У.бр.135/2022-1 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.135/2022
Скопје,10.07.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав д-р Дарко Костадиновски, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, Добрила Кацарска, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и членовите 70 и 79 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 10 јули 2024 година, донесе

О Д Л У К А

1. СЕ УКИНУВА Одлуката за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 година бр.27-6567/1 од 07.06.2022 година, донесена од Советот на Град Скопје („Службен гласник на Град Скопје” бр.7/2022 од 06.08.2022 година).

2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.

Образложение

На седницата одржана на 17 април 2024 година, Уставниот суд на Република Северна Македонија, по поднесената иницијатива од Дуња Туртурова, адвокат од Скопје и Бојан Милошевски, адвокат од Скопје, поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 година, бр.27-6567/1 од 07.06.2022 година, донесена од Советот на Град Скопје („Службен гласник на Град Скопје” бр.7/2022 од 06.08.2022 година).

На седницата Судот утврди дека Советот на Град Скопје на дванаесеттата седница одржана на 07.06.2022 година, донел Одлука за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт ЈИ 03 бр.27-6567/1, објавена во „Службен гласник на Град Скопје“ бр.07/2022.

Согласно со член 1 од Одлуката се донесува Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт ЈИ 03.

Во член 2 од истата се предвидува дека оваа одлука влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен гласник на Град Скопје“.

III

При утврдување на фактичката состојба, Судот ги имаше предвид сите прибавени докази, а посебно по однос на постапката за Планска програма ги имаше во вид наведените документи: Барањето бр.13-3134/1 од 29.03.2019 година; Планската програма со плански опфат бр.13-3134/2 од 11.04.2019 година, изработена од Комисијата за урбанизам на Град Скопје; предлогот за одобрување на Планска програма бр.13-3134/3 од 11.04.2019 година изработен од Комисијата за урбанизам на Град Скопје; Решението за одобрување на Планска програма бр.08-3134/4 од 12.04.2019 година, изработено од Комисијата за урбанизам на Град Скопје, а потпишано од градоначалникот на Град Скопје, како и потврдата за заверка на Планска програма бр.08-3134/5 од 12.04.2019 година, изработена од Комисијата за урбанизам на Град Скопје, потпишана од градоначалникот на Град Скопје.

По однос на постапката за Регулацискиот план, Судот ги имаше во вид постапката за изработка и донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт ЈИ 03 со Барање бр.13-4017/1 од 23.04.2019 година; Изводот од Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022, бр.13-сл од 07.05.2019 година, изработен од Град Скопје; Планот бр.0903-642/1 од 18.08.2020 година изработен од Агенцијата за планирање на просторот на Република Северна Македонија; Предлог-регулациски план тех.бр.К11419 од јуни 2020 година, изработен од Агенцијата за планирање на просторот на Република Северна Македонија, потоа Геодетскиот елаборат за посебни намени-ажурирана геодетска подлога бр.08-29/3 од 21.01.2020 година, изработен од ДГР ГЕОМЕТАР ПРО.ИНГ ДОО Свети Николе, известувањето за електронска заверка на геодетски елаборат бр.1110-32/2020 од 21.01.2020 година од Агенцијата за катастар на недвижности, барањето мислење бр.13-сл од 20.07.2020 година до Агенцијата за катастар на недвижности.

Понатаму, Судот ги имаше во вид и Мислењето бр.0939-9662/2 од 18.08.2020 година од Агенцијата за катастар на недвижности; забелешките бр.13-4017/2 од 03.06.2020 година изработени од Комисијата за урбанизам на Град Скопје; одговорот по забелешки бр.К11419 од април 2022 година, изработени од Агенцијата за планирање на просторот на Република Северна Македонија; забелешките бр.13-4017/3 од 05.05.2022 година изработени од Комисијата за урбанизам на Град Скопје; одговорот по забелешки бр.К11419 од мај 2022 година, изработени од Агенцијата за планирање на просторот на Република Северна Македонија; Планот бр.0903-646/4 од 10.05.2022 година, изработен од Агенцијата за планирање на просторот на Република Северна Македонија, корегиран Предлог-регулациски план тех.бр.К11419 од мај 2022 година, изработен од Агенцијата за планирање на просторот на Република Северна Македонија, позитивното мислење бр.13-5842/2 од 25.05.2022 година изработено од Комисијата за урбанизам на Град Скопје, Одлука за донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 , бр.27-6567/1 од 07.06.2022 година, донесена од Советот на Град Скопје, како и донесениот Регулациски план на Генералниот урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за градска четврт ЈИ 03 внесен во електронскиот регистар на е-урбанизам.

Во одговорот од Советот на Град Скопје, бр.08-1148/1 од 30.01.2023 година, се наведува дека постапката за донесување на Одлуката за донесување на регулациски план е спроведена согласно со одредбите од тогаш важечкиот Закон за просторно и урбанистичко планирање каде во член 40 детално се разработени и предвидени дејствијата кои ги преземаат сите учесници во постапката согласно зададените рокови, а во член 43 од Законот се предвидуваат обврските по донесувањето на регулациски план на Генерален урбанистички план и во таа насока во Градот Скопје биле преземени потребните дејствија. Имено, во одговорот се наведува дека намената „В“ (јавни институции) предвидена во Регулацискиот план е во согласност со Генералниот урбанистички план, додека намената „Б“ (комерцијални и деловни намени) која била предвидена со стариот детален урбанистички план за локалитет Реонски центар урбана единица А, блок 1 и 2 е спротивен на Генералниот урбанистички план и со тоа на Регулацискиот план. За неусогласеноста на ДУП-от со ГУП-от говори фактот што ДУП е донесен 2011 година, ГУП е донесен 2012 година и со него никогаш не е усогласен. Принципот на вертикална, хиерархиска усогласеност е присутен и применлив во сите закони за урбанистичко планирање. Регулациските планови не се предмет на содржината на новиот Закон за урбанистичко планирање, но де факто истите сѐ уште се во примена преку завршните норми на Законот кој им дава правна важност до нивното завршување, доколку постапките за донесување на тие регулациски планови се отпочнати до 18 јуни 2020 година. Советот на Град Скопје наведува дека во конкретниот случај не станува збор за правна несигурност која наводно е предизвикана со пренамена на намената на просторот преку донесување на Регулацискиот урбанистички план, туку напротив за неусогласеност на Деталниот урбанистички план за ЈИ 03 донесен во 2011 година со важечкиот Генерален урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 година. Оттука, Деталниот урбанистички план на Општина Аеродром број 396/2 од 29.12.2011 година е документ кој треба да биде усогласен со Регулацискиот план.

Владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и слободата на пазарот и претприемништвото се дел од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, утврдени во член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 7 од Уставот.

Граѓаните на Република Северна Македонија, согласно со член 9 став 1 од Уставот, се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Во став 2 од истиот член е утврдено дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Со член 30 став 1 од Уставот, се гарантира правото на сопственост и правото на наследување. Додека со став 3 од истиот член е утврдено дека никому не можат да му бидат одземени или ограничени сопственоста и правата кои произлегуваат од неа, освен кога се работи за јавен интерес утврден со закон.

Во Република Северна Македонија, според член 51 став 1 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон.

Уставниот суд, одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите, согласно член 110 алинеja 2 од Уставот.

Системската и хиерархиската уреденост на урбанистичкото планирање во системот на просторното и урбанистичкото планирање, целите и начелата на урбанистичкото планирање и уредувањето на просторот, видовите и содржината на урбанистичките планови, условите за вршење на работите од областа на урбанистичкото планирање, постапките за изработување, донесување и спроведување на урбанистичките планови, надзорот над спроведувањето на одредбите на овој закон, како и други работи од областа на урбанистичкото планирање, се уредени со Законот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.32/2020).

Во главата IX „Завршни одредби“ на овој закон, во член 94 став 1 е утврдено дека започнатите постапки за донесување на регулациски план на генерален урбанистички план до денот на отпочнување на примена на овој закон, ќе продолжат согласно одредбите на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр. 199/2014, 44/2015, 193/2015, 31/2016, 163/2016, 90/2017, 64/2018 и 168/2018). Според став 2 на истиот член, доколку во генерален урбанистички план до денот на отпочнување на примена на овој закон е утврдена разработка на генералниот урбанистички план со регулациски планови, во периодот додека е во сила генералниот урбанистички план, регулациските планови ќе бидат изработени и донесени како измени и дополнувања на генералниот урбанистички план во постапка согласно со член 31 од овој закон. Додека во став 3 на истиот член, регулациските планови на генерален урбанистички план кои се донесени согласно со Законот за просторно и урбанистичко планирање, се применуваат во согласност со одредбите на овој закон како составен дел на генералниот урбанистички план.

Во конкретниот случај, согласно член 94 став 1 од Законот за урбанистичко планирање, анализата на правната и фактичката состојба во однос на постапката за донесување на оспорената одлука, Судот ја изврши во однос на Законот за просторно и урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија“ бр. 199/2014, 44/2015, 193/2015, 31/2016, 163/2016, 90/2017, 64/2018 и 168/2018) кој бил во сила во времето на отпочнувањето на постапката за донесување на оспорената одлука.

Во Законот за просторно и урбанистичко планирање, во член 14 е утврдено дека Регулациски план на генерален урбанистички план е план со кој може да се врши разработка на плански опфат на генерален урбанистички план заради утврдување на граници за детално планирање. Притоа, регулацискиот план содржи текстуален дел, графички приказ на планските решенија на опфатот и инфраструктурата и нумерички дел со билансни показатели за планскиот опфат и за инфраструктурата. Графичкиот приказ содржи граница на опфат која е уредена со генералниот урбанистички план за детално планирање, граници на зони според намена на земјиште утврдено во генералниот урбанистички план, општ режим на градење итн. Текстуалниот дел на регулацискиот план содржи цел и средства на планските решенија, посебни услови за просторен развој, параметри за спроведување на планот, плански услови за детално планирање итн. Регулацискиот план како план од пониско ниво мора да биде усогласен со генералниот урбанистички план, притоа податоците за постојната состојба, можностите за просторен развој и програмските проекции за просторен развој, претставуваат документациона основа на регулацискиот план на генералниот урбанистички план, која е прилог на планот.

Во глава VI „Постапка за изработување и донесување на урбанистички планови и урбанистичко-плански документации“ од Законот за просторно и урбанистичко планирање, во точка 14 во член 40 детално се уредува постапката за изработување и донесување на регулациски план на генерален урбанистички план.

Донесувачот на урбанистичкиот план односно на регулацискиот план на генерален урбанистички план, според член 42 став 5 од Законот, е должен да објави примерок од донесениот урбанистички план и регулацискиот план на генерален урбанистички план во електронска форма на својата веб-страница.

Имајќи го предвид значењето и уредувањето на регулацискиот план на генерален урбанистички план, според Судот, произлегува дека истиот утврдува граници на идно детално планирање, односно начинот на дефинирање на границите на планскиот опфат со регулациски план претставува основа за донесување на детален урбанистички план. Од оспорената одлука може да се утврди дека истата се однесува на донесување на Регулациски план на Генерален урбанистички план за Град Скопје за градска четврт ЈИ 03 за кој веќе постои важечко детално планирање, односно Детален урбанистички план донесен од страна на Советот на Општина Аеродром со Одлуката бр.07-396/329 од 29.12.2011 година.

Согласно со член 43 став 2 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, периодот за планирање на просторот утврден во регулациски план на генерален урбанистички план треба да е соодветен со периодот за планирање на просторот утврден во генералниот урбанистички план според кој е донесен.

Според член 11 став 6 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, според кој деталниот урбанистички план како план од пониско ниво, мора да биде усогласен со генералниот урбанистички план односно со регулацискиот план на генерален урбанистички план доколку истиот е донесен, според Судот упатува на изготвување на регулациски план за идно детално планирање, а не за постојно детално урбанистичко планирање коешто е во согласност со генерален урбанистички план.

Оттука, врз основа на спроведената уставно-судска анализа, Судот оцени дека тврдењето на подносителите дека со оспорената одлука се создава правна несигурност, на начин што со истата се дерогира и се прави обид да му се одземе правната сила на веќе постоечки и во сила Детален урбанистички план, односно дека не може детален урбанистички план којшто е во сила да биде заменет со одлука за донесување на регулациски план на генерален урбанистички план, Судот оцени дека се основани.

Од приложената писмена документација прибавена во фаза на претходна постапка неспорно се утврди дека во градска четврт ЈИ 03 Реонски центар УЕ А блок 1 и 2 во Регулацискиот план е предвидена намена „В“ (јавни институции), спротивно на постоечкиот и важечки детален урбанистички план каде за тој простор е предвидена намена „Б“ (комерцијални и деловни намени). Според оценката на Судот, со донесувањето на оспорениот регулациски план на Генералниот урбанистички план за конкретната градска четврт со кој е извршена пренамена на одреден простор на начин што од простор кој бил предвиден со постоечки и важечки детален урбанистички план како простор за градење деловни/станбени објекти, се менува во простор за изградба на јавни институции, сторена е повреда на уставните и законските одредби на кои се упатува во иницијативата.

Имено, според Судот, со донесувањето на оспорениот акт, Советот на Град Скопје ги пречекорил своите законски овластувања и со тоа ја нарушил правната сигурност на граѓаните со што е повреден принципот на владеењето на правото, утврден во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Според оценката на Судот, со ваквата Одлука, Советот на Град Скопје ги доведува во нееднаква положба граѓаните на Република Северна Македонија, како и институциите, од причина што со вака направената пренамена на просторот со донесениот регулациски план не се во состојба да ја реализираат намената и правото кое им е загарантирано и дадено согласно важечкиот ДУП за ЈИ 03. Имено, на субјектите кои се стекнале со правото на сопственост на реализираните намени на градба врз основа на правно важечки ДУП со оспорениот акт им се одзема, односно ограничува правото на сопственост, што е во спротивност со утврденото уставно право на заштита на сопственоста предвидено во член 30 од Уставот. Во таа насока, се создава и правна несигурност во смисла што со оспорената Одлука за донесување на Регулацискиот план се дерогира и се одзема правната сила на веќе постоечкиот и важечки Детален урбанистички план.

Во конкретниот случај, според Судот, при постоење на законска регулатива според која детален урбанистички план се усогласува со генерален урбанистички план и регулациски план доколку е донесен регулациски план, таа обврска може да се однесува само на обврската детален урбанистички план да биде усогласен со нив во времето на неговото донесување. Во спротивно, доколку законската обврска за усогласеност на детален урбанистички план со регулациски план, доколку е донесен, се однесува на веќе донесен во правна сила и примена детален урбанистички план како во конкретниот случај, тоа би претставувало повреда на стекнатите права (со веќе донесен детален урбанистички план) што води кон правна несигурност и повреда на владеењето на правото. Владеењето на правото е темелна вредност на нашиот уставен поредок, утврдена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, притоа, принципот на правна сигурност кој е суштински елемент во оваа темелна вредност покрај другото, налага постоење на правна хиерархија, хармонија, усогласеност и конзистентност во правниот поредок. Тоа подразбира дека законите мора да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи во согласност со Уставот и со закон, како што е утврдено во член 51 став 1 од Уставот.

Имајќи предвид дека во член 23 од Законот за урбанистичко планирање (којшто сега е во сила) е уредено прашањето во кои случаи и во каква постапка може да се суспендира примената на урбанистички план или негови делови, кои се обврските на донесувачот на планот, кои се последиците, како и временските рокови, што претставува законски основ за суспензија на примена на детален урбанистички план или негови делови, според Судот, Советот на Град Скопје не може со одлука за донесување на регулациски план на генерален урбанистички план да го замени важечкиот детален урбанистички план, којшто бил донесен во законски утврдена постапка.

Оттука, според Судот, со оспорената Одлука за донесување на Регулациски план на Генералниот урбанистички план на Град Скопје 2012-2022 за четврт ЈИ 03 бр.27-6567/1 од 07.06.2022 година, Советот на Град Скопје излегол надвор од своите законски надлежности.

Во конкретниот случај, Советот на Општина Аеродром донел Детален урбанистички план за градска четврт ЈИ 03 кој сѐ уште е во правна сила, и упатува на фактот дека истиот е усогласен со Генералниот урбанистички план. Со тоа предметната одлука за Регулацискиот план на Генералниот урбанистички план на Град Скопје за четврт ЈИ 03 која е донесена во 2022 година, односно 11 години подоцна всушност врши разработка на генерален урбанистички план и утврдува граници за детално планирање за веќе постоечки план.

Судот смета дека ваквата цел за усогласување со веќе усвоени плански документи од пониско ниво при донесување на регулациски план е спротивна на одредбите од Законот за просторно и урбанистичко планирање со кои се дефинира регулацискиот план и постапката за негово донесување.

Според Судот, точно е дека во член 94 став 1 од Законот за урбанистичко планирање е предвидено дека започнатите постапки за донесување на регулациски план на генерален урбанистички план до денот на отпочнување на примена на овој закон, ќе продолжат согласно со одредбите на Законот за просторно и урбанистичко планирање, меѓутоа, имајќи го предвид утврденото значење на регулацискиот план како план со кој може да се врши разработка на плански опфат на генерален урбанистички план заради детално планирање, оваа одредба од Законот нема примена во случајот при постоење на важечки и во примена детален урбанистички план.

Согласно со наведеното, Судот утврди дека со донесување на оспорениот акт Советот на Град Скопје, ги пречекорил своите законски овластувања, поради што оспорениот акт е во спротивност со принципот на правната сигурност на граѓаните, како дел од темелната вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија – владеење на правото, предвидена во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Во иницијативата, и покрај фактот што подносителот погрешно се повикува на член 117 како дел од Правилникот за стандарди и нормативи за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Македонија” бр. 142/2015, 217/2015, 222/2015, 228/2015, 35/2016, 99/2016, 134/2016, 33/2017 и 86/2018), дека конкретното барање за согласност на оспорената одлука со член 117 кој всушност е уреден во Правилникот за урбанистичко планирање („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.225/2020, 219/2021 и 104/2022), кој не претставува дел од законската и подзаконската регулатива согласно која оспорениот акт е изработен, Судот смета дека се наводи со коишто се бара оценување на акти од ист ранг, а тоа излегува од границите на надлежноста на Уставниот суд.

Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.

Оваa одлука прозведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски