У.бр.19/2023

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.19/2023
Скопје, 3 јули 2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 3 јули 2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за начинот и постапката на утврдување на исплата на надоместок на штета предизвикана од каснување од бездомни кучиња, заведен под број 08-12159/20 од 28 октомври 2022 година, донесен од Советот на Општина Тетово и објавен во „Службен гласник на Општина Тетово” бр. 14 д 31 октомври 2022 година.

2. СЕ ЗАПИРА извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на оспорениот акт, означен во точката 1 од Решението.

3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

I

Дарко Котески, адвокат од Тетово, поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на Правилникот за начинот и постапката на утврдување на исплата на надоместок на штета предизвикана од каснување од бездомни кучиња, заведен под број 08-12159/20 од 28 октомври 2022 година, донесен од Советот на Општина Тетово. Во иницијативата е наведено дека овој акт е спротивен на темелната вредност на уставниот поредок – принципот на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3, член 9 (со кој се гарантира еднаквост на граѓаните), член 51 ставови 1 и 2 и член 52 став 4 од Уставот, како и спротивен со член 36 став 1 точка 15 од Законот за локалната самоуправа.

Во иницијативата подносителот го цитира член 36 од Законот во кој се наведени сите надлежности на советот на единицата на локалната самоуправа и наведува дека во точката 15 од истиот член е определено советот да врши и други работи утврдени со закон. Според подносителот, доколку се има предвид содржината на член 36 став 1 од Законот, Советот на Општина Тетово нема надлежност за донесување на акт кој се нарекува правилник. Во иницијативата потоа се цитира член 50 став 1 од Законот каде што се уредува надлежноста на градоначалникот. Според подносителот, оспорениот правилник е спротивен на принципот на владеење на правото, но и спротивен на член 52 став 4 од Уставот со кој се утврдува забрана на повратно дејство на законите и другите прописи. Односно, во иницијативата се наведува дека по донесувањето на оспорениот правилник, oпштината на одредени граѓани каснати од бездомни кучиња им доставила известување за дополнување на барањето на надомест на штета, иако општината била информирана дека од страна на граѓаните е поведена постапка пред Основниот суд во Тетово.

Според подносителот, оспорениот правилник, а особено член 12 од истиот, е во спротивност со член 9 од Уставот, од причини што во член 12 од оспорениот правилник, граѓаните според возраста се делат на три категории. Во првата категорија дете (лице до 15 години) како и лице над 65 години; во втората категорија лице од 15 години до 18 години и трета категорија лице од 18 години до 65 години. Подносителот на иницијативата се повикува на член 14 од Европската конвенција за заштита на човековите права, член 1 ставови 1 и 2 од Протоколот 12 кон Конвенцијата коишто ја забрануваат дискриминацијата и член 5 од Законот за спречување и заштита од дискриминацијата („Службен весник на Република Северна Македонија“ број 258/2020).

II

На седницата Судот утврди дека Правилникот за начинот и постапката на утврдување на исплата на надоместок на штета предизвикана од каснување од бездомни кучиња, заведен под број 08-12159/20 од 28 октомври 2022 година, донесен од Советот на Општина Тетово и објавен во „Службен гласник на Општина Тетово” бр. 14 од 31 октомври 2022 година содржи 18 члена распоредени во 10 глави. Глава I „Општи одредби“; глава II „Постапка“; глава III „Начин на работа на Комисијата“; глава IV „Седници на комисијата“; глава V „Запирање на постапката“; глава VI „Утврдување на висината на надоместокот“; глава VII „Критериуми за утврдување на висината на нaдоместокот“; глава VIII „Критериуми за утврдување на висината на нaдоместокот“; глава IX „Спогодба“ и глава X „Завршни одредби“.

III

Според член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 9 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и локалната самоуправа се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата, независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 52 став 4 од Уставот, законите и другите прописи не можат да имаат повратно дејство, освен по исклучок, во случаите кога тоа е поповолно за граѓаните.

Според член 115 став 2 од Уставот, Општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката.

Надлежностите на општините се утврдени во Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002).

Член 20 од Законот се однесува на т.н. општа надлежност на општината според која општините, во рамки на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.

Согласно со член 21 од Законот, општините самостојно, во рамки на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење.

Листата на надлежности на општините е утврдена во член 22 од Законот, и во оваа листа меѓу другите надлежности во точка 4. предвидено е вршење на комуналните дејности а во точка 13 предвидено е дека општината врши и други работи определени со закон.

Во член 62 од Законот предвидено е дека во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.

Во Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 82/2008, 167/2010, и 51/2011) законодавецот како општи подзаконски акти на органите на државната управа ги утврдува: правилник, наредба, упатство, план и програма. Во член 56 од Законот за организација и работа на органите на државната управа е уредено дека „Со правилник се утврдуваат и разработуваат одделни одредби на законите и другите прописи заради нивно извршување.“

Со Законот за комуналните дејности („Службен весник на Република Македонија” број 95/2012, 163/2013, 42/2014, 44/2015, 147/2015, 31/2016 и 64/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 302/2020, се уредуваат основните услови и начинот на вршење на комуналните дејности, финансирањето на комуналните дејности, финансирањето на изградбата и одржувањето на објектите на комуналната инфраструктура и други прашања од значење за комуналните дејности.

Со член 5 точка 15 од Законот, како комунална дејност во смисла на овој закон, помеѓу другото, се смета и заловување на животни скитници. Воедно, според член 14 став 3 алинеја 9 од Законот, во комунални услуги за задоволување на заедничка потрошувачка спаѓа и ерадикција на животни скитници.

Според член 28 став 1 од Законот за заштита и благосостојба на животните („Службен весник на Република Македонија” број 149/2014, 149/2015, 53/2016 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 65/2023), општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје, се надлежни да вршат собирање на бездомните кучиња, односно нерегистрирани кучиња и регистрирани кучиња доколку ги затекнат на јавни површини без присуство на сопственикот и привремено да ги сместат во соодветни објекти – прифатилишта. Во овие објекти треба да се обезбеди елементарна заштита на животните од непогодни временски услови и да се обезбеди нивно ефикасно затворање. (2) Заловувањето на бездомните кучиња се врши од страна на квалификувани лица на начин кој нема да предизвика непотребна болка или страдање. (3) Прифатилиштата треба да обезбедат спроведување на соодветни мерки и персонал со цел за ефикасна заштита на животните, редовно хранење и напојување и доколку е неопходно лекување на животните. За контрола на популацијата на бездомните кучиња, општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје треба заловените бездомни кучиња привремено да ги смести во прифатилиште каде кучињата треба да се кастрираат, односно ојаловуваат, здравствено се третираат, на нив да се изврши превентивна здравствена заштита и тест за социјализација согласно со прописите од областа на ветеринарното здравство по што истите треба да се вдомат или вратат во реонот од каде што биле заловени. Бездомните кучиња треба да бидат трајно обележани со микрочип, а во случај на бездомни кучиња вратени во реонот на заловување и со други видливи средства за идентификација, на начин кој нема да предизвика непотребна болка или страдање. По исклучок, општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје може да применат и други пропишани методи за контрола на популацијата на бездомните кучиња. Општината, општините во Градот Скопје односно Градот Скопје треба да изготват и усвојат повеќегодишен план и програма врз основа на кој ќе се врши контролата на популација на бездомните кучиња и истите да ги достават на одобрување до Агенцијата.

Според член 4 од Законот за судовите („Службен весник на Република Македонија” бр. 58/2006, испр. 62/2006, 35/2008, 150/2010, 83/2018 и 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 96/2019), судот одлучува во постапка пропишана со закон за правата на човекот и граѓанинот и правно заснованите интереси и за споровите меѓу граѓаните и другите правни субјекти.

Стварната надлежност на судовите е пропишана во член 30 од Законот, според кој основните судови со основна надлежност се надлежни да одлучуваат во прв степен по граѓански спорови, и тоа за спорови во имотно-правните и други граѓанско-правни односи на физички и правни лица, чија вредност е до 50.000 евра во денарска противредност и за надоместок на штета која не надминува 50.000 евра во денарска противвредност.

Во член 13 од Законот за облигационите односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 18/2001, 04/2002, 05/2003, 84/2008, 81/2009, 161/2009 и 123/2013 и „Службен весник на Република Македонија“ бр. 215/2021 и 154/2023) е уредено дека учесниците во облигациониот однос ќе настојуваат споровите да ги решаваат со усогласување, посредување или на друг мирен начин.

Од наведените уставни одредби произлегува дека локалната самоуправа е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија која се изразува преку уставно гарантираната самостојност на општините при вршењето на нивните надлежности утврдени со Уставот и со закон и кои се однесуваат на прашања од локално значење.

Од одредбите од Законот за локалната самоуправа и Законот за комуналните дејности произлегува дека општините се исклучиво надлежни за вршење на комуналните дејности како работи од локално значење, меѓу кои спаѓа и дејноста на заловување на животни скитници. Оваа комунална дејност понатаму е прецизирана во Законот за заштита и благосостојба на животните во кои се предвидени конкретни обврски за општината во врска со бездомните кучиња што опфаќаат собирање односно заловување на бездомни кучиња, нивно сместување во прифатилишта во кои им се обезбедува сместување, храна и заштита. Во Законот се предвидени и конкретни мерки за контрола на популацијата на бездомни кучиња како што се кастрирање, односно ојаловување, здравствен третман и социјализација согласно со прописите на ветеринарството и здравството, како и други пропишани методи за контрола на популацијата на бездомните кучиња. Сите овие дејствија и мерки во Законот се утврдени како обврски на општината, општините во Градот Скопје, односно Градот Скопје, кои исто така треба да изготват и усвојат повеќегодишен план и програма врз основа на кој ќе се врши контрола на популацијата на бездомните кучиња. Со овие одредби од Законот за заштита и благосостојба на животните на општините директно со закон им се дава обврска да се грижат за контрола на популацијата на кучиња скитници, која како и сите други комунални дејности претставува дејност од јавен интерес и служи за задоволување на заедничките потреби.

Со оглед на тоа дека станува збор за законска обврска, неспорно е дека невршењето или пропустите во вршењето на должностите во врска со контрола на популацијата на бездомни кучиња повлекува одговорност на општината во случај кога поради зголемениот број на кучиња скитници по улиците ќе дојде до напади од страна на истите врз луѓето што може да има за последица нанесување на повреди и загрозување на животот и здравјето на луѓето. Неспорно е исто така, дека одговорноста на општината повлекува и одговорност за надомест на штета предизвикана од напад од кучиња скитници. Во тој случај, општината може да биде тужена странка и поради тоа се заведени судски постапки пред основните судови во земјата, кои ја признаваат пасивната легитимација на општините во случај кога на нивна територија ќе биде нападнат граѓанин од страна на куче, под услов секако да станува збор за бездомно куче, односно куче скитник.

Во член 13 од Законот за облигационите односи се уредува дека учесниците во облигациониот однос ќе настојуваат споровите да ги решаваат со усогласување, посредување или на друг мирен начин.

Во конкретниот случај се има предвид дека со оспорениот правилник се предвидува еден вид на вонсудско решавање, односно вонсудско спогодување помеѓу општината и граѓанинот кој претрпел штета поради каснување од куче скитник, со што се овозможува побрзо и поедноставно обесштетување на граѓанинот, а на општината ѝ се овозможува да ги избегне судските трошоци, доколку постапката би се водела исклучиво пред суд. Воедно, фактот дека со нормите на овој општ акт не се ограничува пристапот на граѓаните до редовните судови, туку се дава можност за вонсудско решавање на спорот единствено доколку граѓаните се согласат со тоа, неспорно е дека станува збор за необврзувачки акт. Имено, во оспорениот правилник изречно се наведува дека, само доколку оштетениот граѓанин сака, и кога е поведена постапка пред суд, да се обиде спорот да го реши на мирен начин. Ова секако не претставува ретроактивно важење на овој правилник во однос на започнатите постапки во суд, туку тоа е можност граѓанинот да направи обид единствено доколку тој сака, спорот да го реши по мирен пат и тогаш кога веќе почнал судска постапка, која не е завршена пред надлежниот суд.

Во ваков случај, одговорни за штетата што граѓаните ќе ја претрпат од бездомни кучињата (кучиња скитници) е локалната самоуправа (градот или општината) и/или комуналното претпријатие, кое требало да ги залови бездомните кучињата и тоа поради пасивност, неактивност, не преземање на дејствија што требале да ги преземат. Во дадениот случај во улога на штетник се јавува Општината Тетово, а во улога на оштетеник се јавуваат граѓаните кои на територија на оваа општина ќе бидат каснати или претрпеле штета од кучиња скитници. Тргнувајќи од фактот дека се работи за облигационо-правен однос нема правна пречка спорот да се реши и вонсудски.

Во врска со предметното прашање, од компаративната анализа направена во претходната постапка преку материјалите достапни на интернет, покажува дека и во земјите во регионот (Хрватска, Србија, Црна Гора, Босна) општините го имаат ова овластување да одлучуваат за надомест на штета од каснување од куче скитник. Анализата покажува дека од причина за намалување на сумите кои се трошат за надомест на ваков вид на штета, единиците на локална самоуправа преку различни општи акти на граѓаните им нудат можност за вонсудско решавање на спорот и надоместување на штетата преку постапка уредена со вакви акти.

Воедно, и Европскиот суд за човекови права во горе наведениот случај Georgel and Georgeta Stoicescu v. Romania (апликација бр.9718/03, пресуда од 26 јули 2011 година) утврдил дека непреземањето на мерки од страна на државата за контрола на популацијата на кучиња скитници и за заштита на физичкиот интегритет на граѓаните претставува повреда на правото на почитување на приватниот живот и на психофизичкиот интегритет на луѓето како елемент на правото на приватност, додека пак неуреденоста во поглед на надлежноста на органите на општината за надомест на штета може да покрене прашање во однос на правото на фер судење од член 6 од Конвенцијата бидејќи апликантката била лишена од јасна и практична можност да бара надомест на штета.

Во прилог на вонсудското решавање на ваквите спорови земен беше предвид фактот што на граѓаните им се овозможува да добијат надомест и без да одат на суд затоа што податоците покажуваат дека граѓаните понекогаш не поведуваат ваква постапка пред судот затоа што сметаат дека ќе бидат изложени на трошоци за судски такси, вештаци и на спорови што долго траат поради двостепеноста. На суд е понекогаш возможно да се добие и поголем надомест на штета од оние кои се предвидени во општите акти на локалната самоуправа, и затоа никаде, како што впрочем е уредено и во оспорениот правилник на Општина Тетово, обидот за мирно, вонсудско решавање на спорот, не е процесна претпоставка за граѓанинот да може да се обрати на суд. Граѓанинот може да се обрати на суд и без да се обиде вонсудски да го реши спорот, во текот на вонсудското решавање на спорот и после тоа доколку не е задоволен со надоместот што ќе му го понуди локалната самоуправа, во конкретниот случај, Општината Тетово.

При ова, се имаше предвид дека вонсудското решавање на споровите е добро и за локалната самоуправа која се јавува во улога на штетник. Најчесто, иако на почеток судските такси и вештачењата ги плаќа граѓанинот или оштетениот, на крајот од постапката кога ќе се докаже дека штетата е направена од бездомни кучиња (кучиња скитници) и дека нема придонес на оштетениот во настанување на штетата (не го/ги провоцирал, тепал или слично), локалната самоуправа мора да ги плати и судските трошоци и штетата, којашто ќе биде досудена од страна на судот /судовите (најчесто се жали локалната самоуправа, па потоа мора да ги надомести и трошоците пред повисоките судови). Од наведеното произлегува дека со предвиденото вонсудско спогодување за надомест на штета се намалува потребата за водење на судска постапка, а веќе поведените постапки можат да се запрат, што во крајна линија води и до растеретување на судовите од овие предмети во кои не постои спор помеѓу странките, односно којшто може да се заврши со нивна меѓусебна согласност.

Според тоа, надлежноста на општината за надомест на штета од напади на бездомни кучиња, не ја супституира судската надлежност, туку е дадена само како можност што се темели на претходна спогодба меѓу општината и граѓанинот. Иако Законот за судовите, Законот за парничната постапка и Законот за облигационите односи упатуваат на тоа дека надоместокот на штета во принцип е судска работа што опфаќа одлучување во судска постапка, во ниту еден од наведените закони не е утврдено дека надоместокот на штета е исклучиво судска надлежност, односно дека за оваа работа е исклучена можноста за вонсудско спогодување меѓу засегнатите субјекти.

Во однос на наводите во иницијативата за наводната ретроактивност во примената на Правилникот и известувањата која Општината ги пратила до граѓаните кои повеле судска постапка за можноста да го решат спорот вонсудски, во конкретниот случај, не станува збор за ретроактивна примена на овој пропис. Во член 3 од Правилникот каде е уредена постапката за надоместување на штета од бездомни кучиња, помеѓу другото, во ставовите 4 и 5 стои дека „ 4. Тужбеното барање на тужителот за надомест на штета во судска постапка, се смета за поднесено барање од став 1 на овој член (за вонсудско решавање на спорот со Општината) доколку тужителот се согласи да се поведе постапка за утврдување и исплата на надоместокот на штета пред општина Тетово. 5. Согласноста за поведување на постапка од претходниот став на овој член, тужителот ја поднесува писмено. Со овој член од Правилникот им се дава право на оштетените граѓани доколку тие сакаат и тоа исклучиво со нивна писмена согласност и во случаите кога покренале судска постапка да можат да го решат својот спор со Општината вонсудски преку постапката предвидена во Правилникот“.

Во однос на член 12 од оспорениот правилник во кој се определени критериумите за утврдување на надоместокот што според член 13 може да биде од 30000 до максимум 100000 денари, ја имавме предвид цитираната уставно-судска практика при што во образложението на Одлуката У.бр.4/2007 од 6 февруари 2008 година е наведено дека „…Според Судот прашање е дали осигурителните компании во исплатата на ваков вид штета имаат потреба од унифицирана насока или правни правила за воедначен пристап во исплатата на нематеријалната штета во вонсудска постапка за која намена донесените критериуми би можеле да имаат примена… “ Од ова произлегува дека Уставниот суд на Република Македонија со оваа одлука не спори дека во вонсудска постапка е можно да се дадат определени критериуми како би се постигнала воедначена и објективизирана практика при надомест на штета по вонсудски пат (која по ниеден основ не претставува разработка на критериуми за судско решавање на споровите што би значело мешање во судската власт). Разработката според кои критериуми ќе решава Комисијата за постапување по барање за надоместок на штета предизвикана од каснување на бездомни кучиња на граѓани на подрачје на Општина Тетово (член 4 од Правилникот) во вонсудска постапка, да ја определи висината на надоместот на штетата, предвидена во член 12, се чини дека е објективизација и спречување на дискреционото право (кога не би постоеле критериуми) Комисијата своеволно, самата да одлучи кога надоместокот на штетата ќе изнесува 30000, а кога 100000 денари.

Во однос на тврдењето во иницијативата за нееднакво третирање на граѓаните во однос на возраста, и тоа дека критериумите предвидени во член 12 точка 4 од Правилникот ги делат граѓаните во три групи според возраста се чини дека не е спротивна на законите и Уставот. Во многу закони на нашата држава се предвидуваат различни правила и можност за уживање на права и вршење на обврски во зависност од возраста на граѓаните. Така на пример, се бара одредена возраст за стекнување на полна деловна способност, за деликтна способност, можност за вработување, склучување на брак, во одредени прописи постојат норми со кои се пружа посебна заштита на децата и старите лица, во одредени прописи се предвидува забрана на продавање на алкохол и тутунски производи под одредена возраст и сл. Критериумот возраст во оспорениот правилник дава можност за различно бодирање во однос на возраста на граѓаните при каснување од куче при што најголем број бодови се предвидени за децата и старите лица, потоа за постари малолетници до полнолетност, а најмал број бодови на лица работоспособни 18-65 години. Уставниот суд не навлегува во процена дали ваквото бодирање е соодветно, меѓутоа се имаше предвид дека и во други правни прописи им се дава поголема заштита на децата и старите лица како ранливи категории и дека не постои сомнеж дека вака граѓаните се доведуваат во нерамноправна положба или се повредува еднаквоста на граѓаните предвидена во член 9 на Уставот на Република Северна Македонија.

Она што е спорно, кога се има предвид уставноста и законитоста на овој пропис е неговата форма во која е донесен, изразена низ називот на прописот. Во прилог на ова е и фактот, што покрај тоа што се работи за акт на општината во форма на правилник, во насловот се упатува дека со овој правилник се уредува и „постапката“. Всушност во однос на одговорот на наводите во иницијативата потребно е да се укаже дека не е спорна самата содржина на овој општ акт, бидејќи како што елбориравме, овој општ акт не претставува задолжителен акт, туку е само упатство, кое може доколку двете страни се согласни, договорно да се реши по вонсудски пат, а кој спор настана помеѓу општината како штетник и граѓанинот како оштетен, кој бил каснат од бездомно куче на територијата на Општината. Поради тоа, Судот оцени дека Општината носејќи правилник за уредување на односи, во конкретниот случај ги надминала своите надлежности утврдени во Уставот и законот.

Тоа од причина што според член 56 на Законот за организација и работа на органите на државната управа „Со правилник се уредуваат и се разработуваат одделни одредби на законите и другите прописи заради нивно извршување“. Во правната теорија се укажува дека правилникот претставува највисок административен општ акт на државната управа. Органите на државната администрација донесуваат правилници заради извршување на законите и со нив се разработуваат одделни одредби за веќе донесените закони и на другите прописи и општи акти, односно се утврдува начинот на нивното извршување, но не во целина на прописот, туку само за поединечни негови одредби. Правилникот, иако претставува највисок општ акт на државната администрацијата, со него административните органи не можат да регулираат материјални односи (да утврдуваат права и обврски за граѓаните и за трговските друштва, установите и другите организации кои порано не биле предвидени со закон), па со него не смее да се оди во регулирање на правните односи подалеку од тоа што е веќе претходно утврдено во самите закони. Правилник не може да донесе локалната самоуправа доколку во закон нема изречно овластување за носење на истиот.

Во член 62 од Законот за локална самоуправа предвидено е дека во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон. Меѓутоа, во ниту еден од погоре цитираните закони коишто претставуваат основ за одговорноста на општините за штета и надомест на штета што граѓаните на територијата на општината ќе ја претрпат од бездомни кучиња, не предвидува органите на локалната самоуправа да носат правилник за начинот и постапка и утврдување и исплата на штета предизвикана од каснување од бездомни кучиња.

Оттука, според Судот, не е спорно дека општината може да предвиди правила за вонсудско решавање, односно мирно решавање на споровите што произлегуваат од каснување на бездомни кучиња кога таа е во улога на штетник и да ги регулира правилата за начинот на кои треба да се постави барањето од страна на оштетените лица и да определи орган и даде упатства за решавање на спорот како би се намалила арбитрарноста и дискреционите овластувања во одлучувањето за висината на предложениот надомест за штета. Тоа е вид на граѓанско-правна одговорност за штета поради непостапување односно се работи за облигационо-правен однос во кој општината е штетник, а оштетеник е граѓанин кој на територијата на општината претрпел штета од бездомно куче скитник. Исто така, можноста за мирното решавање на ваквите спорови се црпи од Законот за облигационите односи. Ова спогодување не е задолжително за граѓаните, туку за ваквото решавање на спорот треба да се согласни и двете страни. Меѓутоа при оценување на уставноста и законитоста на оспорениот акт, мора да се укаже дека е спорно тоа што тие односи не можат да бидат регулирани со правилник како највисок подзаконски акт, затоа што правилник не може да донесе локалната самоуправа, кога тоа изречно не е определено со закон.

Исто така, со подзаконски акт не можат да се уредуваат „постапки“ во конкретниот случај за вонсудското решавање на спорот, со ваков општ акт може да се уредуваат правила и начин како да се реализира барањето за надомест на штета, надвор од судска постапка, во форма на упатство за органите на локалната самоуправа и граѓаните.

Тргнувајќи од погоре изнесеното, во конкретниот случај, според Судот, а имајќи ја предвид несоодветноста на формата изразена преку називот на овој општ акт и дел од содржинските решенија коишто уредуваат „постапка“ може со основ да се постави прашањето за согласноста на Правилникот за начинот и постапката за утврдување и исплата на надоместокот на штета предизвикана од каснување на бездомни кучиња, донесен од страна на Општина Тетово со одредбите од член 8 став 1 алинеја 3 и член 115 став 2 од Уставот, како и со член 62 од Законот за локалната самоуправа.

Според Судот, од анализата произлезе дека Советот на Општина Тетово не е овластен врз основа на закон да носи Правилник за начинот и постапката за утврдување и исплата на надоместокот на штета предизвикана од каснување на бездомни кучиња и со тоа Општината ги пречекорила своите надлежности утврдени со Уставот и со закон. Оттука, односите за вонсудско решавање на ваквите спорови, за кои според анализираните закони општината поради неисполнување на обврската за згрижување на бездомни кучиња се јавува во улога на штетник, потребно е да се уредат со друг општ акт во форма и со назив предвидени со Законот за локалната самоуправа.

IV

Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

V

Ова решение произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски