно како е изготвен овој Анекс, пред се од причина што Управта за заштита на културното наследство со известување во 2007 и 2009 година истакнеле дека предметната парцела КП 15855 е целосно архелошки истражена и дека е слободна за градба. Оттука, се поставувало прашањето дали за тоа истражување постои Дозвола за истражување согласно член 58 од Законот за заштита на културното наследство и Извештај од спроведено археолошко истражување согласно член 59 ст.З точка 1 од Законот за заштита на културното наследство.
Имено, доколку биле извршени археолошки истражувања во текот на 2007 и 2009 год. прво требало и тоа да биде основ да градба да се предвиди и во Заштитно конзеваторските основи кои биле изработени за ДУП за I-ва урбана единица Охрид 2007 год. Но, бидејќи не е предвидена градба во 2007 год тоа значи дека ништо не би се променило ниту пред самото усогласување на планот и во 2013 год. кога без никакви археолошки истражувања се изготвува Анекс за заштитно -конзерваторските основи и тогаш се предвидува градба.
Од ова јасно било дека во конкретниот случај со донесувањето на Анексот на заштитно -конзерваторските основи не се водела грижа за културното налседство и избегнување на потенцијално несакани ефекти врз културното наследство, туку сосема спротивно, а кое било против Законот за заштита на културното наследство и тоа член 69 ст.2 точка 5, 6 и 7.
Исто така, во Законот за управување со светското природно и културно наследство на Охридскиот Регион била содржана регулатива која ја димензионира самостојноста на Општината Охрид и нејзината надлежност во постапката за донесување на урбанистичките планови. Така, согласно член 1 став 1 од наведениот Закон, со овој Закон се уредува управувањето со природното и културното наследство во Охридскиот Регион запишано во Списокот на светското природно и културно наследство на Конвенцијата за заштита на светското културно и природно наследство на Обединетите нации во рамките на Организацијата на Обединетите нации за образование, наука и култура (Конвенцијата на УНЕСКО). Според членот 1 став 2 од Законот, со овој закон се уредуваат правата и обврските на Република Македонија, на општините Охрид, Струга и Дебарца, како и правата и должностите на органите и физичките лица во однос на управувањето со светското природно и културно наследство во Охридскиот регион запишано во Списокот на светското природно и културно наследство на Конвенцијата на УНЕСКО.
Види ги и членовите 2, 4, 8, 10, 11 став 1 точка 5, 13 и 17 од овој Закон.
Меѓутоа, во случајот, Комисијата за управување со светското природно и културно наследство во Охридскиот Регион, предвидена во членот 10 од наведениот закон, не дала свое мислење за оспорениот просторен и урбанистички план, со што е постапено спротивно на членот 11 став 1 точка 5 од Законот. Исто така, во овој случај, не постоел ниту акционен план донесен од Владата на Републнкка Македонија, предвиден во членот 13 став 1 и членот 16 од Законот.
Од изнесеното може да се утврди дека оспорената одлука не била заснована на Законот за заштита на културното наследство, Законот за прогласување на старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење и Законот за управување со светското природно и културно наследство на Охридскиот Регион, туку само на Законот за просторно и урбанистичко планирање, Законот за локалната самоуправа и Статутот на Општина Охрид, што се гледало и од воведот на оспорената одлука. Затоа,подносителот на иницијативата смета дека оспорената одлука, како таква не би можела да опостојува во правниот поредок на Република Македонија.
Во иницијативата, исто така се става акцент и на околноста дека сопственоста на иницијаторот која се наоѓала на КП бр.15667/1, ул.К.Капидан, КО Охрид -3, имотен лист број 88715, била во заштитената споменична целина според Законот усвоен од Собранието на Република Македонија, број 07-1874/1 од 06.04.2011 година, исто како и соседната парцела, КП 15667/2, но истата е зафатена со Деталниот урбанистички план, додека пак на соседот не е опфатена. Така што, оспорената одлука е и дискриминаторска и спротивна и на членот 9 став 2 од Уставот на Република Македонија, според кој граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според тоа, оспорената одлука, не била во согласност со член 8 став 1 алинеите 3, 9 и 10, член 9 став 2, член 43, член 51, член 55 став 3, член 56 став 1 и член 115 од Уставот на Република Македонија, Законот за прогласување на старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење, Законот за заштита на културното наследство, Законот за управување со светското природно и културно наследство на Охридскиот Регион и Законот за просторното и урбанистичкото планирање.
При одлучувањето за основаноста на оваа иницијатива, подносителот на иницијативата предлага на Уставниот суд на Република Македонија да ги има предвид и одлуките на Уставниот суд на Република Македонија: У.број 197/2004 од 13.04.2005 година, со која е укината Одлуката за усвојување на урбанистичката документација за населено место Подмоље, број 07-351/11. донесена од Советот на Општина Охрид на 9 јуни 1999 година и У. број 24/2009 од 27.03.2013 година, со која е укината Одлуката за донесување детален урбанистички план за урбана единица 8, урбан блок 8.3 општина Охрид 2008-2013, број 07-2447/7 од 24.10.2008 година, донесена од Советот на Општина Охрид.
Истовремено, иницијаторот предлага Уставниот суд на Република Македонија да поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за донесување Детален урбанистички план за УЗ 1 блок 1.2 и блок 1.4 и УЗ 3 дел од Блок 3.4, општина Охрид, плански период 200-2014, број 07/6092/40 од 30.06.2014 година, донесена од Советот на Општина Охрид и истата да ја укине или поништи.Воедно, се предлага Уставниот суд на Република Македонија, до донесување на конечна одлука, врз начелата на приоритет и итност, согласно член 50 став 1 од Уставот, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија преземени вра основа на донесената одлука.
4. Судот на седницата утврди дека согласно член 1 од одлуката се донесува детален урбанистички план за УЗ 1 Блок 1.2 и Блок 1.4 и УЗ 3 Дел од Блок 3.4, Општина Охрид, плански период 2009-2014.
Во членот 2 од Одлуката се предвидува дека со овој урбанистички план се опфаќа простор со површина од 42.76 ха.Просторот на планскиот опфат по детален урбанистички план за УЗ 1Блок 1.2 и Блок 14 и УЗ 3 Дел од Блок 3.4, Општина Охрид, плански период 2009-2014 е опфат на границите: ул. „Илинденска”, ул.”Кирил и Методиј”, ул. “Абас Емин”, ул. „бул. Туристичка”, ул. „Пирин Планина“, дел од улица :Васил Стефоски”, река Грашница и Охридско Езеро.
Согласно членот 3 од Одлуката деталниот урбанистички план за УЗ 1 Блок 1.2 и Блок 1.4 и УЗ 3Дел од Блок 3.4 , Општина Охрид плански период 2009-2014 изработен од ДПУП “ПОЛОГ ПРОЕКТ-ПРО” ДОО Гостивар, со технички број 11/03 содржи планиран развој – текстуален дел и графички прилог, како и документациона основа со текстуален дел и графички прилози.
Со член 4 од Одлуката се предвидува дека деталниот урбанистички план за УЗ1 Блок 1.2 и Блок 1.4 и УЗ 3 дел од Блок 3.4, Општина Охрид плански период 2009-2014, се заверува со печат и потпис на претседателот на Општина Охрид.
Во членот 5 од Одлуката се предвидува дека Деталниот урбанистички план за УЗ 1 Блок 1.2 и Блок 1.4 и УЗ 3 дел од Блок 3.4, Општина Охрид плански период 2009-2014, се чува , следи и реализира во секторот за урбанизам и управување со градежно земјиште.
Според членот 6 од Одлуката, оваа одлука влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во “Службен гласник на Општина Охрид”.
5. Во текот на претходната постапка, Судот ја утврди следната фактичка состојба
– Програма за изработка на ДУП за УЗ 1 блок 1.2 и блок 1.4 и УЗ 3 дел од блок 3.4 бр.09-682/6 од 20.11.2008 година,
– Програма за изработка на урбанистички планови за општина Охрид во 2010 година бр.07-3458/6-1 од 29.12.2009 година.
– Планска програма израаботена од изработувачот, заверена со печат и потпис на градоначалникот, јануари 2014 година (во регистерот со предлог план),
– Предлог план ДУП за УЗ 1 блок 1.2. и блок 1.4 и УЗ 3 дел од блок 3.4, општин Охрид предлог план 2008-2018, со тех.бр.11/03 од декември 2013 година,
– Извештај од извршена стручна ревизија од страна на „Урбан“ доо Охрид од декември 2007 година.
– Одговор на сручна ревизија од декември 2008 година.
– Стручно мислење изготвено од Министерството за транспорт и врски бр.16-480 од 3.02.2009 година.
– Одговор на стручното мислење од февруари 2009 година
– Одлука за утврдување Нацрт-ДУП за УЗ 1 УВ 1.2, 1.4 и 3.4 Охрид 2008-2013 бр.07-472/3 од 26.02.2009 година,
– Решение за организирање јавна анкета и јавна презентација бр.09-275/4 од 3.03.2009 година,
– Соопштение за организирање јавна анкета и јавна презентација од 09-275/5 од 3.03.2009 година со:
– Потврда од соопштението во два медиуми,
– покани до правни лица за учество во јавната презентација
– Синтезнио прилог од Нацрт планот бр.09-275/7 од 11.03.2009 година,
– Решение за формирање комисија за изработка на извештај од спроведената јавна анкета и јавна презентација бр.09-275/15 од 7.05.2009 година,
– Записник од Јавнаа презентација по планот бр.09-275/15 од 13.03.2009 година.
– Извештај од спроведената Јавна анкета и Јавна презентација 09-275/16 од 7.05.2009 година,
– Извештај од спроведената Јавна анкета и Јавна презентација 09-275/16 од 7.05.2009 година,
– Известување за постапување по Извештајот од спроведената Јавна анкета и Јавна презентација бр.18-150/13 од 17.01.2014 година,
– Заклучок (произнесување) од Комисијата во однос на член 24 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, бр.15-150/14 од 30.01.2014 година,
– Анекс на Заштитоно конзерваторки основи за културно наследсо од НУ Завод за заштита на спомениците на културата и Музеј Охрид бр.13-1537/5 од 22.11.2013 година (во регистерот со предлог план),
– Решение за одобрување на Анексна Заштитно конзерваторски основи за културно наследство, издадено од Министерство закултурана Република Македонија – Управа за зашита на културното наследство, бр.17-976 од 6.12.2013 година,
– Мислење од Министерството за култура бр.17-4039/2 од 31.12.2013 година,
– Мислење од Министерство за животна средина и просторно планирање бр.11-816/2 од 27.01.2009 година,
– Мислење од Министерство за животна средина и просторно планирање бр.08-3310/2 од 5.04.2012 година,
– Мислење од Министерство за одбрана бр.17/2-75/25 од 26.04.2011 година,
– Мислење од Министерство за внатрешни работи бр.31-2668/2 од 6.04.2011 година,
– Мислење од Дирекција за заштита и спасување, Подрачна единица Охрид, бр.10-100/2 од 4.04.2011 година,
– Мислење од ЕВН Македонија – кец Охрид бр.21-399/2 од 31.01.2014 година,
– Мислење од Р.Е.Проаква Охрид, бр.09-345/2 од 31.01.2014 година,
– Мислење од ЈП „Нискоградба Охрид“ бр.09-345/2 од 31.01.2014 година,
– Мислење од Македонски Телеком, бр.19-28684/1 од 4.02.2014 година,
– Барање на согласност од Министерството за транспорт и врски бр.18-150/12 од 21.01.2014 година,
– Согласност издадена од Министерство за транспорт и врски бр.14-1526/2 од 31.01.2014 година,
– Одлука на Совет на град Охрид бр.07-6092/40 од 30.06.2014 година.
6. Согласно членот 8 став 1 алинеите 3 и 10 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата се утврдени како темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Условите и начинот на системот на просторното и урбанистичкото планирање, видовите и содржината на плановите, изработувањето и постапката за донесување на плановите, спроведувањето на плановите и следењето на реализацијата на плановите, надзорот и други прашања од областа на просторното и урбанистичко планирање се уредени со Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” број 51/2005, 137/2007, 91/2009, 124/10, 18/11, 53/2011 и 144/2012).
Постапката за донесувањето на оспорената одлука отпочнала по влегувањето во сила на актуелниот Закон за просторно и урбанистичко планирање од 2005 година, па оттука анализата на правната и фактичката состојба се врши во однос на одредбите од Законот од 2005 година со неговите измени и дополнувања заклучно со последната измена и доплонување на Законот од 2011 година, односно според одредбите од Законот што важел во време на донесувањето на предметниот урбанистичкиот план вон населено место.
Видовите и содржината на плановите, како и постапката за нивно изработување и донесување се уредени во глава II од Законот за просторно и урбанистичко планирање како “Планирање на просторот”, во која се содржани членовите од 7-48 од Законот.
Co членот 7 од овој закон се утврдени видовите планови кои се донесуваат во зависност од просторот кој е предмет на планирање, и тоа: просторни планови во кои спаѓа Просторен план на Република Македонија и урбанистички планови во кои спаѓаат генерален урбанистички план, детален урбанистички план, урбанистички план за село и урбанистички план вон населено место.
Според членот 13 од Законот, урбанистички план вон населено место се донесува по потреба за плански опфат, за подрачја на општините кои не се опфатени со генералните урбанистички планови и со урбанистичките планови за село. Со овој план се уредува намената и начинот на користење на просторот, како и условите за градење на комплекси и градби вон од градовите и другите населени места (став 1).
Урбанистички план од ставот 1 на овој член содржи текстуален дел и графички прикази на планските решенија, како и нумерички дел со билансни показатели за планираните површини и градби според намената и за инфраструктурата (став 2).
Графичките прикази од ставот 2 на овој член содржат: граница на планскиот опфат и намена и начин на користење на просторот, а за комплекси и градби треба да содржат намена на земјиштето и градбите, регулациони линии, парцелација на градежното земјиште, површини за градење на градби определени со градежни линии, максимална висина на градбите изразена во метри до венец, планско решение на примарната и секундарната сообраќајна мрежа со нивелманско решение и плански решенија на сите примарни и секундарни комунални и телекомуникациски инфраструктури (став 3).
Текстуалниот дел од ставот 2 на овој член содржи: општи услови за изградба, развој и користење на земјиштето и градбите, посебни услови за изградба за поединечни градежни парцели, податоци за сообраќајните, комуналните и телекомуникациските инфраструктури, други параметри за спроведување на планот, стратешка процена на влијанието врз животната средина, мерки за заштита на културното наследство, природата и животната средина, мерки за заштита од разурнувања и друго (став 4).
Нумеричкиот дел од ставот 2 на овој член содржи: податоци за површините на градежни парцели, планираните површини за градење, максималната висина на градбите изразена во метри до венец, податоци за инфраструктурните водови и градби и друго (став 5).
Урбанистичкиот план вон населено место се донесува врз основа на издадени услови за планирање на просторот согласно со закон (став 6).
Податоците за постојната состојба, можностите за просторниот развој и програмските проекции за просторниот развој претставуваат документациона основа на урбанистичкиот план вон населено место, која е прилог на планот (став 7).
Урбанистичкиот план вон населено место во чијшто плански опфат постојат споменици, споменички целини, културни предели и други заштитени добра со статус на културно наследство, треба да содржат детални параметри за заштита на културното наследство (став 8).
Според членот 13-а од Законот, со урбанистичките планови од член 7 точка 2 алинеи 2, 3 и 4 на овој закон предмет на планирање може да биде и една градежна парцела, а може да се врши и нивно изменување и дополнување во рамките на една градежна парцела, доколку постои изградена сообраќајна секундарна инфраструктура, а според ставот 2 од наведениот член од Законот, во случаите од ставот 1 на овој член, урбанистичките планови се донесуваат во постапка утврдена во членот 24 од овој закон, а јавната анкета трае од најмалку пет до најмногу десет работни дена.
Cо членот 17 од Законот е уредено:
(1) За изработување на плановите од членот 7 точка 2 на овој закон, општините и градот Скопје донесуваат годишна програма. Во годишната програма општините и градот Скопје можат да утврдат одредени планови заради економски развој на општината, да се донесат во постапка, пропишана во членот 24-а ставови (2), (3) и (4) на овој закон.
(2) Програмата од ставот (1) на овој член, општините и градот Скопје ја доставуваат до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот и задолжително ја објавуваат во јавните гласила.
(3) Изработката на плановите од програмата од ставот (1) на овој член, се финансира од буџетот на општината и буџетот на градот Скопје.
(4) Градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје формираат Комисија составена најмалку од три члена од кои еден архитект со овластување за изработка на урбанистичките планови и две стручни лица од областа на урбанистичкото планирање, која дава мислење на нацрт плановите од членот 7 точка 2 на овој закон и дава предлог до градоначалникот за одобрување на локална урбанистичка планска документација. Градоначалникот на градот Скопје формира Комисија составена најмалку од пет члена од кои двајца архитекти со овластување за изработка на урбанистичките планови и три стручни лица од областа на урбанистичкото планирање, која дава мислење на нацртот на Генералниот урбанистички план на градот Скопје. Во комисијата формирана од градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје е потребно најмалку еден член да не е лице вработено во општинската администрација, а во комисијата формирана од градоначалникот на градот Скопје најмалку два члена да не се лица вработени во администрацијата на градот Скопје.
(5) Заради ефикасно спроведување на политиката на планирање и уредување на просторот, општините, општините во градот Скопје и градот Скопје се должни да обезбедат стручно следење на спроведувањето на плановите и да извршат согледување за степенот на реализација на плановите, заради подготвување на Програма за изработка на урбанистички планови.
(6) За обезбедување на стручност и јавност во процесот на просторното и урбанистичкото планирање советот на општината и Советот на градот Скопје формира партиципативно тело кое ги пренесува ставовите, мислењата и потребите на граѓаните и правните лица, ги следи состојбите во планирањето преку давање иницијативи, насоки и сугестии за изготвување на плански решенија за соодветната општина и градот Скопје. Партиципативното тело се состои од: претставници од советот, стручно лице од општинската администрација, истакнати стручни лица од областа на урбанистичкото планирање, претставници од здруженија на граѓани и граѓани од подрачјето на општината. Бројот на претставниците се утврдува со статутот на општината и Статутот на градот Скопје и не може да биде поголем од десет члена.
(7) Изработката на плановите од програмата од ставот (1) на овој член можат да ја финансираат и заинтересирани правни и физички лица чиишто програмски барања и подрачја на интерес се прифатливи за општината и градот Скопје.
Со членот 21 од Законот е определено:
(1) На нацртот на плановите од членот 7 на овој закон се врши стручна ревизија со која се утврдува дека плановите се изработени во согласност со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон.
(2) Стручна ревизија на планот од членот 7 точка 1 на овој закон, врши стручна комисија што ја формира министерот кој раководи со органот на државна управа надлежен за работите од областа на просторното планирање и се состои од најмалку три члена од стручно-научни институции, истакнати научни и стручни работници од областа на просторното и урбанистичко планирање и од други области суштествени за изработка на планската документација.
(3) Стручна ревизија на плановите од членот 7 точка 2 на овој закон финансирани од Буџетот на Република Македонија, и на државната урбанистичка планска документација врши стручна комисија што ја формира министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот. Стручната комисија се состои од најмалку три члена, од кои најмалку двајца се со овластување за носител на изработка на урбанистички планови.
(4) Стручна ревизија на плановите од членот 7 точка 2 на овој закон финансирани од буџетот на општините и буџетот на градот Скопје и на локалната урбанистичка планска документација, врши овластено правно лице од членот 18 став (1) на овој закон, определено од градоначалникот на општината или градоначалникот на градот Скопје.
(5) Забелешките од стручната ревизија се вградуваат во нацртот на планот, а изработувачот на планот задолжително дава извештај за постапувањето по забелешките на стручната ревизија, до органот надлежен за донесување на планот. Стручната ревизија и извештајот за постапувањето по забелешките од стручната ревизија се составен дел на планот.
(6) Стручна ревизија не може да врши изработувачот на планот на кој се врши ревизија.
(7) Доколку изработувачот и донесувачот на урбанистичките планови од членот 7 точка 2 на овој закон, на државната и локалната урбанистичка планска документација и на проектот за инфраструктура, не ги прибават потребните податоци и информации согласно со членот 29 од овој закон, на истите не може да се врши стручна ревизија.
Во членот 22 став 1 на овој закон се утврдува дека плановите од членот 7 на овој закон се изработуваат во две фази, односно како нацрт на план и предлог на план.
Со членот 24 на овој закон е определено:
(1) По нацртот на деталниот урбанистички план, урбанистичкиот план за село и урбанистичкиот план вон населено место, општината спроведува јавна презентација и јавна анкета.
(2) Организирањето на јавната презентација и јавната анкета по плановите од ставот (1) на овој член, го врши градоначалникот на општината, по утврдување на нацртот на планот од страна на советот за кој претходно е добиено мислење од комисијата од членот 17 став (4) на овој закон.
(3) За спроведената јавна презентација и јавна анкета се изработува извештај.
(4) За организирањето на јавна презентација и јавна анкета општината е должна писмено да ги извести субјектите од членот 29 на овој закон. Јавната анкета трае најмалку десет работни дена, во кој рок субјектите од членот 29 на овој закон како и сите заинтересирани физички и правни лица можат да достават забелешки и предлози по нацртот на планот, на анкетни листови. Доколку во овој рок субјектите од членот 29 на овој закон не достават забелешки и предлози, ќе се смета дека немаат забелешки и предлози на планското решение.
(5) Јавната презентација и јавната анкета од ставот (1) на овој член се спроведува со излагање на планот на јавно место кое се наоѓа во кругот на месната самоуправа.
(6) Јавната презентација е стручно презентирање на планот и се организира во простории и време што ќе го определи градоначалникот на општината.
(7) Извештај од јавната анкета со образложение за прифатените и неприфатените забелешки за плановите од ставот (1) на овој член, изработува стручна комисија формирана од градоначалникот на општината, која е составена од три члена, и тоа: носителот на изработка на планот, одговорно лице од општинската администрација надлежно за урбанистичко планирање и истакнат научен и стручен работник од областа на урбанистичкото планирање.
(8) Извештајот од ставот (6) на овој член е составен дел на одлуката за донесување на предлогот на планот.
(9) Врз основа на извештајот, комисијата од ставот (6) на овој член е должна писмено да го извести секое лице кое поднело анкетен лист со образложение за прифаќање или неприфаќање на неговите забелешки или предлози.
(10) Доколку комисијата од став (7) на овој член оцени дека нацртот на планот со прифатените забелешки од јавната анкета претрпел значајни промени (промена на границата на урбанистичкиот опфат, промени на регулационите линии, промена на намената на земјиштето и промени во поголем обем на други параметри утврдени во планот), градоначалникот на општината за нацртот на планот со вградени забелешки во планот повторно спроведува јавна презентација и јавна анкета.
(11) Времето и местото каде што ќе биде изложен планот и спроведувањето на јавната презентација и јавната анкета, задолжително се објавува со соопштение во најмалку две јавни гласила. Соопштението задолжително ги содржи податоците, местоположбата и површината на опфатот на планот.
Согласно член 25 став 1 од Законот, на плановите од членот 7 точка 2 на овој закон, изработени во форма на нацрт на план се дава мислење од комисијата од членот 17 став (4) на овој закон, заради согледување на степенот на усогласеноста на плановите со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон.
Според ставот 2 на овој член од Законот, на плановите од членот 7 точка 2 на овој закон изработени во форма на предлог план согласност дава органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот, со која се потврдува дека постапката за изработување на предлог планот е спроведена согласно со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон.
Според ставот 3 од истиот член од Законот, согласноста од ставот (2) на овој член се дава во рок од 15 работни дена од денот на поднесувањето на барањето од страна на донесувачот на планот. Доколку надлежниот орган за издавање на согласноста не одговори во наведениот рок, ќе се смета дека согласноста е издадена.
Во ставот 4 на членот 25 од овој закон, се предвидува дека по добивањето на согласноста од ставот 2 на овој член, планот се доставува до надлежниот орган за донесување.
Според ставот 5 од погоре наведениот член од Законот, градоначалникот на општината е должен најдоцна 15 дена по добивање на согласноста од ставот (2) на овој член да го достави предлогот на планот до Советот на општината, а советот е должен во рок од 15 дена од приемот на предлогот на планот да го стави на седница и да одлучи по истиот.
Според членот 26 став 5 од Законот, Советите на општините со седиште во град донесуваат: генерален урбанистички план, детален урбанистички план, урбанистички план за село и урбанистички план вон населено место.
Со членот 28 став 5 од Законот е определено дека “измени и дополнувања на плановите и делови од плановите од членот 7 на овој закон се вршат по истата постапка пропишана за нивно донесување”.
Од изнесените законски одредби произлегува дека законодавецот во функција на обезбедување на уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, утврдил прецизна регулатива во врска со планирањето на просторот, точно определувајќи ги плановите за просторно и урбанистичко планирање, нивната содржина и постапката за нивно донесување.
Во конкретниот случај Советот на Општина Охрид, ја донел оспорената одлука, а во постапката за нејзино донесување ги презема дејствијата кои се децидно наведени во делот за фактичката состојба.
Од анализата на погоре цитираните уставни и законски одредби произлегува дека локалната самоуправа е темелна вредност на уставниот поредок на државата – изразен преку алинеја 9 на став 1 од член 8 на Уставот на Република Македонија, која е во целост издвоена од државниот апарат, со надлежности утврдени со Уставот и со законите.
Прашањата поврзани со урбанизмот и просторното планирање на општините во наголем дел се предмет на уредување во Законот за просторно и урбанистичко планирање, но и во Законот за локалната самоуправа, Законот за заштита на културното наследство, а со оглед на фактот што во случајов се работи за градот Охрид од суштинско значење е и регулативата уредена во Законот за управување со светското природно и културно наследство во Охридскиот регион и Законот за прогласување на Старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење.
Имено, според членот 1 став 1 од Законот за прогласување на Старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење, старото градско јадро на Градот Охрид, кое претставува споменична целина, се прогласува за културно наследство од особено значење, поткатегорија – големо значење.
Имено, според членот 1 став 1 од Законот за прогласување на Старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење, старото градско јадро на Охрид, ккое претставува споменична целина, се прогласува за културно наследство од особено значење, поткатегорија – големо значење.
Во ставот 2 од истиот член од Законот се определува целта и она што ќе се овозможи и постигне со прогласување на споменичната целина Старо градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење.
Ставот 3 на членот 1 од наведениот закон предвидува дека споменатата целина „Старо градско јадро на Охрид“ настанала во периодот од IV век пред нашата ера до XXI век, како културно наследство од особено значење, е добро од општ интерес за Република Македонија и ужива посебна заштита во согласност со овој закон, Законот за заштита на културното наследство и Законот за управување со светското природно и културно наследство на Охридскиот регион и друг закон.
Во членот 2 од Законот се предвидува дека споменичната целина „Старо градско јадро на Охрид“ се наоѓа на подрачјетона Општината Охрид ии го зафаќа просторот со следниве координати: – најисточна точка У 41,110582о, х20,8062,59о, – најјужна точка У 41,109430о, х 20,804770о, најзападна точка У 41,114546о, х 20,787277о и најсеверна точка У 41,119025о, х 20, 790586о, највисока точка (794 м. надморска височина) У 41,115360о, х 20,7913300 и со вкупна површина од 85ха, 08а 74 м2.
Во член 5 ставовите 1 и 2 од Законот се определени законските обврски на Агенцијата за катасар на невижности, а во ставот 3 на истиот член од Законот е определено дека принципите на заштитеното подрачје од ставот 1 на овој член, не можат да се менуваат со просторен урбанистички план, ниту со друг вид акт, освен со акт за заштита или акт за промена во согласност со прописите за заштита на културното наследство.
Член 7 став 1 и член 8 став 1 од Законот, децидно ги набројува градежните и другите дејствија кои не смеат да се превземаат во Старотоградско јадро на Охрид.
Имено во член 8 став 1 точка 2 од овој Законот, децидно се наведува дека во контактната зона на Старото градско јадро на Охрид не смее да се предвидуваат новоградби и сообраќајници, како и да се вршат други градежни работи без да се извршат археолошки истражувања на просториите за кои има соднание дека постојат археолошки локалитети.
Од извршениот увид во документацијата, Судот утврди дека со оспорената Одлука за донесување на конкретниот Детален убавнистички план се предвидува нова градба без претходно да бидат извршени археолошки истражувања, како што предвидува членот 8 став 1 точка 2 од Законот за прогласување на старото градско јадро на Охрид за културно наследство од особено значење. Имено, видно од прилжените писмени докази Дозвола за археолошко истражување УП.бр.08-65 од 13.02.2017 година бр.02-350/1 од 22.02.2017 година и Програма за сондажни археолошки истражувања на КП.15669/3, КО Охрид Општина Охрид, неспорно произлегува дека оспорениот Детален урбанистички план е донесен во постапка која не е во согласност со позитивната законска регулатива, односно истиот е донесен без почитување на сите фази од постапката, меѓу кои е и претходно археолошко истражување кое е составен дел со оглед дека станува збор за дел кој се однесува на заштитено добро- Античкиот театар и неговите граници.
Управата за заштита на културното наследство во текот на 2007 година, односно со Известување бр.12-1897/2 од 28.09.2007 година дава известување дека предметната парцела е целосно археолошки истражена, а од Дозволата за археолошки истражувања УП.бр.08-65 од 13.02.2017 година, Решението бр.02-350/1 од 22.02.2017 година и Програмата за сондажни археолошки истражувања на КП.15669/3, КО Охрид 3, Општина Охрид неспорно произлегува дека неопходните археолошки истражувања се извршени во 2017 година, односно 3 години по донесување на оспорениот Детален урбанистички план, што значи дека при донесување на оспорената Одлука за Деталниот урбанистички план не се почитувале сите фази на постапката, вклучувајќи ги постапката од Законот за прогласување на старото градско јадро на Охрид за културно наледство од особено значење, поточно членот 8 став 1 точка 2 од истиот.
Според Судот, оспорената Одлука за донесување на Деталниот урбанистички план за У.31 брок 1.2 и Блок 1.4 и УЗ 3 дел од брок 3 Општина Охрид плански период 2009-2014 година, е донесена на 30 јуни 2014 година, и тоа за период од 2009-2014, а Анексот на заштитно-конзерваторските основи за Деталниот урбанистички план за Прва урбана единица се донесени во текот на 2013 година, што значи дека, покрај другите фази од постапката неопходно е да овие заштитни-конзерваторски основи се донесат по претходно извршено археолошко истражување на предметното подрачје што е лоцирано на границата на зашитеното добро- Антички театар, што со конкретната оспорена одлука не е сторено.
Донесувањето и објавување на оспорената одлука во ситуација кога не била дадена дозвола за археолошко истражување на делот од Деталниот урбанистички план кој претставува споменична целина и културно наследство во смисла на наведените законски одредби, според Судот, значи дека оспорената одлука била донесена без почитување на сите фази од постапката што претставува суштествен недостаток во постапката за планирање, поради што Одлуката основано може да се доведе под сомнение по однос на нејзината уставност во смисла на член 8 став 1 алинеја 10 од Уставот, што се однесува на уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, како и по однос на нејзината согласност со наведените законски уредувања по однос на фазите на постапката за нејзино донесување.
Ова, дотолку повеќе што на предметната парцела немало извршена археолошки истражувања, бидејќи Управата за заштита на културното наследство нема документација дека биле извршени археолошки истражувања, туку напротив видно од известувањето бр.03-3114/2 од 25.08.2017 година издадено од Управата за заштита на културното наследство неспорно се утврдува дека Управата за културно наследство нема издадено Дозвола за археолошко истражување во споменична целина – заштитно добро – Стар дел на градот Охрид во периодот од 2005 и 2006 врз основа на која би бил поднесен и Извештај од археолошки истажувања. Оттука, јасно произлегува дека надлежните органи на Општина Охрид и пред донесувањето на Одлуката и пред нејзиното објавување во службено гласило на општината, во ситуација на недостаток на погоренаведениот писмен доказ, односно отсуство на дозвола за археолошко истражување од надлежната институција, ја донеле и објавиле оспорената одлука.
Од наведените аргументи, Судот оцени дека во целост се основани сите укажувања во поднесената иницијатива по однос на фазите на постапката за донесување на оспорената одлука vis a vis сите погоре наведени законски одредби поради што основано може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одлука со Уставот на Република Македонија, Законот за локална самоуправа, Законот за прогласување на Старото градско јадро на градот Охрид за културно наследство од особено значење, како и со Законот за заштита на културното наследство
Тргнувајќи од наведената правна и фактичка состојба, Судот оцени дека во конкретниот случај се исполнети условите од член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија за донесување на Решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорената одлука бидејќи со нејзиното извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.
7. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова и Сали Мурати.
У.бр.31/2017
27 јуни 2018 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Никола Ивановски