У.бр.138/2019 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 1 јули 2020 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за спроведување на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граници на градежен реон на град Куманово, број 09-8741/35 од 27.12.2017 година, донесена од Советот на Општина Куманово, објавена во „Службен гласник на Општина Куманово” број 17 од 29.12.2017 година, Одлуката за изменување и дополнување на Одлуката за спроведување на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граници на градежен реон на град Куманово, број 09-3091/10 од 04.05.2018 година, донесена од Советот на Општина Куманово, објавена во „Службен гласник на Општина Куманово” број 6 од 08.05.2018 година и Одлуката за дополнување на Одлуката за спроведување на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граници на градежен реон на град Куманово, број 09-4318/10 од 08.07.2019 година, донесена од Советот на Општина Куманово, објавена во „Службен гласник на Општина Куманово” број 8 од 10.07.2019 година.

2. Реџо Демировски од Куманово, преку полномошникот, адвокатот Благој Ангеловски од Крива Паланка, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на актите, означени во точката 1 од Решението.

Според наводите од иницијативата, оспорените одлуки не биле во согласност со членот 72 од Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” број 199/2014, 44/2015, 193/2015, 31/2016, 163/2016, 64/2018 и 168/2018) и членовите 36 и 53 од Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, донесен од министерот за транспорт и врски („Службен весник на Република Македонија” број 142/2015, 217/2015, 222/2015, 228/2015, 35/2016, 99/2016, 134/2016, 33/2017 и 86/2018), а воедно Советот на Општина Куманово немал овластување да донесува таков вид на одлуки. Советот, не само што немал овластување да ги донесе одлуките, туку и во истите утврдил процент на изграденост на земјиште за градежни парцели со намена А2 (домување во станбени згради), којшто отстапувал од процентот на изграденост утврден со Законот, а и со процентот на изграденост дефиниран со подзаконскиот акт со кој се операционализира членот 72 од Законот, а тоа е Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, донесен од министерот за транспорт и врски („Службен весник на Република Македонија” број 142/2015), конкретно членовите 36 и 53 од Правилникот.

Од наведените причини со иницијативата се бара укинување или поништување на наведените одлуки како спротивни на Уставот на Република Северна Македонија.

3. Судот на седницата утврди дека Советот на Општина Куманово донел Одлука за спроведување на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граници на градежен реон на град Куманово, број 09-8741/35 од 27.12.2017 година, објавена во „Службен гласник на Општина Куманово” број 17 од 29.12.2017 година, Одлука за изменување и дополнување на Одлуката за спроведување на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граници на градежен реон на град Куманово, број 09-3091/10 од 04.05.2018 година, објавена во „Службен гласник на Општина Куманово” број 6 од 08.05.2018 година и Одлука за дополнување на Одлуката за спроведување на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граници на градежен реон на град Куманово, број 09-4318/10 од 08.07.2019 година, објавена во „Службен гласник на Општина Куманово” број 8 од 10.07.2019 година.

4. Според член 8 став 1 алинеи 3 и 10 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Според член 15 став 1 точка 1 алинеи од 1 до 6 од Законот за Градот Скопје („Службен весник на Република Македонија” број 55/2004 и 158/2011), општините во Градот Скопје помеѓу другото се надлежни и за планирање и уредување на просторот и за заштита на животната средина и природата.

Надлежностите на општините, како и организацијата и делокругот на работа на органите на општината (советот и градоначалникот), се уредени со Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002).

Со членот 22 од Законот за локалната самоуправа, е уредена листата на надлежности на општините, а помеѓу другото според став 1 точка 1 на членот 22 од Законот, општините се надлежни за вршење на урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, за издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредување на просторот и уредувањето на градежното земјиште.

Со членот 36 од Законот за локалната самоуправа се уредени надлежностите на Советот, во кои според став 1 точка 1 на членот 36 од наведениот закон, Советот го донесува статутот на општината и други прописи.

Според член 62 став 1 од Законот, во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.

Во конкретниот случај, Советот на Општина Куманово, донел Одлука за спроведување на површини за градење со намена А2 на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граници на градежен реон на град Куманово, број 09-8741/35 од 27.12.2017 година, потоа измена и дополнување на таа одлука под број 09-3091/10 од 04.05.2018 година и дополнување под број 09-4318/10 од 08.07.2019 година.

Од содржината на интегралниот текст на оспорената одлука произлегува дека истата регулира прашања од областа на урбаното планирање, а во врска со спроведување и планирање на површини за градење со намена А2 (домување во станбени згради) на парцели лоцирани вон централно градско подрачје во граници на градежен реон на град Куманово.

Поточно, со оспорената одлука и нејзините измени и дополнувања, Советот на Општина Куманово, го дефинирал процентот на изграденост на градежната парцела наменета за изградба на станбените згради за домување во конкретниот градежен реон на својата Општина, кој е лимитиран најмногу до 50%.

Исто така, во однос на делот од градежната парцела којшто ќе се однесува на зеленилото, со оспорената одлука и нејзините измени и дополнувања е пропишано дека при планирањето на градбите, мора да се запази минималниот процент на озеленетост, односно зелената површина во рамките на градежната парцела да изнесува минимум 20%.

Воедно според оспорената одлука и нејзините измени и дополнувања, доколку со важечка документација е веќе планиран помал процент на изграденост на градежната парцела од 50%, при спроведување на сите донесени урбанистички планови и урбанистичко плански документации не се дозволува зголемување на процент на изграденост на градежната парцела до 50%.

Со оспорената одлука и нејзините измени и дополнувања се уредени и други прашања во врска со обезбедувањето на потребниот број паркинг места и случаите во коишто не се дозволува пречекорувања на градежната линија и исклучоците од таквата можност.

Во истата се наведува и целта којашто треба да се постигне со пропишувањето на правилата во однос на процентот на изграденост на површините наменети за градба на објекти со намена А2-домување во станбени згради, а тоа е да се обезбеди услов за похумано живеење и работа на граѓаните, рамномерен и одржлив просторен развој на населените места и градбите, рационално и одржливо користење на просторот, заштита на недвижното културно наследство и заштита и унапредување на животната средина и природата.

Воедно со оспорената одлука и нејзините измени и дополнувања се даваат насоки во однос на начелата и правата (право на сонце, право на непречено владение со имотот, право на визура) коишто треба да се имаат во предвид при оценување дали површината за градба врши битно нарушување на условите за живеење во постојната состојба.

Со иницијативата се оспоруваат наведените одлуки со образложение дека Советот на Општина Куманово немал овластување да донесува ваков вид на одлуки, но не само што немал овластување туку во истите утврдил процент на изграденост на земјиште за градежни парцели, со намена А2 (домување во станбени згради), којшто отстапувал од процентот на изграденост утврден со Законот, а и со процентот на изграденост дефиниран со подзаконскиот акт со кој се операционализира членот 72 од Законот, односно Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, донесен од министерот за транспорт и врски („Службен весник на Република Македонија” број 142/2015), конкретно членовите 36 и 53 од Правилникот.

Според Судот ваквите наводи, не се основани, поради следното:

Работите од урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, што подразбира и уредување на просторот и уредување на градежното земјиште, заштита на животната средина и мерките коишто се преземаат за таа цел (за заштита и спречување од загадување на водата, воздухот, земјиштето, заштита на природата, заштита од бучавата и нејонизирачкото зрачење), се работи коишто се опфатени и спаѓаат во листата на надлежности на општините, покрај другите утврдени со членот 22 од Законот за локалната самоуправа.

Според Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” број 199/2014, 44/2015, 193/2015, 31/2016, 163/2016, 64/2018 и 168/2018) изработувањето, донесувањето и спроведувањето на урбанистичките планови е во надлежност на општините.

Законските прописи од областа на просторното и урбанистичко планирање и другите законски прописи кои ја тангираат оваа област, како и подзаконските прописи од областа на урбанистичкото планирање како што е Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, се прописи коишто се однесуваат за сите општини на територијата на државата, односно општините при изработувањето, донесувањето и спроведувањето на урбанистичките планови на нивната територија, се должни да се придржуваат на истите.

Од погоре наведеното произлегува дека изработувањето, донесувањето и спроведувањето на урбанистичките планови е во надлежност на општините, а при планирање на просторот задолжително мора да се применуваат и почитуваат сите законски и подзаконски определби коишто го тангираат урбанистичкото планирање.

Општините ги извршуваат своите надлежности преку органи (градоначалник како инокосен орган и совет на општината како колегијален орган) избрани непосредно од граѓаните. Советот на општината во вршењето на работите од својата надлежност донесува прописи, меѓу кои и одлуки.

Во оваа смисла, Советот на Општина Куманово има надлежност да донесува прописи, во случајов одлука со кои ќе го уреди планирањето на својата територија согласно Законот за просторно и урбанистичко планирање и подзаконските акти коишто произлегуваат од него, како и сите други закони и подзаконски акти коишто го тангираат процесот на урбанистичкото планирање.

Според тоа неосновани се наводите од иницијативата дека Советот на Општина Куманово немал овластување да донесува одлуки, какви што во конкретниот случај се оспорените.

Воедно, наводите од иницијативата дека оспорените одлуки не биле во согласност со одредбите на Законот и со одредбите од Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, исто така, не се основани.

Ова од причини што од содржината на истите не произлегува уредување коешто ги надминува максимално утврдените параметри во однос на процентот на изграденост на градежното земјиште дефинирани со Законот за просторно и урбанистичко планирање и Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање.

Според член 68 став 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, урбанистичките планови, урбанистичко-планската документација, регулациските планови на генерално урбанистички план и урбанистичко-проектната документација се изработуваат врз основа на стандарди и нормативи за урбанистичко планирање со коишто се уредуваат основите за рационално планирање, уредување и користење на просторот, заради создавање на услови за хумано живеење и работа на граѓаните.

Според ставот 2 на членот 68 од Законот, стандардите и нормативите од ставот 1 на членот од Законот, ги пропишува министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.

Со член 72 став 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, помеѓу другото е регулирано дека за градби со намена домување во станбени згради процентот на изграденост треба да изнесува 70%, меѓутоа законодавецот истовремено уредува како треба фактички да се постапува во однос на утврдените параметри од ставот 1 на членот 72 од Законот, односно кои услови дополнително треба да бидат исполнети при планирањето на просторот.

Така, веднаш по ставот 1 се надоврзува ставот 2 на членот 72 од Законот, според кој:

(2) Примената на параметрите од ставот 1 на овој член при изработката на урбанистичките планови е условена со нивната усогласеност со генералните урбанистички планови, обезбедување на потребниот број на паркинг места во градежните парцели, како и стандардите и нормативите за урбанистичко планирање утврдени со прописот од членот 68 на овој закон.

Стандардите и нормативите како што упатува членот 68 од Законот, ги пропишува министерот за транспорт и врски со Правилник за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” број 142/2015, 217/2015, 222/2015, 228/2015, 35/2016, 99/2016, 134/2016, 33/2017 и 86/2018) согласно овластувањето со ставот 2 на членот 68 од Законот.

Според тоа, законодавецот упатува со правилник да се опарционализраат законските одредби, се´ со цел да се постигне најрационално планирање, уредување и користење на просторот, заради создавање на услови за хумано живеење и работа на граѓаните, што е и уставна определба од член 8 став 1 алинеја 10 од Уставот, според која уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата е подигната на степен на темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Со Правилникот се пропишуваат стандардите и нормативите за урбанистичко планирање коишто се применуваат при изработување и спроведување на урбанистичките планови, урбанистичко-планските документации, регулациски план на генерален урбанистички план, урбанистичко-проектна документација и општите акти од Законот за просторно и урбанистичко планирање (став 1).

Заради обезбедување на услови за похумано живеење и работа на граѓаните, рамномерен и одржлив просторен развој на населените места и градбите, рационално и одржливо користење на просторот, заштита на недвижното културно наследство и заштита и унапредување на животната средина и природата, со овој правилник се утврдуваат урбанистичките начела потребни за изработка и спроведување на урбанистичките планови и урбанистичко-плански документации (став 2).

Со Правилникот се пропишуваат параметрите коишто задолжително треба да се исполнат како услов за изградба до максимално дозволената површина и висина за градба дефинирана во Законот. Исто така, согласно членот 59 од Правилникот треба да биде запазен минималниот број на паркинг места за планираните намени на земјиштето и градбите, со членот 36 од Правилникот, да се запазат минималните растојанија помеѓу градежната линија и линијата на градежната парцела, планираните нето и бруто густина на населеност дефинирани со генералните урбанистички планови итн.

Конкретно, со членот 53 од Правилникот се дефинирани максималните, односно горните граници до кои е дозволена процентуалната изграденост на градежната парцела по класи на намена.

Процент на изграденост на земјиштето (Р) е урбанистичка величина којашто ја покажува густината на изграденост, односно колкав дел од градежносто земјиште е зафатен со градба (член 49 став 1 од Правилникот)

Така, максимално дозволена вредност на процентот на изграденост на земјиштето за класа на намена А2 домување во станбени згради, според член 53 став 2 алинеја 3 од Правилникот изнесува и тоа:

-(Р) до 70%, за градежни парцели помали од 500 м2,
-(Р) до 70%, за градежни парцели од 500 – 1000 м2 и
-(Р) до 70%, за градежни парцели од 1000 м2

Од погоре наведеното се согледува дека со Правилникот се дадени горните граници (до 70%) на процентуална изграденост на земјиштето (Р) за класа на намена А2-домување во станбени згради, што значи, над тој процент не се дозволува изграденост на земјиштето, а под тој процент е дозволена изграденост на земјиштето, најмногу до максималниот од 70%.

Исто така, со ставот 1 на членот 53 од Правилникот е определено дека максимално дозволените вредности на параметрите со кои се нормираат планските решенија на класите на намена А0-домување во станбени куќи со посебен режим, А1-домување во станбени куќи и А2-домување во станбени згради, се условени со обезбедување на потребен број на паркинг места како и другите стандарди и нормативи утврдени со овој правилник.

Според член 1 од Законот за урбаното зеленило („Службен весник на Република Македонија” број 11/2018), со овој закон се уредува планирањето, проектирањето, подигањето, одржувањето, заштитата и реконструкцијата на урбаното зеленилото, финансирањето и управувањето со него, како и надзорот над примената на одредбите на овој закон (став 1).

Според ставот 2 на членот 1 од Законот, под урбано зеленило во смисла на овој закон се подразбираат зелените површини во границите на планскиот опфат на урбанистички план, урбанистичко-планска документација, регулациски план на генерален урбанистички план, архитектонско-урбанистички проект, како и зелените површини во непосредна близина на градот, надвор од планскиот опфат, коишто со посебен акт се дадени под надлежност на општините со седиште во градот, како парк-шуми, спортско-рекреативни центри и друго (во натамошниот текст: зеленило).

Со членот 20 од Законот за урбаното зеленило е уредено дека:

(1) При изработка на сите планови и проекти од членот 1 став 2 од овој закон, треба да се обезбеди најмалку 20% зеленило на секоја градежна парцела.
(2) На градежните парцели со веќе изградени објекти, каде не постојат просторни можности за обезбедување на процентот за зелена површина од ставот 1 на овој член, се прави компензација со поставување дрвореди и зеленило во жардињери, на кровни тераси и фасади.
(3) Процентуалната застапеност на зелената површина од ставовите 1 и 2 на овој член попрецизно ќе се дефинира со Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, кој го пропишува Министерството за транспорт и врски, зависно од локацијата, намената и големината на градежната парцела.

Од погоре наведеното произлегува дека дефинираниот процент (членот 1 од оспорената одлука) на максималната изграденост на градежните парцели до 50% во предметниот реон на град Куманово во којшто се планира изградба на објект со намена А2-домување во станбени згради, е во согласност со Законот за просторно и урбанистичко планирање и со Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање, бидејќи дефинираната вредност на процент на изграденост на градежните парцели од предметниот реон, е помала од максимално утврдената дозволената вредност со Законот и Правилникот.

Самиот факт на максимално дозволени вредности од член 53 став 2 алинеја 3 од Правилникот во однос на процентот на изграденост на земјиштето за класа на намена А2 домување во станбени згради, и тоа: (Р) до 70%, за градежни парцели помали од 500 м2, (Р) до 70%, за градежни парцели од 500 – 1000 м2 и (Р) до 70%, за градежни парцели од 1000 м2, укажува дека не се дозволува вредност која би ја пречекорила вредноста дефинирана со Законот и Правилникот.

При ова, утврдениот процент во членот 1 од оспорената одлука со сите нејзини измени и дополнувања со која Советот на Општината Куманово, дефинирал дека максималниот процент на изграденост на градежните парцели од својот градежен реон лоциран вон централното градско подрачје може да изнесува до 50%, наспрема формулацијата во член 72 став 1 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, дека за градби со намена домување во станбени згради процентот на изграденост треба да изнесува 70%, според Судот, не подразбира отстапување од законското уредување, односно несогласност на оспорениот акт со Законот од причини што секоја вредност помала од максимално дозволената вредност е во согласност со Законот.

Исто така, формулацијата во член 72 став 1 од Законот „треба да изнесува 70%”, а во корелација со Правилникот за стандарди и нормативи на кој самиот закон упатува со ставот 2 на истиот член од Законот, не подразбира дека процентуалната изграденост на градежното земјиште мора да изнесува 70%, а никако под тој процент, бидејќи Законот со ставот 2 на членот 72, истовремено уредува како треба фактички да се постапува во однос на утврдените параметри од ставот 1 на членот 72 од Законот, односно кои услови дополнително треба да бидат исполнети при планирањето на просторот, а ставот 2 на членот 72 од Законот јасно уредува дека:

Оттука во однос на утврдениот процент од членот 1 на оспорениот акт/и за максимална изграденост на градежните парцели во предметниот градежен реон во кој се планира изградба на објект со намена А2-домување во станбени згради, произлегува дека истото е во рамките на стандардите и нормативите за урбанистичко планирање уредени со Правилникот („Службен весник на Република Македонија” број 142/2015, … и 86/2018).

Понатаму, уредувањето со членот 2 од оспорениот акт/и, со кој се пропишува дека не се дозволува зголемување на процентот на изграденост до 50%, доколку со важечка документација бил планиран помал простор на изграденост на градежната парцела, односно дека не може да се зголемуваат параметрите кои се веќе планирани во ДУП, истото е во согласност со принципот на владеење на правото, а не во негова спротивност. Истото се потенцира и со членот 9 од интегралниот текст на оспорената одлука според кој одредбите од одлуката ќе се применуваат при изработка и донесување на сите урбанистички планови и урбанистичко-плански документации, по денот на влегување во сила на оваа одлука, како и дека одлуката ќе се применува во сите постапки за добивање на одобрение за градење отпочнати по денот на влегување во сила на истата, кои се однесуваат на спроведување на донесени урбанистички планови и урбанистичко-плански документации.

Од содржината на одредбите од членот 3, 4 и 4-а од оспорената одлука со нејзините измени и дополнувања, не произлегува уредување кое е спротивно на членот 36 од Правилникот и членот 68 од Законот за просторно и урбанистичко планирање бидејќи со интегралниот текст на оспорената одлука не се дефинираат никакви дополнителни поместувања на градежната линија којашто би влијаела на планскиот документ, односно начинот на примената на градежната линија е точно регулиран во членот 4-а, којшто е во согласност со Правилникот и е во рамки на површина за градење, односно во рамки на градежната линија планирана во ДУП.

Исто така, пропишувањето со членот 4-б којшто се однесува на обезбедувањето на потребниот број паркинг места е во согласност со член 72 став 2 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, а воедно и пропишувањето со членот 5 којшто се однесува на минималниот процент на озеленетост во рамките на градежната парцела којшто треба да изнесува 20%, е во согласност со Законот за урбаното зеленило, како и со Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање со кои поблиску се доуредуваат и операционализираат законските одредби.

Според тоа, имајќи во предвид дека изработувањето, донесувањето и спроведувањето на урбанистичките планови е во надлежност на општините, дека општините ги извршуваат своите надлежности преку органи (градоначалник како инокосен орган и совет на општината како колегијален орган) избрани непосредно од граѓаните, дека советот на општината во вршењето на работите од својата надлежност донесува прописи, меѓу кои и одлуки, неспорно е дека Советот на Општина Куманово има надлежност да донесува прописи, во случајов одлука со коишто ќе го уреди планирањето на својата територија согласно Законот за просторно и урбанистичко планирање и подзаконските акти коишто произлегуваат од него, како и сите други закони и подзаконски акти коишто го тангираат процесот на урбанистичкото планирање.

5. Имајќи го во предвид погоре наведеното, пред Судот не се постави прашањето за согласноста на оспорените акти со одредбите од член 8 став 1 и 10 од Уставот, според кои принципот на владеење на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, како и со погоре цитираните законски одредби.

6. Поради изнесеното, Судот, одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.

У.бр.138/2019
1 јули 2020 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати