Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 и член 28 алинеи 2 и 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019) на седницата одржана на 27 ноември 2019 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценка на уставноста на Законот за дополнување на Законот за помилување („Службен весник на Република Македонија“ бр.99/2016).
2. СЕ ОТФРЛА иницијативата во делот за оценување на уставноста на член 27 став 2 од Законот за одликувања и признанија на Република Македнија („Службен весник на Република Македонија“ бр.48/2002, 24/2012 и 190/2016).
3. Зоран Стојановски од Тетово, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на законите означени во точките 1 и 2 од ова решение.
Според наводите во иницијативата оспорениот Закон за дополнување на Законот за помилување бил во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 84 став 1 алинеја 9 од Уставот на Република Македонија, а оспорениот Закон за одликувања и признанија на Република Македонија во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 84 став 1 алинеја 8 од Уставот.
Подносителот на иницијативата смета дека со оспорените закони законодавецот пропишува за претседателот на Република Македонија надлежности и функции коишто не биле предвидени со Уставот. По аналогија на овие решенија, според иницијативата, претседателот на Република Македонија би можел да има дополнителни функции, односно да поништува односно повлекува свои одлуки донесени врз основа на неговите уставни надлежности, што води кон нарушување на принципот на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните на Република Македонија. Токму поради тоа уставотворецот при утврдување на функциите и надлежностите на претседателот на Република Македонија таксативно не ги предвидува како такви.
Оттука, според наводите во иницијативата, законодавецот ги надминал уставните ограничувања за функциите и надлежностите на претседателот на Република Македонија со донесувањето на оспорените закони, поради што предлага Судот да поведе постапка за оценување на нивната согласност со Уставот на Република Северна Македонија, а потоа и да ги поништи, со цел да се оневозможи да предизвикаат тешко отстранливи последици.
4. Судот на седницата удтврди дека согласно член 1 од Законот за дополнување на Законот за помилување (“Службен весник на Република Македонија” бр.99/2016) во Законот за помилување („Службен весник на Република Македонија“ бр.20/1993), по членот 11 се додава нов член 11-а, кој гласи:
Член 11-а
“Претседателот на Републиката може во рок од 30 дена од денот на донесувањето на овој закон да го поништи помилувањето дадено без претходна постапка за помилување.
Претседателот не е должен да ја образложи одлуката од ставот 1.
Лицето за кое е донесена одлука за помилување има право до претседателот на Републиката да поднесе барање за поништување на одлуката за негово помилување.
Претседателот на Републиката должен во рок од 30 дена од денот на поднесувањето на барањето од ставот 3, да ја поништи донесената одлука“.
Член 27 став 2 од Законот за одликувања и признанија на Република Македонија, предвидува:
„Одликувањата и признанијата од став 1 на овој закон се одземаат со одлука на претседателот на Република Македонија, а врз основа на претходно известување и предлог на министерот за надворешни работи“.
5. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Член 51 став 1 од Уставот предвидува дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите. Според став 2 од истиот член, секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според член 79 став 3 од Уставот, Претседателот на Републиката своите права и должности ги врши врз основа и во рамките на Уставот и законите.
Согласно член 84 алинеи 8 и 9 од Уставот, Претседателот на Република Македонија доделува одликувања и признанија во согласност со закон и дава помилувања во согласност со закон.
Правото на претседателот на Републиката да дава помилување е негова уставна надлежност, при што Уставот во истата одредба (член 84 алинеја 9) во која е утврдено ова право, предвидел истото да се врши во согласност со закон.
Законодавецот ја уредува содржината на институтот помилување со Кривичниот законик и Законот за помилување.
Во член 114 став 1 од Кривичниот законик, со помилувањето на поименично определено лице му се дава ослободување од гонење или потполно или делумно ослободување од извршување на казната, му се заменува изречената казна со поблага казна или со алтернативни мерки или му се определува бришење на осудата или му се укинува, односно му се определува пократко траење на определена правна последица од осудата или на казната.
Законот за помилување уредува дека претседателот на Република Македонија дава помилување на поименично определени лица за кривични дела предвидени со закон на Република Македонија, согласно со одредбите на Кривичниот законик и одредбите на овој закон (член 1).
Оспорениот Закон за дополнување на Законот за помилување со кој се додава членот 11-а, уредува дека Претседателот на Републиката може во рок од 30 дена од денот на донесувањето на овој закон да го поништи помилувањето дадено без претходна постапка за помилување. Претседателот не е должен да ја образложи одлуката од ставот 1. Лицето за кое е донесена одлуката за помилување има право до претседателот на Републиката да поднесе барање за поништување на одлуката за негово помилување. Претседателот на Републиката е должен во рок од 30 дена од денот на поднесувањето на барањето од ставот 3, да ја поништи донесената одлука.
Од анализата на наведените уставни и законски одредби vis a vis наводите во иницијативата, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за согласноста на Законот за дополнување на Законот за помилување со уставните норми на кои се упатува во иницијативата.
Имено, помилувањето е институт што има еднакво дејство како амнестијата, со одредена разлика кои не ја менуваат неговата суштина на акт на милост со кој на поименично определено лице му се дава ослободување од гонење или потполно или делумно ослободување од извршување на казната. Помилувањето се дава на поименично определено лице со решение, а надлежен за помилување е претседателот на Република Македонија (член 84 од Уставот). Постапката за помилување е утврдена со Законот за помилување, која разликува помилување по молба на осудениот и по службена должност, кога претседателот на државата ќе оцени дека за тоа постојат особено оправдани причини. Актот на помилување мора секогаш да се потпира врз определено рационално објаснување, да има рационални основи, зашто не е инструмент на политичката моќ и самоволие, туку инструмент на правдата. Таквото барање е материјален критериум и претпоставка како на неговите основи, така и на неговите граници. Тоа значи дека овој институт може да се користи само кога не доаѓа во колизија со системот на казнена правда и судската независност и самостојност. Ако, наспроти тоа претседателот на државата започне да го користи како акт заснован врз политичка волја или проценка, примената на помилувањето прераснува во директна суспензија на независната позиција на судот и, посредно, во атак на волјата на самиот законодавец.
Исклучителното помилување во вид на аболиција дадено по службена должност не зависи од волјата на помилуваниот. Таквото решение е неприфатливо, зашто може да биде директно спротивно на неговиот интерес да се докажува постоењето на делото или неговата невиност во казнената постапка. Ова, од причина што, во вакви околности излегува дека помилуваното лице останува засекогаш под сомнение како сторител на казнено дело чијашто невиност не била потврдена со судска пресуда. Помилувањето во вид на аболиција треба да се исклучи или да се сведе на ретки случаи таксативно определени со Законот за помилување. Од наведените аргументи, а во корелација со дадената уставна надлежност на претседателот на Република Македонија дефинирана во членот 84 од Уставот, Судот оцени дека еднаш даденото помилување е неотповикливо и не може да се поништи со закон или со дополнително решение. Ова од причина што поништувањето на даденото помилување коешто е уредено со оспорениот Закон за дополнување на Законот за помилување излегува надвор од рамките на надлежностите на институцијата претседател кои таксативно се утврдени во членот 84 од Уставот.
Така, членот 84 од Уставот, уредува дека претседателот на Република Македонија: го определува мандатарот за состав на Владата на Република Македонија; ги поставува и отповикува со указ амбасадорите и пратениците на Република Македонија во странство; ги прима акредитивните и отповиковните писма на странските дипломатски претставници; предлага двајца судии на Уставниот суд на Република Македонија; именува тројца членови на Советот за безбедност на Република Македонија; именува и разрешува и други носители на државни и јавни функции утврдени со Уставот и со закон; доделува одликувања и признанија во согласност со закон; дава пoмилување во согласност со закон и врши други функции утврдени со Уставот.
Претседателот на Републиката, во смисла на наведената уставна норма, меѓу другото, донесува и конкретни правни акти кога претседателот одлучува за прашања што се однесуваат за конкретно лице. Таква е и одлуката за поставување или разрешување на генерали и други старешини во вооружените сили на Република Македонија. Поединечен акт, во смисла на членот 84 од Уставот, е и одлуката за помилување на одредени лица. Меѓутоа, наведената уставна норма не препознава и право на претседателот, односно негова надлежност за донесување на закон со кој се уредува поништување на одлуката за помилување дадена за конкретно лице.
Според Судот, со наведениот закон се утврдува законски основ по кој даденото помилување може да се поништи, меѓутоа, ваквото законско уредување излегува надвор од дадените надлежности на претседателот во членот 84 од Уставот, и истoто основано може да се доведе под сомнение по однос на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, бидејќи се повредува принципот на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните на Република Македонија. Ваквото дополнување на Законот за помилување со кое се дава можност Претседателот да го поништи веќе даденото помилување, доведува до нееднаков третман кон субјектите. Имено, Претседателот согласно Уставот има право само да дава помилување, но не и да поништува, што значи дека Уставот не дозволува, односно не предвидува можност за повлекување, односно поништување на претходно даденото помилување.
Во повеќето држави – членки на Европската Унија, од кои беше побарано мислење, од добиениот материјал Судот констатира дека во нивните законодавства не постои можност за повлекување на даденото помилување. Имено, одлуката за помилување што ја донесува претседатеот е sui generis акт, кој ниту е административен акт (што би се оспорувал пред управните судови), ниту пак нормативен акт (што би можел да се оспорува пред Уставниот суд).
Европскиот суд за човекови права во Стразбур во случајот Lexa против Словачка детално го проучува проблемот на повлекувањето на амнестијата од аспект на човековите права, заклучувајќи дека во случајот тоа претставува повреда на Европската конвенција за човековите права. Критична била околноста дека помилувањето било законито, а повлекувањето воопшто не било предвидено со Уставот на Словачка. Судот сугерира дека во таков случај кривичната постапка би требало да биде запрена, а предметот да се смета за res judicata.
Taка, согласно член 122 од Уставот на Холандија, помилувањето се дава со кралски декрет по препорака на суд и во постапка утврдена со закон. Амнестијата се дава со акт на Парламентот.
Помилувањето се дава со кралски декрет – тоа значи од страна на Владата која ја сочинува Кралот и Кабинетот.
Помилувањето е уредено со закон донесен од страна на Парламентот. Согласно член 13 од тој закон, помилувањето се дава под определени услови. Доколку тие услови не се почитувани, кралскиот декрет може да се укине. Лицето на кое се однесува помилувањето мора да биде сослушано и за тоа да биде составен официјален извештај (записник).
Во Република Хрватска, пак, основот за помилување што го дава претседателот на Република Хрватска е член 98 став 4 од Уставот, според кој Претседателот дава помилување.
Постои Закон за помилување со кој е утврдена формата на помилувањето, овластените лица за поднесување на барање за помилување како и постапката на надлежните органи во врска со помилувањето.
Претседателот согласно Уставот има право само да дава помилување, така што ниту во Уставот ниту во Законот за помилување не е предвидена можност за повлекување на претходно дадено помилување.
Во Словачка согласно Уставот на Словачка, претседателот на Републиката има овластување да дава помилување и амнестија, со тоа што за амнестијата да биде важечка е потребен и потпис на премиерот. Ова ограничување на претседателот во врска со амнестијата било воведено во 1999 година.
Во правниот систем на Словачка не постојат одредби што изречно предвидуваат можност претседателот да го укине претходно даденото помилување и досега Словачка немала такви случаи.
Во Република Чешка овластувањата на Претседателот да дава амнестија и помилување се утврдени во Уставот на Република Чешка, кој изречно не предвидува можност за поништување или укинување на претходно дадено помилување, така што за ова прашање дискусиите се водат главно во академските кругови. Така може да се сретне становиште („Коментар на Уставот на Чешката Република и на Уставниот закон за безбедност на Република Чешка, издание Wolters Kluwer, 2015), според кое воведувањето на можност за повлекување, укинување или поништување на дадено помилување очигледно би било во несогласност со принципот на правна сигурност. Но, постои и мислење („Коментар на Уставот на Чешката Република“, издание Linde Praha од 2010) дека постојат определени теоретски можности за повлекување на помилувањето.
Законикот за кривична постапка на Чешка предвидува можност за условно помилување, така што неисполнувањето на определени услови од страна на осуденото лице би можело да доведе до повлекување на помилувањето. Но тука и натаму како отворено останува прашањето за согласноста со основните уставни принципи на правна сигурност, забрана на арбитрарно вршење на државните функции и др.
Постапката за повлекување на помилувањето не е експлицитно утврдена во Законот за кривична постапка. Социјалната рехабилитација на осуденото лице е под надзор на судот којшто одлучувал во предметот во прв степен. Конечната одлука за повлекување на помилувањето ја донесува Претседателот, така што произлегува дека не се бара согласност на помилуваното лице.
Понатаму, и во Латвија со членот 45 од Уставот на Латвија се предвидува дека: „Претседателот има право да дава помилување на сторителите на кривични дела осудени со правосилна судска пресуда. Опфатот, постапкатта и користењето на ова право на претседателот се утврдуваат со посебен закон“.
Тој закон е Законот за помилување којшто предвидува дека помилување може да даде Претседателот на државата по барање на осуденото лице, неговиот адвокат, правен застапник или родител, сопруг или дете, како и по сопствена иницијатива (proprio motu).
Согласно член 9 од Законот за помилување, барањата за помилување се разгледуваат само доколку осуденото лице се согласи за тоа.
Ниту Уставот, ниту Законот за помилување не предвидуваат право на претседателот да поништи/укине/повлече дадено помилување, така што може да се каже дека во правниот систем на Латвија преседателот нема право да повлече помилување бидејќи тоа изречно не е предвидено во Уставот којшто единствено ги уредува правата и должностите на претседателот.
Исто така, од одговорите добиени од уставните судови на Словенија, Србија, Босна и Херцеговина, Косово, Финска, Луксенбург, Судот утврди дека и во нивното законодавство не постои можност за повлекување на дадено помилување и дека немаат пракса во врска со ова прашање.
Оттука, имајќи ја во вид направената уставно-судска анализа, како и меѓународната пракса, според Судот со воведувањето на можноста за поништување на даденото помилување во оспорениот закон, основано се доведува во прашање неговата согласност со принципот на владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните на Република Македонија, предвиден во член 8 став 1 алинеја 3, како и со членот 51 и член 84 став 1 алинеја 9 од Уставот на Република Северна Македонија.
6. По однос на покренатото прашање за оценување на уставноста на член 27 став 2 од Законот за одликувања и признанија на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.48/2002), Судот оцени дека во конкретниот случај исполнети се условите од член 28 алинеи 2 и 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, за отфрлање на овој дел од иницијативата.
Имено, според член 28 алинеи 2 и 3 од Деловникот на Уставниот суд, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако за истата работа веќе одлучувал, а нема основи за поинакво одлучување и ако постојат други процесни пречки за одлучување по иницијативата.
Уставниот суд на Република Македонија со Одлука У.бр.87/2005 од 7.12.2005 година, го укина членот 1 во делот „и одземање“ на глава VI „Одземање на одликувањата и признанијата“ и членовите 27 и 28 од Законот за одликувања и признанија на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.48/2002).
Во образложението на Одлуката, меѓу другото се наведува дека:
“Со оглед на тоа што со оспорените законски одредби се дава овластување да се одземаат стекнати права врз основа на мислење на органи на извршната власт дека постојат незаконити постапувања и однесувања на носителите на тие права, без утврдена вина и казна спрема нив со правосилна судска одлука, а и поради тоа што овластувањето на овој начин значи арбитрарност на извршната власт за материја од судска надлежност и можност од нееднаков третман кон субјектите, како и поради тоа што со членот 84 од Уставот, на претседателот на Република Македонија децидно му се дава овластување да доделува одликувања и признанија и во тие рамки со законот можат да се уредуваат правата и обврските кои се однесуваат за доделувањето на одликувањата и признанијата, Судот утврди дека оспорените одредби од Законот се во спротивност со изнесените одредби од Уставот.”
Од наведеното произлегува дека оспорениот член од Законот бил предмет на оценување на Уставниот суд и истиот со наведената Одлука е укинат и отстранет од правниот поредок, поради што, според Судот, постојат процесни пречки за одлучување во овој дел од иницијативата и со што се исполнети условите од член 28 алинеи 2 и 3 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македнија, за отфрлање на овој дел од иницијативата.
7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
8. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски. Решението по однос на точката 1 е донесено со мнозинство гласови.
У.бр.163/2016
27.11.2019 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати