Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 202/2019) на седницата одржана на 6 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценка на уставноста на член 7 ставови 2 и 3 од Законот за игрите на среќа и за забавните игри („Службен весник на Република Македонија“ бр.24/2011, 52/2011, 148/2011, 74/2012, 171/2012, 27/2014, 139/2014, 61/2015, 154/2015, 23/2016 и 178/2016).
2. Адвокатското друштво Дебарлиев, Дамески и Ќелешоска, од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на одредбите од Законот означени во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, одредбите од ставовите 2 и 3 од членот 7 од Законот за игрите на среќа и за забавните игри, биле во директна спротивност со членот 55 од Уставот на Република Северна Македонија, со кој се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото, Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
Начелото за слобода на пазарот и претприемништвото е темелна вредност на уставниот поредок утврдено и во членот 8 став 1 алинеја 7 од Уставот на Република Северна Македонија.
Оспорените одредби од Законот, со кои се ограничуваат правните субјекти кои можат да организираат лотариски, електронски и интернет игри на среќа, односно се исклучува можноста за влез и учество на нови субјекти, освен трговско друштво основано од државата, во еден голем и значаен дел од пазарот на игри на среќа, тие одредби од Законот, уредувале неуставно ограничување на пазарот и претприемништвото и директно спречувале развој на конкуренцијата помеѓу повеќе приредувачи на игри на среќа.
Со оспорените одредби се монополизирале лотариските, електронските и интернет игрите на среќа, само за трговското друштво во државна сопственост, а само правото на приредување на останатите игри на среќа и забавните игри утврдени со овој закон вклучувајќи ја и томболата од затворен тип, Републиката, со законско овластување дадено со овој закон, го пренесувала на други трговски друштва со издавање на лиценца. Ваквиот начин на уредување на условите за приредување игри на среќа ги поттикнувал играчите да преминат на сивиот пазар и гасење на легалните приредувачи, што секако влијаело и на помали буџетски приходи.
Во земјите на Европската Унија или Европскиот економски простор немало систем на ограничување на правните субјекти кои можеле да организираат електронски и интернет игри на среќа.
Либерализацијата на правните субјекти како приредувачи на игри на среќа е евидентна дури и во Шведска која била пример за рестриктивно уреден систем во поглед на приредувачите, а на листата на земји кои ги отвориле пазарите по ова прашање, била и Република Чешка. Исто така, ставот на судот на правдата на Европската Унија по однос на предмети од Унгарија и Австрија, бил дека треба либерализација на пазарот во поглед на приредувањето на игрите на среќа што е во релација со хармонизација на правото на ниво на Унијата.
Оспорените одредби од Законот, во случајов се противуставни затоа што со нив се пропишувала доминантна државна сопственост врз огромен дел од една економска гранка. Давањето на такво ексклузивно право на државата во економијата било во директна спротивност со духот на нашиот уставен и општествен поредок, кој е воспоставен со Уставот од 1991 година со прифаќање на системот на слободна пазарна економија.
Потоа, во иницијативата се наведува дека во ниту една индустриска или услужна гранка во државата не било со законите предвидено вакво ексклузивно право на сопственост во раце на државата, дури ниту во гранки кои се од клучно стратешко, економско и безбедносно значење за државата не се предвидени вакви ограничувања.
Секторот на организирање на лотариски, електронски и интернет игри на среќа би требало да се либерализира во однос на правните субјекти како приредувачи но под силна регулатива и контрола на надлежни институции на државата, што би обезбедиле заштита и на државата и на граѓаните во оваа дејност.
Ставовите 2 и 3 од членот 7 од Законот, наметнувале доминација од страна на државата, а во еден дел оставале простор за учество и на приватни субјекти во друштвата доминирани од државата, но и во тој дел одредбите биле во спротивност со членот 55 од Уставот, кој уредувал дека Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Нееднаквоста којашто ја креирале овие одредби била двонасочна, од една страна тие гарантирале дека правното лице во приватна сопственост, кое ќе успее да стане содружник или акционер во друштвото со доминантна државна сопственост ќе биде секогаш подредено на државата, а од друга страна отсуството на каков било критериум за добивање на правото да се биде содружник или акционер, создава правна нееднаквост и помеѓу субјектите во приватна сопственост на пазарот.
Дисбалансот на одредбите од Законот произлегувал и од аспект на тоа што приредувачите на лотариските, електронските и интернет игри на среќа од ставовите 2 и 3 од членот 7 од Законот, не морале да поминуваат низ ригорозниот процес за добивање лиценца, кои што лицата од ставот 4 на овој член од Законот морале да го поминат, видно и од член 58 став 2, член 74 став 2 и член 87 став 2 од Законот.
На овој начин вештачки се креирале отежнувања за влез на пазарот на нови субјекти, односно на пазарниот натпревар, што било уште едно прекршување на член 55 од Уставот, кој предвидувал дека Републиката презема мерки против монополската положба. Наместо Законот да биде насочен кон создавање на рамномерен терен за натпревар меѓу субјектите на пазарот, тој креирал разлики во достапноста на субјектите во вршењето на оваа дејност, за едни без критериуми и правила (ставови 2 и 3), а за другите со услови за добивање лиценци и дозволи (став 4).
Во иницијативата се наведува дека категоријата „електронски игри на среќа“ бил востановен единствено во нашето законодавство, а тоа било креирано за да се изолира цел сегмент на оваа дејност – игри на среќа, за да нема конкуренција и да е под државна контрола.
Со законите треба да се регулираат економските и општествените текови и во сферата на заштитата на индивидуалните права на граѓаните при што се обезбедуваат фундаменталните столбови на општеството, но во случајов со оспорените одредби од Законот не станува збор за регулирање, туку за ограничување на со Устав гарантирана слобода на пазарот и претприемништвото.
Поради погоре изнесеното, со иницијативата се предлага Уставниот суд да поведе постапка за оценка на уставноста на оспорените одредби од Законот за игрите на среќа и за забавните игри и да ги укине како несогласни со Уставот.
3. Судот на седницата утврди дека Законот за игрите на среќа и за забавните игри во членот 7 предвидел:
„(1) Приредувањето на игрите на среќа и забавните игри утврдени со овој закон е право на Република Македонија, ако со овој закон поинаку не е утврдено.
(2) Лотариските игри на среќа, освен томболата од затворен тип, Република Македонија самостојно ги приредува со основање на трговско друштво за приредување на игрите на среќа во кое Република Македонија е содружник или акционер со најмалку 51% од основната главнина.
(3) Електронските и интернет игрите на среќа се приредуваат од страна на трговското друштво од ставот (2) на овој член, само или заедно со други приредувачи, при што без оглед на формата на здружување ова трговско друштво треба да има најмалку 51% учество во капиталот и во правото на одлучување во здружувањето.
(4) Правото на приредување на останатите игри на среќа и забавните игри утврдени со овој закон, вклучувајќи ја и томболата од затворен тип, Република Македонија го пренесува со издавање на лиценца, односно дозвола на трговски друштва, односно трговец поединец, кои ги исполнуваат условите утврдени со овој закон.
(5) Лиценцата, односно дозволата од ставот (4) на овој член не смее да се пренесе на друго трговско друштво, односно трговец поединец.”
4. Според член 8 став 1 алинеи 6 и 7 од Уставот на Република Северна Македонија, темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, меѓу другите, се правната заштита и сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото.
Според член 55 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото. Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот. Републиката презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот. Слободата на пазарот и претприемништвото можат да се ограничат со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето.
Законот за игрите на среќа и за забавните игри („Службен весник на Република Македонија“ бр.24/2011, 52/2011, 148/2011, 74/2012, 171/2012, 27/2014, 139/2014, 61/2015, 154/2015, 23/2016 и 178/2016), во членот 1 го определил предметот на уредување на овој закон и со него се уредуваат видовите, условите и начинот на приредување на игрите на среќа и забавните игри.
Во членот 2 од овој закон, е дадено појаснување за значењето на поимите употребени со овој закон и тоа, меѓу другото, во точката 1 е утврдено дека игри на среќа се игрите во кои учесниците имаат еднакви можности за стекнување на добивка со посредна или непосредна уплата на одреден износ (влог), а резултатот од играта исклучиво или претежно зависи од случајноста или од некој неизвесен настан во играта.
Во точката 2 од овој член од Законот е определено дека забавни игри се игрите на компјутери, симулатори, видеоавтомати, флипери и други слични апарати коишто се ставаат во погон со помош на пари, жетони или на друг начин, како и пикадо, билијарди и други слични игри во кои се учествува со уплата, а во кои учесникот не може да оствари добивка во пари, предмети или права, туку стекнува право на една и повеќе бесплатни игри од ист вид, како и други игри од забавен карактер во кои се подразбира дека учесникот во забавните игри кој губи ги сноси трошоците за играта или каде што уплатите (влоговите) и добивката се незначителни.
Според точката 3 од овој член од Законот, приредувач на игра на среќа е трговско друштво со седиште во Република Македонија на кое му е издадена лиценца, односно дозвола за приредување на игри на среќа и трговско друштво во кое содружник или акционер е Република Македонија и е основано за приредување на игри на среќа.
Точката 6 од овој член од Законот, определува дека лотариски игри на среќа се игри кои се приредуваат со јавно извлекување и кај кои однапред е определен фондот на добивките.
Точката 15 од овој член од Законот, определува дека електронски игри на среќа се игри на среќа кај кои извлекувањето се врши по пат на електронски или механички генератор на случајноста и резултатот се пренесува електронски, при што фондот на добивки не мора однапред да биде одреден.
Интернет игри на среќа, според точка 25 од овој член од Законот, се игри на среќа во кои учесникот во игрите на среќа може да учествува по пат на глобалната интернет мрежа (ГИН).
Со член 7 став 1 од овој закон е утврдено дека приредувањето на игрите на среќа и забавните игри утврдени со овој закон е право на Република Македонија, ако со овој закон поинаку не е утврдено.
Со оспорените ставови 2 и 3 од членот 7 од овој закон, е уредено дека лотариските игри на среќа, освен томболата од затворен тип, Република Македонија самостојно ги приредува со основање на трговско друштво за приредување на игрите на среќа во кое Република Македонија е содружник или акционер со најмалку 51% од основната главнина (став 2).
Електронските и интернет игрите на среќа се приредуваат од страна на трговското друштво од ставот 2 на овој член, само или заедно со други приредувачи, при што без оглед на формата на здружување ова трговско друштво треба да има најмалку 51% учество во капиталот и во правото на одлучување во здружувањето (став 3).
Од погоре наведените одредби од Законот произлегува интенцијата на законодавецот со Законот да дефинира дека приредувањето на игрите на среќа и забавните игри е право на Републиката, согласно одредбите на овој закон со кој се пропишани игрите на среќа и забавните игри и начинот и условите за нивно приредување во нашата земја. Во уредувањето на предметната материја, законодавецот со одредбите од членот 7 на овој закон пропишал начин и услови за приредување на лотариските игри на среќа и на електронските и интернет игрите на среќа, само од страна на трговско друштво основано од Република Македонија во кое Републиката е содружник или акционер со најмалку 51% од основната главнина, односно најмалку 51% учество во капиталот, а со тоа и право на одлучување во здружувањето.
Од друга страна, со одредбите од ставовите 4 и 5 од членот 7 од овој закон, е пропишано дека Република Македонија го пренесува правото на приредување на останатите игри на среќа и забавните игри утврдени со овој закон, вклучувајќи ја и томболата од затворен тип, со издавање на лиценца, односно дозвола на трговски друштва, односно трговец поединец, кои ги исполнуваат условите утврдени со овој закон, а лиценцата, односно дозволата не смее да се пренесе на друго трговско друштво, односно трговец поединец.
Уставниот суд со Решение У.бр.87/2011 од 3 октомври 2012 година, не повел постапка за оценка на уставноста на повеќе одредби од Законот за игрите на среќа и за забавните игри („Службен весник на Република Македонија“ бр.24/2011, 52/2011, 148/2011 и 74/2012), и тоа за член 7 став 2, во делот: „лотариските и електронските“, член 7 став 4 во делот: „останатите“, член 41 став 2, член 54 став 1, член 58 став 2, член 74 став 2, член 87 став 4, член 98 став 3, член 101 став 4 и член 103 став 2. Од аспект на нивната согласност со Уставот, Судот веќе утврдил дека тие не се во несогласност со одредбите од член 8 став 1 алинеи 6 и 7 и член 55 од Уставот.
Следејќи го ставот на Судот од уставно-судската анализа за наведените одредби од Законот, а имајќи ги предвид наводите во иницијативата сега пред Судот во однос на оспорените ставови 2 и 3 од членот 7 од Законот за игрите на среќа и за забавните игри („Службен весник на Република Македонија“ бр.24/2011, 52/2011, 148/2011, 74/2012, 171/2012, 27/2014, 139/2014, 61/2015, 154/2015, 23/2016 и 178/2016), сметаме дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорените одредби од ставовите 2 и 3 од членот 7 на Законот со член 8 став 1 алинеи 6 и 7 и членот 55 од Уставот.
Од анализата на наведените уставни одредби произлегува принципот според кој сите субјекти на пазарот се рамноправни во вршењето на дејноста и во стекнувањето на доходот. Во рамки на законското уредување на условите за вршење на тие дејности во зависност од нивните специфичности, со закон можат да се диференцираат и посебни услови коишто треба да се однесуваат еднакво на сите субјекти кои ги вршат во соодветната дејност, водејќи се по принципот на „еднакво спрема еднаквите, а различно спрема различните“. Имено, и во вршењето на различните видови игри на среќа и забавни игри со закон се уредуваат начинот и условите на приредување, кои важат за сите подеднакво соодветно спрема видовите на приредување, односно соодветно на сегментот на дејноста од кој зависи и од кој потоа се детерминираат и субјектите-приредувачи, пропишани од законодавецот проценувајќи го степенот на општествените потреби. Ова експлицитно е прашање на законодавна политика, односно право на законодавецот во одредени општествено-економски услови и степен на развој во земјата, има право да проценува и со закон да пропишува права и обврски во согласност со членот 68 од Уставот, според кој Собранието на Република Северна Македонија донесува закони и дава автентично толкување на законите.
Оспорените одредби од Законот не се во несогласност со членот 55 од Уставот и од причини што во случајов со регулирање на државен монопол и доминантна положба на државата за наведените игри на среќа (лотариски, електронски и интернет) има свое оправдување поради постоење на јавен интерес и присуство на социјалната димензија на игрите на среќа во општество поради нивната широка распространетост и достапност во кои се вклучени голем број граѓани во игрите, поради што со Законот во членот 27 е определено дека основната главнина на трговското друштво од член 7 став (2) на овој закон не може да биде помала од 2.500.000 евра во денарска противвредност по средниот курс на Народната банка на Република Македонија на денот на уплатата. Со членот 26 од овој закон се уредени условите коишто друштвото од член 7 став 2 од Законот, треба да ги исполнува, односно документите според кои друштвото во неговиот упис во трговскиот регистар се води во Централниот регистар на Република Северна Македонија и по целосна уплата на основната главнина на друштвото задолжително треба да ги приложи до Министерството за финансии, коешто врши проверка на нивната комплетност и соодветност. На овој начин и со пропишани услови се обезбедува законска рамка со која се регулира заштитата, гаранцијата и сигурноста на учесниците во игрите на среќа и спречување на негативните влијанија коишто може да се јават кај учесниците на игрите на среќа, при што Републиката ќе има контрола врз оваа специфична дејност.
Од овие причини произлегува основаноста на законската регулатива, приредувањето на дел од игрите на среќа да ги довери како домонантно право на државата, а за дел од игрите на среќа и за забавните игри е пропишан механизам за лиценцирање на приредувачите кои ќе ги исполнат пропишаните услови. Либерализацијата на правните субјекти во оваа гранка на дејности, кои би биле приредувачи на игри на среќа без лимит на видот на игрите на среќа и кои самостојно би ги приредувале и вршеле кон граѓаните како учесници во истите, не е законско решение во концептот на Законот за игрите на среќа и за забавните игри, туку како модел на приредување на дел од игрите е избрано основање на трговско друштво кое е во доминантна сопственост на Републиката и за други игри е пропишано лиценцирање на правни субјекти за вршење на дејноста како приредувач.
Судот оцени дека определбата на законодавецот, користејќи го своето легитимно право, за задржување на правото на приредување на дел од игрите на среќа кај државата на начин како е тоа пропишано со оспорените одредби во рамки на целината на Законот, произлегува од видот и карактерот на игрите на среќа, начинот на нивното приредување, обемот и сложеноста на игрите и особено фактот на нивната широка распространетост и достапност за субјектите како учесници во овие игри на среќа. Оттука, имајќи го во вид наведениот јавен интерес, не може да се прифати тврдењето во иницијативата дека со оспорените одредби од ставовите 2 и 3 од членот 7 од Законот се повредува член 55 од Уставот. Начинот на уредување на пазарот на игрите на среќа во нашата земја како и во други со функционална пазарна економија, е прашање на законодавната политика на државата без да се доведе во прашање слободниот пазар, слободата на претприемништвото, еднаквоста на субјектите на пазарот, правната заштита на сопственоста во правниот поредок, со оглед на тоа што предметната материја е во доменот на специфични дејности со изразен социолошки аспект од јавен интерес за кој државата води грижа и има одговорност за контрола и заштита на начин и под критериуми пропишани со закон, кои еднакво важат за сите во исти услови.
5. Поради погоре наведеното Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.
У.бр.156/2019
06.05.2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати