Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 14 септември 2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 25 став 1 точка 11 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019).
2. Стефчо Костов од Скопје, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбата означена во точката 1 од Решението.
Подносителот во иницијативата наведува дека со оспорената одредба од Законот на граѓаните им се оневозможува непречено и безусловно да ги користат правата кои се гарантираат со членот 9 од Уставот, односно граѓанинот кој нема средства, нема приходи или во одреден момент има потешкотии да врши плаќање – блокирана сметка, не е еднаков со граѓанинот кој има средства и приходи при поведување на управен спор, притоа на таков начин тој граѓанин губи одредени права и интереси што му се повредени со некој неповолен поединечен акт на органите на државната власт и претрпува соодветна ненадоместлива штета.
Понатаму, подносителот наведува дека одредбата од член 25 став 1 точка 11 од Законот, со којашто се обврзува тужителот во определен управен спор да ја плати судската такса во моментот на поднесувањето на тужбата, со санкција за нејзино отфрлање е чисто условување, притоа, доколку тужителот во определен управен спор, не ја плати судската такса за тужба, од која било причина, ќе остане без уставно загарантираното право на жалба, односно тужба во управен спор утврдено во Амандманот XXI од Уставот, како и без правото на судска заштита кое се гарантира со член 50 од Уставот.
Исто така, подносителот смета дека оспорената одредба од член 25 став 1 точка 11 од Законот, е во спротивност и со членот 6 од Конвенцијата за заштита на човековите права, бидејќи со Конвенцијата не се дозволува какво било условување на гарантираното право на судска заштита, односно постапка пред надлежен суд.
Согласно наведеното, подносителот бара Судот да поведе постапка за оценување на уставноста на оспорената одредба од член 25 став 1 точка 11 од Законот за управните спорови и истата да ја поништи или укине.
3. Судот на седницата утврди дека оспорената одредба од член 25 став 1 точка 11 од Законот за управните спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019), е со следната содржина:
Тужбата мора да биде разбирлива и да содржи: 1. Назив на судот пред кој се поднесува, 2. Лично име, односно назив и адреса, односно седиште на тужителот со единствен матичен или даночен број, како и мејл адреса и контакт телефон на тужителот, 3. Назив на тужениот, 4. Наведување на оспорениот акт, односно управен договор или опис на бараното дејствие, 5. Вредноста на предметот на спорот, 6. Тужбено барање, 7. Обем во кој се оспорува поединечниот управен акт, дејствието или управниот договор (целосно или делумно), 8. Причини за поднесување на тужбата во врска со главната работа и споредните барања, 9. Факти и докази на кои е засновано тужбеното барање, 10. Потпис на тужителот, 11. Доказ за платена судска такса.
4. Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени во Уставот, владеењето на правото и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, согласно член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 8 од Уставот, претставуваат дел од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Граѓаните на Република Северна Македонија, според член 9 став 1 од Уставот се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, а според ставот 2 од истиот член, граѓаните се еднакви пред Уставот и законите.
Амандман XXI точка 1 став 1 од Уставот, определува дека се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд. Според ставот 2 од истата точка на Амандманот, правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон.
Секој е должен да плаќа данок и други јавни давачки и да учествува во намирувањето на јавните расходи на начин утврден со закон, ова е утврдено во член 33 од Уставот.
Граѓаните, согласно член 34 од Уставот, имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор.
Во член 35 став 1 од Уставот е утврдено дека Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.
Се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања. Граѓанинот има право да биде запознат со човековите права и основни слободи и активно да придонесува, поединечно или заедно со други за нивно унапредување и заштита, како што е децидно пропишано во член 50 од Уставот.
Во Република Северна Македонија согласно член 51 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Уставниот суд одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите, како што е прецизно утврдено во член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот.
Согласно член 6 став 1 од Европската конвенција за заштита на човековите права, секој има право правично и јавно, во разумен рок, пред независен и непристрасен, со закон воспоставен, суд да бидат разгледани и утврдени неговите граѓански права и обврски или основаноста на какви било кривични обвиненија против него.
5. Надлежноста, составот на судот и постапката во која се решава во управните спорови и извршувањето на донесените судски пресуди се уредуваат со Законот за управни спорови („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.96/2019).
Во управен спор се обезбедува судска заштита на правата и правните интереси на физичките и правните лица против поединечни управни акти и дејствија на јавните органи во согласност со овој закон, утврдено во членот 1 од Законот за управни спорови.
Согласно член 25 став 1 од овој закон, тужбата мора да биде разбирлива и да содржи: 1) Назив на судот пред кој се поднесува, 2) Лично име, односно назив и адреса, односно седиште на тужителот со единствен матичен или даночен број, како и мејл адреса и контакт телефон на тужителот, 3) Назив на тужениот, 4) Наведување на оспорениот акт, односно управен договор или опис на бараното дејствие, 5) Вредноста на предметот на спорот, 6) Тужбено барање, 7) Обем во кој се оспорува поединечниот управен акт, дејствието или управниот договор (целосно или делумно), 8) Причини за поднесување на тужбата во врска со главната работа и споредните барања, 9) Факти и докази на кои е засновано тужбеното барање, 10) Потпис на тужителот и 11) Доказ за платена судска такса.
Доколку тужбата не ги содржи задолжителните елементи од член 25 став 1 од овој закон или е нејасна, согласно член 31 став 1 од Законот за управни спорови, судот ќе побара тужителот да ги отстрани таквите недостатоци во одреден временски рок што судот ќе го определи, и истиот ќе добие опомена за последиците од непостапување согласно напатствијата на судот.
Законот за судските такси („Службен весник на Република Македонија“ бр.114/2009, 148/2011, 106/2013, 166/2014 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.257/2020), со членот 2 утврдува дека такси се плаќаат во: 1) парничната постапка; 2) вонпарничната постапка; З) извршувањето; 4) кривичната постапка поведена по приватна тужба и по барање на супсидијарен тужител; 5) постапката по управните и управно сметководните спорови; 6) постапката за упис во регистри што ги води судот; 7) стечајната постапка и постапката за ликвидација; 8) постапката по барања за преиспитување на решение за прекршок и 9) други случаи предвидени во Таксената тарифа.
Таксите пропишани со овој закон е должно да ги плати лицето по чиј предлог се поведува постапката или во чиј интерес се преземаат дејствијата во постапката (во натамошниот текст: таксен обврзник), согласно член 3 став 1 од Законот. А додека пак според ставот 2 на истиот член, за одлука на суд со која поднесокот се отфрла како поднесен од неовластено лице, таксата е должен да ја плати подносителот на поднесокот со кој се иницирала постапката.
Судот, согласно член 13 став 1 од Законот, ќе ја ослободи од плаќање такса странката ако со плаќањето на таксата значително би биле намалени средствата од кои се издржува странката или членовите на нејзиното семејство. Според ставот 2 од истиот член, судот може на странката да и го одложи плаќањето на таксата се до донесувањето на одлуката или да и дозволи плаќање на таксата на рати. Со ставот 3 од истиот член е утврдено дека решението за ослободување од плаќање такса, за одлагање на плаќање на такса или за плаќање на рати ја донесува судот по предлог на странката во рок од пет дена од денот на поднесениот предлог во судот. А согласно ставот 4 од истиот член, кон предлогот странката приложува доказ издаден од надлежен орган за имотната состојба која се утврдува врз основа на податоците за приходи по сите основи на тоа лице, како и на членовите на неговото домаќинство со кои живее, и изјава за неговата материјално-социјална состојба за период од шест месеци пред доставувањето на предлогот.
Решението за ослободување од плаќање на такса се донесува посебно за секоја таксена обврска. Решението за ослободување од такса судот ќе го укине во текот на постапката ако утврди дека странката е во состојба да ја плати таксата. Притоа, судот ќе одлучи дали странката во потполност или делумно ќе ја плати таксата од која порано била ослободена, а ова е уредено во членот 14 од Законот.
Законот за бесплатна правна помош („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.101/2019), согласно ставот 2, има за цел да обезбеди еднаков пристап на граѓаните и другите лица определени со овој закон до институциите на системот, за запознавање, остварување и за овозможување на ефективна правна помош, согласно со начелото за еднаков пристап до правдата.
Бесплатната правна помош според член 6 став 1 од Законот, се остварува како претходна правна помош и правна помош во сите судски и управни постапки. Согласно ставот 2 на истиот член, претходната правна помош, опфаќа: иницијален правен совет за правото за користење на правната помош; општа правна информација и, правна помош во комплетирањето на барање за бесплатна правна помош. Со ставот 3 од истиот член е утврдено дека претходната правна помош се дава од овластено службено лице во подрачните одделенија на Министерството и од овластени здруженија на граѓани. А според ставот 4 од истиот член, правна помош во постапка пред надлежен орган и организација (во натамошниот текст: правна помош), опфаќа: застапување во постапка пред Министерството за внатрешни работи и Центарот за социјални работи согласно со Законот за правда за децата, застапување во сите степени во судски и управни постапки како и, составување на писмена во судски и управни постапки. Правната помош се реализира од адвокати, уредено со ставот 5 од истиот член.
6. Тргнувајќи од содржината на горецитираните уставни и законски одредби, Судот утврди дека Република Северна Македонија е социјална држава, во која социјалната правда е издигната на ниво на темелна вредност на уставниот поредок, а на сите граѓани им се гарантира еднаквост во слободите и правата пред Уставот и законите. Граѓаните се еднакви пред Уставот и законите. Меѓутоа, грижата на Републиката за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност, условите, обемот, времетраењето и на кој начин ќе се остварува ова право не е во домен на уставната регулатива. Тоа е препуштено да се уреди со закон. Операционализацијата на ваквите уставни одредби и вредности, законодавецот, меѓу другите одредби го направил и со погоре наведените законски одредби од Законот за управни спорови, Законот за судските такси, Законот за бесплатна правна помош. Во посочените закони, законодавецот за категоријата граѓани, странки, кои со плаќање на судска такса значително би биле изложени на намалување на средствата за сопствена или издршка на членовите на семејството, предвидел ослободување, одлагање, олеснување на плаќањето судски такси како и бесплатна правна помош, со цел да не им биде попречено, односно повредено уставно загарантираното право на судска заштита согласно член 50 од Уставот, како и уставно загарантираното право на жалба или друг вид на правна заштита против одлуки во прв степен донесени од суд, или против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државна управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања, како што предвидува Амандманот XXI.
Суштината на Амандманот XXI, како и на членот 50 од Уставот, Судот смета дека треба да се анализира во духот на нормативно обезбедување на темелната вредност на нашиот уставен поредок, почитувањето на основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот. Во таа смисла ваквото уставно уредување, со коешто на граѓаните им се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања, претставува гаранција која се однесува за сите граѓани подеднакво. Секој има право на ова уставно загарантирано право, односно заштита на правата пред судот. Уставотворецот го уредил да биде еднакво достапно за сите граѓани, независно од нивната материјална положба. Истото се однесува и на уставната гаранција за правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд, односно правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања. Ваквото право уставотворецот го уредил да биде еднакво достапно за сите граѓани, независно од нивната материјална положба.
Принципот на еднаквост налага за иста категорија на граѓани еднаков третман. Истиот се нарушува ако на ист вид субјекти во ист правен однос им се даваат различни по вид и обем права и обврски и обратно, ако на различен вид субјекти во ист правен однос им се даваат исти по вид и обем права и обврски. Нееднаквоста на граѓаните во поглед на нивната имотна положба е фактичко прашање. Примената на одредени одредби од законите, како впрочем примената на одредбите од Законот за управните спорови или Законот за судските такси, може да се одрази и да предизвика фактичка нееднаквост на граѓаните, но, во тој случај основа за нееднаквост не е законската норма, туку фактичката економска моќ на граѓаните. Она што е круцијално за Уставниот суд при остварувањето и заштитата на, со Устав, утврдените слободи и права пред судовите, како и уставните гаранции, е ваквите законски норми според својата формулација и нормативна содржина да бидат единствени за сите граѓани. Тоа подразбира односот на судот да биде еднаков спрема сите граѓани кои не ја платиле судската такса за тужба или за друго дејствие што треба да го преземе судот, без оглед на нивната имотна положба, односно законските норми да не бидат извор и да не создаваат нееднаквост на граѓаните по основ на нивната имотна состојба.
Судските такси претставуваат приход на Буџетот на Републиката, тие се јавни давачки кои согласно Уставот, секој е должен да ги плати.
7. Од претходно извршената уставно-судска анализа, Судот утврди дека наводите во иницијативата со коишто подносителот смета дека граѓанинот кој нема средства, нема приходи или во одреден момент има потешкотии да врши плаќање – блокирана сметка, не е еднаков со граѓанинот кој има средства и приходи при поведување на управен спор, при што во случај на неможност истата да биде платена истиот ќе остане без уставно загарантираното право на жалба, односно тужба во управен спор утврдено во Амандман XXI од Уставот, како и без правото на судска заштита кое се гарантира со член 50 од Уставот, се неосновани од следниве причини:
а) Во конкретниот случај, законодавецот јасно и децидно го пропишал начинот на плаќањето на судските такси како вид на јавна давачка, овластување коешто произлегува од Уставот. Законодавецот определил за што се плаќаат таксите, кој ги плаќа, кој е ослободен од плаќање, вредноста за наплатување на таксата, постапката за наплата на неплатената такса итн. Притоа, со Законот за судските такси, се утврдени и условите и начинот на ослободување од плаќање на судските такси доколку се утврди дека странката не е во состојба да ги плати овие такси. Законодавецот при уредувањето на оваа материја водел грижа за темелните вредности на уставниот поредок како основните слободи и права на човекот и граѓанинот, хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, и истите ги операционализирал на начин што за одредени категории граѓани на кои при остварување на своите права и интереси пред Управниот суд, со плаќањето на таксата значително би им биле намалени средствата од кои се издржува странката или членовите на нејзиното семејство, предвидел ослободување, олеснување, право на бесплатна правна помош. Таквото ослободување, олеснување и бесплатна правна помош за оние категории граѓани кои ги исполнуваат законските услови за користење на овие права, не може да го доведе во прашање уставниот принцип на еднаквост утврден во членот 9 од Уставот. Тој принцип бара исто постапување за сите во иста правна положба, а исклучоците од правилото кои произлегуваат од социјалниот карактер на државата не претставуваат повреда на уставниот принцип на еднаквоста. Намерата на законодавецот, односно суштината на законските решенија кои предвидуваат исклучоци од плаќање на судска такса се спротивни на наводите во иницијативата и имаат за цел остварувањето, односно заштитата на правата пред суд, правото на жалба да ги направи еднакво достапни за сите граѓани, независно од нивната материјална положба, односно и лицата со слаба имотна состојба да можат да ја остваруваат судската заштита на своите права, што не би можеле доколку тие треба однапред да ги поднесуваат трошоците на постапката.
б) Судот оцени дека подносителот неосновано и погрешно го толкува член 50, како и Амандман XXI од Уставот, како загарантирано право на граѓанинот на судска заштита и право на жалба, чија примена е безусловна. Напротив, законодавецот има уставно овластување и основ овие права да ги доуреди во смисла на поставување услови какви што во конкретниот случај предвидел во член 25 став 1 од Законот за управната постапка, вклучително и плаќање на такса како јавна давачка. Во конкретниот случај законодавецот со член 25 став 1 од Законот за управните спорови го доуредил гарантираното право на тужба, на начин што покрај приложувањето на доказот за платена судска такса како услов, утврдил и други предуслови при остварувањето на правото на тужба, и притоа сите тие важат подеднаково за секого. Во истиот закон е уредено дека доколку тужбата не ги содржи задолжителните елементи од член 25 став 1 од Законот или е нејасна, судот ќе побара тужителот да ги отстрани таквите недостатоци во одреден временски рок што судот ќе го определи, и истиот ќе биде опоменат за последиците од непостапување согласно напатствијата на судот. Значи, не постои законски услов само за платена судска такса, туку и за други задолжителни елементи за судот да постапува по барање на граѓанин за остварување на неговите права и интереси пред Управен суд. Без исполнување на ваквите законски услови последицата која настанува е непостапување на Судот.
в) Од наведените причини, според Судот не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба од член 25 став 1 точка 11 од Законот за управни спорови, со одредбите од член 9, Амандман XXI и член 50 од Уставот.
8. Во однос на наводот во иницијативата дека оспорената одредба од Законот не била во согласност со член 6 од Конвенцијата за заштита на човековите права, истиот претставува барање за оцена на оспорените законски одредби и од аспект на нивната согласност со наведената одредба од меѓународниот акт, што излегува надвор од уставно утврдените рамки на надлежности на Уставниот суд, имајќи го предвид уредувањето со член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, според кои Уставниот суд одлучува исклучиво за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и законите.
9. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
10.Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.122/2021
14 септември 2022 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Добрила Кацарска