Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија, член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 21 март 2023 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВААТ член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/2010) и член 1 од Законот за изменување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.139/2014).
2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
3. Уставниот суд на Република Северна Македонија, по повод иницијативата поднесена од Бојан Стојевски, адвокат од Скопје, со Решението У.бр.113/2022 од 25 јануари 2023 година, поведе постапка за оценување на уставноста на одредбите од законите означени во точката 1 од оваа одлука.
4. Судот на седницата утврди дека со член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/2010) во Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 92/2009 и 42/10), член 2 се менува и гласи „Основицата утврдена согласно со членот 11 од Законот за плата и другите надоместоци на пратениците во Собранието на Република Македонија и другите избрани и именувани лица во Републиката („Службен весник на СРМ“ број 36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ број 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007 и 161/2008), во износ од 23.153 денари, се применува заклучно со исплатата на платите за декември 2011 година, а од јануари 2012 година се применува основица во износ од 25.726 денари“.
Судот, исто така, утврди дека според оспорениот член 1 од Законот за изменување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.139/2014) во Законот за изменување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 145/12) членот 1 се менува и гласи „Платите на избраните и именуваните лица во Републиката во 2014 година може да се зголемат за 4% започнувајќи со исплатата на платите за октомври 2014 година“.
5. Судот на седницата ја утврди следнава хронологија на законските измени:
Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на СР Македонија“ бр.36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/2010, 97/2010, 162/2010, 11/2012, 145/2012, 170/2013, 139/2014, 233/2018) е донесен во октомври 1990 година од страна на Собранието на Социјалистичка Република Македонија. Досега Законот е менуван и/или дополнуван 15 пати и не постои официјален пречистен текст на Законот.
Со член 11 од Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија се определува дека основицата за пресметување на платата на избраните и именуваните лица во Република Македонија е просечната месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика. Според член 10 став 1 платата се утврдува на начин што основицата се множи со утврдениот коефициент и се зголемува за процентот на работното искуство, а коефициентите, согласно член 12, изнесуваат 2,2 до 4,5.
Со Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и другите надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на Република Македонија“ бр.92/2009) внесен е нов, самостоен член 2 според кој основицата утврдена согласно со член 11 од Законот за плата и другите надоместоци на пратениците во Собранието на Република Македонија и другите избрани и именувани лица во Републиката („Службен весник на СРМ“ бр. 36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008), во износ од 26.229 денари ќе се применува заклучно со исплатата на платите за август 2010 година.
Со Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и другите надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на Република Македонија“ бр.42/2010) одново е направена измена (во форма на измена на измената на Законот), повторно преку самостоен член 3 кој предвидува дека: Во Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.92/2009) во членот 2 износот „26.229 денари“ се заменува со износот „25.726 денари“, а годината „2010“ се заменува со годината „2011“.
Во 2010 година, со Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/2010) внесен е, оспорениот со оваа иницијатива, член 4 кој (повторно преку измена на измена на одредба) предвидува дека: Во Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 92/2009 и 42/10) членот 2 се менува и гласи: Основицата утврдена согласно со членот 11 од Законот за плата и другите надоместоци на пратениците во Собранието на Република Македонија и другите избрани и именувани лица во Републиката („Службен весник на СРМ“ број 36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ број 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007 и 161/2008), во износ од 23.153 денари, се применува заклучно со исплатата на платите за декември 2011 година, а од јануари 2012 година се применува основица во износ од 25.726 денари.
По оваа измена на Законот, следувала уште една, кога со Законот за дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.162/2010) е дополнет член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/10) со нов став кој определува дека основицата за пресметување на плата на судиите на Уставниот суд на Република Македонија е во износ од 25.726.
Потоа не се вршени други слични измени, во смисла на утврдување на нови фиксни износи на основицата, така што важечката основица за пресметување на платата е онаа утврдена со оспорената одредба од член 4, во износ од 25.726 и таа основица, со процентуалните усогласувања од 2014 година, моментално изнесува 26.755 денари и е основица според која се пресметуваат и исплатуваат платите на избраните и именуваните лица.
Како што е наведено погоре, измените на основицата, законодавецот ги правел со внесување на самостојни одредби во законите за изменување и дополнување на основниот закон, без притоа да интервенира во основната одредба од член 11 од Законот која го уредува начинот на пресметување на основицата којашто гласи „Основица за пресметување на платата е просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика“. Оваа одредба со оваа содржина сѐ уште постои во правниот поредок, бидејќи од 2008 година (кога е избришан зборот „нето“), не е изменета.
Во натамошните измени на Законот (2012, 2013 и 2014) законодавецот предвидел платите на избраните и именуваните лица да можат да се зголемат за 5% во 2012, 5% во 2013 и 4% во 2014 година.
6. Во Конечниот извештај на овластениот Државен ревизор, за извршена ревизија во Собранието на Република Северна Македонија во 2020 (заведен под бр.11-891/6 од 17.05.2022) на стр.13, под точка 7.1. е наведено:
„7.1. Со Законот за плата и другите надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија, уредени се прашањата за платите и надоместоците на избраните и именуваните лица во РСМ, како и правата на функционерите и на раководните работници во Собранието по престанување на функцијата.
7.1.1. Во член 10 од наведениот закон е уредено дека платата на функционер и на раководен работник се утврдува на начин што основицата за пресметување на платите се множи со утврдениот коефициент и се зголемува за процентот за работното искуство, додека во член 11 е уредено дека основицата за пресметување на платата е просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика.
Со увид во актите за пресметка на платите на избрани и именувани лица во Републиката констатиравме дека во јули 2010 година донесен е Закон за дополнување на наведениот закон со кој е утврдена основицата за пресметка на плата во износ од 25.726 денари, која во 2014 година со измените на законот и процентуалните усогласувања е во износ од 26.755 денари.
Истакнуваме дека иако е поминат период од 8 (осум) години истата сѐ уште се применува и во 2022 година како основица за пресметка на платите на избраните и именуваните лица во државата.
Неоспорувајќи ја состојбата во која се издава ревизорскиот извештај, во насока на законско доделување на платите на избраните и именуваните лица, истакнуваме дека основицата согласно член 11 од законот е просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, која за 2021 година изнесува 29.943 денари, при што укажуваме на потребата од доследна примена на член 11 од наведениот закон и усогласување на основицата за пресметување на платите со податоците за исплатена месечна плата на Државниот завод за статистика, по претходно донесување на измени на наведениот закон.“
7. Според член 8 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото се темелни вредности на уставниот поредок.
Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Во член 32 став 3 од Уставот е предвидено дека секој вработен има право на соодветна заработувачка, а во ставот 5 на истиот член предвидено е дека остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.
Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
8. Нема сомнение дека законодавецот има уставно овластување да ги уредува општествените односи, односно да ги определува правата и обврските на граѓаните, а во тие рамки да ги утврдува и правата на носителите на јавните функции во Република Македонија, вклучително и нивната плата, што законодавецот и го сторил со донесување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица („Службен весник на СР Македонија“ бр.36/90 и „Службен весник на Република Македонија“ бр. 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/2010, 97/2010, 162/2010, 11/2012, 145/2012, 170/2013, 139/2014, 233/2018).
Од анализата на релевантните законски одредби произлегува дека законодавецот основицата за пресметување на плата, првобитно, во основниот текст на Законот, ја уредил со член 11 според кој, основица за пресметување на платата е просечната исплатена месечна плата по вработен во Републиката за претходната година, според податоците на Државниот завод за статистика.
Од хронолошкиот приказ на измените на Законот во овој дел, може да се заклучи дека во 2009 година законодавецот го изменил овој пристап, односно се одлучил за решение според кое во самиот закон се утврдува точниот износ на основицата кој потоа се множи со соодветниот коефициент. Законското решение од 2009 година во оваа смисла било од темпорална природа бидејќи во самиот закон било утврдено до кога ќе се применува вака утврдената основица. Имено, износот на основицата бил утврден во висина на 26.229 денари која требало да се применува заклучно со исплатата на платите за август 2010 година, за да со законските измени во март 2010 година, износот се намали на 25.726 со период на примена до август 2011.
Со оспорената измена на Законот извршена во јули 2010 година, законодавецот ја намалил основицата на 23.153 денари и предвидел дека истата ќе се применува заклучно со исплатата на платите за декември 2011 година, додека пак од јануари 2012 година ќе се применува основица во износ од 25.726 денари.
Согласно образложението на Предлог-законот станува збор за намалување на основицата за 10% коешто намалување било извршено како антикризна мерка, очигледно од темпорален карактер, со оглед на тоа што по јануари 2012 година, законодавецот одново се враќа на претходното решение, односно на претходно утврдениот фиксен износ на основицата од 25.726 денари. Овој износ, зголемен за 4% со измените на Законот од 2014 година, сѐ уште се применува за пресметување на платата на избраните и именуваните лица.
Определувањето на начинот на пресметување на висината на платата на избраните и именуваните лица неспорно претставува законска материја и во таа смисла законодавецот е тој што определува дали основицата ќе се пресметува врз основа на остварената просечна плата, или пак во самиот закон ќе ја утврди висината на основицата во фиксен износ. Но, независно за кој пристап се работи, законските норми кои се однесуваат на ова прашање мора да бидат јасни, недвосмислени и предвидливи и да не оставаат простор за различно толкување што би можело да доведе до нејаснотии и различна примена во исти ситуации. Впрочем, барањето за јасност и прецизност е едно од основите елементи на принципот на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.
Меѓутоа, оспореното законско уредување на оваа материја, според оценката на Судот, не е во согласност со овој принцип од причина што, поради измените во начинот на утврдување на основицата за пресметка на плата на избраните и именуваните лица, се доаѓа до ситуација во која може да се констатира дека во исто време постојат две норми, односно две правни правила за утврдување на основицата на платата – едното од член 11 од Законот, според кое основицата се определува според просечната плата остварена во претходната година што ја утврдува Државниот завод за статистика и другото правило, во оспорената одредба од член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/2010) во која основицата е утврдена во фиксен износ од 25.726 и која со усогласувањето од 4% предвидено со второспорената одредба изнесува 26.755 денари, како основица што е моментално во сила и во примена. Истовремено, во сила е и одредбата од член 11 од Законот.
Наведеното двојство во уредувањето на прашањето за основицата на платата на избраните и именуваните лица, претставува неконзистентност во законското уредување на оваа материја. Тоа, според мислењето на Судот, делумно е резултат и на законодавната техника што ја избрал законодавецот при интервенциите во законскиот текст, што се состои во вршење на измени и дополнувања на веќе изменети одредби. Овој номотехнички пристап, не само што доведува до нејасност и непрецизност на одредбите, бидејќи истите на извесен начин ги вади од основниот концепт и систем на законот, туку создава и реални тешкотии при утврдување на содржината на важечката норма, односно се доаѓа во ситуација во која е навистина тешко да се утврди која норма претставува важечко право. За ваквата ситуација придонесува и фактот што иако законодавецот во четири измени на Законот дал налог до Законодавно-правната комисија да утврди пречистен текст на овој закон, тоа сѐ уште не е сторено.
Неконзистентниот пристап на законодавецот при уредувањето на прашањето за пресметка на основицата на плата на избраните и именуваните лица го доведува во прашање и остварувањето на правото на вработените на соодветна заработувачка од член 32 став 3 од Уставот. Правото на работникот на соодветна плата како право што произлегува од неговиот статус на вработен создава обврска за државата преку законското уредување да обезбеди правен основ за негово остварување. Но, поради непрецизноста и нејасноста на оспорените законски одредби од член 4 од Законот за изменување и дополнување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.97/2010) и член 1 од Законот за изменување на Законот за плата и други надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.139/2014), истите не се во согласност со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот на иницијативата.
9. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.
10. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ- Бозаџиева, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и м-р Фатмир Скендер.
У.бр.113/2022
21.03.2023 гoд.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска
* * *
Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut dhe nenit 71 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 70/1992 dhe “Gazeta zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” numër 202/2019, 256/2020 dhe 65/2021), në seancën e mbajtur më 25 janar 2023, miratoi
A K T V E N D I M
1. INICOHET procedura për vlerësimin e kushtetutshmërisë së nenit 4 të Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për paga dhe kompensime tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.97/2010) dhe neni 1 i Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për paga dhe kompensime tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.139/2014).
2. Bojan Stojevski, avokat nga Shkupi, në Gjykatën Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut, dërgoi iniciativë për fillimin e procedurës për vlerësimin e kushtetutshmërisë së dispozitave të ligjeve të përcaktuara në pikën 1 të këtij vendimi.
Parashtruesi në iniciativë thekson se ligjvënësi në vitin 2010 ka përcaktuar bazën për llogaritjen e pagës së personave të zgjedhur dhe të emëruar në shumë prej 25.726 denarë, e cila më vonë në disa raste është rritur në përqindje, me dispozita të përkohshme në ndryshimet ligjore në Ligjin e vitit 2012 dhe 2013, me çka ndryshimi i fundit është ai i nenit 1 të kontestuat të Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për pagat dhe kompensimet tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 139/2014). Parashtruesi konsideron se ligjvënësi krijoi dy rregulla ligjore të vlefshme nga viti 2010 dhe 2014 që paraqesin bazën për llogaritjen e pagave të të gjithë personave të zgjedhur dhe të emëruar, gjë që shkel parimin kushtetues të sundimit të së drejtës, që nënkupton rregulla juridike të qarta, precize dhe të pa dyshimta dhe jo kontradiktore si parakusht për sigurimin e sigurisë juridike. Dispozitat e kontestuara, sipas parashtruesit, nuk janë në përputhje me nenin 11 të të njëjtit ligj, në të cilin përcaktohet se baza për llogaritjen e pagës është paga mesatare e paguar mujore për punonjës në Republikë për vitin e kaluar, sipas të dhënave të Entit Shtetëror për Statistikë. Në iniciativë thuhet se aktualisht paga mesatare mujore neto në Republikë është 31.871 denarë, sipas të dhënave të publikuara në ueb faqen e Entit Shtetëror për Statistikë. Dispozitat e kontestuara mund të interpretohen ndryshe në zbatimin e tyre, në kundërshtim me atë që përcaktohet në nenin 11 të tekstit bazë të Ligjit, i cili krijon një problem në llogaritjen e pagave të personave të zgjedhur dhe të emëruar që nuk është në përputhje me parimin e sundimit të së drejtës dhe sigurisë juridike. Gjithashtu, parashtruesi konsideron se dispozitat e kontestuara janë në kundërshtim me nenin 32 paragrafi 3 të Kushtetutës, përkatësisht se për shkak të zgjidhjeve të paqarta, të pakuptueshme dhe të pazbatueshme ligjore të kontestuara, i cenohet e drejta për të ardhura adekuate të kësaj kategorie të qytetarëve. Me iniciativë, propozohet që Gjykata të marrë vendim për fillimin e procedurës për vlerësimin e kushtetutshmërisë së dispozitave të kontestuara dhe anulimin ose shfuqizimin e tyre. Parashtruesi propozon edhe marrjen e masës së përkohshme për parandalimin e shfaqjes së pasojave të dëmshme. Krahas iniciativës është dorëzuar edhe Raporti Përfundimtar i Revizorit Shtetëror për revizionin e kryer në Kuvendin e Republikës së Maqedonisë së Veriut në vitin 2020, i cili përmban konstatime në lidhje me bazën e llogaritjes së pagave të funksionarëve të zgjedhur dhe të emëruar.
3. Gjykata në seancë konstatoi se me nenin 4 të Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për pagat dhe kompensimet tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta zyrtare e RM” nr.97/2010) në Ligjin për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për paga dhe kompensime tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 92/2009 dhe 42/10), neni 2 ndryshon si vijon “Baza e përcaktuar në pajtim me nenin 11 të Ligjit për paga dhe kompensime tjera të deputetëve në Kuvendin e Republikës së Maqedonisë dhe personave të tjerë të zgjedhur dhe emëruar në Republikën (“Gazeta Zyrtare e RMV” numër 36/90 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007 dhe 161/2008), në shumë prej 23.153 denarë, zbatohet në konkluzë me pagesën e pagave për muajin dhjetor 2011, kurse nga janari 2012 zbatohet baza në shumë prej 25.726 denarë.
Gjykata gjithashtu ka konstatuar se sipas nenit 1 të kontestuar të Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për paga dhe kompensime tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 139/2014) në Ligji për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për pagat dhe kompensimet tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 145/12) neni 1 ndryshon si vijon “Pagat e personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikë në vitin 2014 mund të rritet për 4 % duke filluar me pagesën e pagave për muajin tetor 2014.
4. Gjykata në seancë përcaktoi këtë kronologji të ndryshimeve ligjore:
Ligji për pagat dhe kompensimet tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta Zyrtare e RMV” nr. 36/90 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 38/91, 23/97 , 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/2010, 97/2010, 162/2010, 11/2012, 145/2012, 170/2013, 139/2014, 233/2018) është miratuar në tetor 1990 nga Kuvendi i Republikës Socialiste të Maqedonisë.
Deri më tani, Ligji është ndryshuar dhe/ose plotësuar 15 herë dhe nuk ekziston tekst zyrtar i spastruar i Ligjit.
Me nenin 11 të Ligjit për paga dhe kompensime tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë përcakton se bazë për llogaritjen e pagës së personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë është paga mesatare mujore për nëpunës në Republikë për vitin e kaluar, sipas të dhënave të Entit Shtetëror për Statistikë. Sipas nenit 10 paragrafi 1, paga caktohet në atë mënyrë që baza shumëzohet me koeficientin e përcaktuar dhe rritet me përqindjen e përvojës së punës, kurse koeficientët në pajtim me nenin 12 arrijnë 2.2 deri në 4.5.
Me Ligjin për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për pagat dhe kompensimet tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.92/2009), u fut nen i ri i pavarur 2, sipas të cilit baza është përcaktuar në pajtim me nenin 11 të Ligjit për paga dhe kompensime tjera të deputetëve në Kuvendin e Republikës së Maqedonisë dhe personave të tjerë të zgjedhur dhe të emëruar në Republikë (“Gazeta Zyrtare e RMV” nr. 36/90 dhe “Zyrtare Gazeta e Republikës së Maqedonisë” nr.38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008), në shumë prej 26.229 denarë do të zbatohet në konkluzë me pagesën e pagave për muajin gusht 2010.
Me Ligjin për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për pagat dhe kompensimet tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.42/2010), është bërë ndryshimi i ri (në formë ndryshimi të ndryshimit të Ligjit), përsëri përmes nenit 3 të pavarur, i cili përcakton se: Në Ligjin për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për pagat dhe kompensimet tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.92/2009) në nenin 2 shuma “26.229 denarë” zëvendësohet me shumën “25.726 denarë”, ndërsa viti “2010” zëvendësohet me vitin “2011”.
Në vitin 2010, me Ligjin për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për pagat dhe kompensimet tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.97/2010), është futur neni 4, i kontestuar me këtë iniciativë i cili (përsëri përmes ndryshimit të ndryshimit të një dispozite) përcakton se: Në Ligjin për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për paga dhe kompensime të tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.92/2009 dhe 42/10) neni 2 ndryshon si vijon: Baza e vendosur në pajtim me nenin 11 të Ligjit për paga dhe kompensime tjera të deputetëve në Kuvendin e Republikës së Maqedonisë dhe personave të tjerë të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë. (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 36/90 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” numër 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007 dhe 161/2008), në shumë prej 23.153 denarë, zbatohet në konkluzë me pagesën e pagave për muajin dhjetor 2011, ndërsa nga janari 2012 zbatohet baza në shumë prej 25.726 denarë.
Pas këtij ndryshimi të Ligjit, pasoi edhe një, kur me Ligjin për plotësimin e Ligjit për paga dhe kompensime tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta zyrtare e Republikës së Maqedonisë nr.162/2010) është plotësuar neni 4 i Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për paga dhe kompensime të tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.97/10) me paragraf të ri me të cilin përcaktohet se baza për llogaritjen e pagës së gjykatësve të Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë është në shumë prej 25.726.
Pas kësaj nuk janë bërë ndryshime të tjera të ngjashme, sa i përket përcaktimit të shumave të reja fikse të bazës, kështu që baza e vlefshme për llogaritjen e pagës është ajo e përcaktuar me dispozitën e kontestuar të nenit 4, në shumë prej 25.726 dhe ajo bazë, me harmonizimet në përqindje nga viti 2014, aktualisht është 26.755 denarë dhe është bazë sipas së cilës llogariten dhe paguhen pagat e personave të zgjedhur dhe të emëruar.
Siç u tha më sipër, ligjvënësi i bëri ndryshimet në bazë duke futur dispozita të pavarura në ligjet për ndryshimin dhe plotësimin e ligjit bazë, pa ndërhyrë në dispozitën bazë të nenit 11 të ligjit, që rregullon mënyrën e llogaritjes së bazës, si vijon. “Bazë për llogaritjen e pagës është paga mesatare e paguar mujore për nëpunës në Republikë për vitin paraprak, sipas të dhënave të Entit Shtetëror për Statistikë”. Kjo dispozitë me këtë përmbajtje ekziston ende në rendin juridik, pasi që nga viti 2008 (kur u fshi fjala “net”), nuk ka ndryshuar.
Në ndryshimet e mëtejshme të ligjit (2012, 2013 dhe 2014), ligjvënësi parashikoi që pagat e personave të zgjedhur dhe të emëruar mund të rriteshin me 5% në vitin 2012, 5% në vitin 2013 dhe 4% në vitin 2014.
5. Në Raportin Përfundimtar të Revizorit të Pavarur Shtetëror, për revizionin e kryer në Kuvendin e Republikës së Maqedonisë së Veriut në vitin 2020 (regjistruar me nr.11-891/6, nga 17.05.2022) në faqen 13, në pikën 7.1. thuhet:
“7.1. Ligji për pagat dhe kompensimet tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë rregullon çështjet e pagave dhe kompensimeve të personave të zgjedhur dhe të emëruar në RMV, si dhe të drejtat e funksionarëve dhe të punëtorëve udhëheqës në Kuvend pas përfundimit të funksionit.
7.1.1. Në nenin 10 të ligjit në fjalë rregullohet se paga e funksionarit dhe e punonjësit udhëheqës caktohet në atë mënyrë që baza e llogaritjes së pagës të shumëzohet me koeficientin e vendosur dhe të rritet me përqindjen e përvojës së punës, ndërsa në nenin 11 është përcaktuar se baza për llogaritjen e pagës është paga mesatare e paguar mujore për të punësuar në Republikë për vitin paraprak, sipas të dhënave të Entit Shtetëror për Statistikë.
Me mbikëqyrjen në aktet për llogaritjen e pagave të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikë, konstatuam se në korrik të vitit 2010 është miratuar Ligji për plotësimin e ligjit të lartpërmendur, me të cilin është vendosur baza për llogaritjen e pagave në shumë prej 25.726 denarë e cila në vitin 2014 me ndryshimet e ligjit dhe harmonizimet në përqindje është në shumë prej 26.755 denarë.
Theksojmë se edhe pse ka kaluar një periudhë prej 8 (tetë) vitesh, ajo ende zbatohet në vitin 2022 si bazë për llogaritjen e pagave të personave të zgjedhur dhe të emëruar në shtet.
Pa e kontestuar situatën në të cilën është nxjerrë raporti i revizorit, në drejtim të ndarjes së ligjshme të pagave për personat e zgjedhur dhe të emëruar, theksojmë se baza në pajtim me nenin 11 të ligjit është paga mesatare e paguar mujore për të punësuar në Republikë për vitin paraprak, e cila për vitin 2021 është 29.943 denarë, me çka theksojmë nevojën e zbatimit konsekuent të nenit 11 të ligjit të lartpërmendur dhe harmonizimin e bazës për llogaritjen e pagave me të dhënat për pagën e paguar mujore të Entit shtetëror për statistikë, pas miratimit të mëparshëm të ndryshimeve në ligjin e lartpërmendur.”
6. Sipas nenit 8, alineja 1 dhe 3 të Kushtetutës, liritë dhe të drejtat themelore të njeriut dhe qytetarit të njohura në të drejtën ndërkombëtare dhe të përcaktuara nga Kushtetuta dhe sundimi i së drejtës janë vlera themelore të rendit kushtetues.
Sipas nenit 9 të Kushtetutës, qytetarët e Republikës së Maqedonisë janë të barabartë në liritë dhe të drejtat pa dallim gjinie, race, ngjyrës së lëkurës, prejardhjes kombëtare dhe shoqërore, bindjeve politike dhe fetare, pasurisë dhe statusit shoqëror. Qytetarët janë të barabartë para Kushtetutës dhe ligjeve.
Në nenin 32 paragrafi 3 të Kushtetutës është paraparë se çdo punonjës ka të drejtë në pagë adekuate, ndërsa paragrafi 5 i të njëjtit nen përcakton se ushtrimi i të drejtave të punonjësve dhe pozita e tyre rregullohen me ligj dhe me marrëveshje kolektive.
Në pajtim me nenin 51 të Kushtetutës, në Republikën e Maqedonisë ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën, kurse të gjitha rregullimet tjera me Kushtetutën dhe ligjin. Të gjithë janë të detyruar të respektojnë Kushtetutën dhe ligjet.
7. Nuk ka dyshim se ligjvënësi ka kompetencë kushtetuese për rregullimin e marrëdhënieve shoqërore, gjegjësisht për përcaktimin e të drejtave dhe obligimeve të qytetarëve dhe në këtë kuadër të përcaktojë të drejtat e bartësve të funksioneve publike në Republikën e Maqedonisë, duke përfshirë edhe pagën e tyre të cilën ligjvënësi e ka bërë me miratimin e Ligjit për paga dhe kompensime të tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar (“Gazeta Zyrtare e RMV-së” nr. 36/90 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 38/91, 23/97, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/2010, 97/2010, 162/2010, 11/2012, 145/2012, 170/2013, 139/2014, 233/2018) .
Nga analiza e dispozitave ligjore relevante, rezulton se ligjvënësi fillimisht, në bazën për llogaritjen e pagës, në tekstin bazë të ligjit, e ka rregulluar me nenin 11, sipas të cilit, bazë për llogaritjen e pagës është mesatarja e paguar mujore për të punësuar në Republikë për vitin paraprak, sipas të dhënave të Entit Shtetëror për Statistikë.
Nga paraqitja kronologjike e ndryshimeve të Ligjit në këtë pjesë, mund të konstatohet se në vitin 2009 ligjvënësi e ndryshoi këtë qasje, gjegjësisht vendosi një zgjidhje sipas së cilës shuma e saktë e bazës përcaktohet në vetë ligjin e cila më pas shumëzohet me koeficientin përkatës. Në këtë kuptim, zgjidhja ligjore nga viti 2009 ishte e një natyre të përkohshme, sepse vetë ligji përcaktonte se deri kur do të zbatohej baza e vendosur në këtë mënyrë. Gjegjësisht, shuma e bazës është përcaktuar në vlerë prej 26.229 denarë, e cila është paraparë të aplikohet deri në pagesën e pagave për muajin gusht 2010, kështu që me ndryshimet ligjore në mars 2010 shuma është zvogëluar në 25.726 me periudhën e zbatimit deri në gusht 2011.
Me ndryshimin kontestues të Ligjit të kryer në korrik të vitit 2010, ligjvënësi bazën e ka ulur në 23.153 denarë dhe ka paraparë që e njëjta të zbatohet në konkluzë me pagesën e pagave për muajin dhjetor 2011, ndërsa nga janari 2012 do të zbatohet bazë në shumë prej 25.726 denarë.
Sipas arsyetimit të Propozim ligjit, bëhet fjalë për uljen e bazës me 10%, ulje e së cilës është kryer si masë antikrizë, padyshim me karakter të përkohshëm, duke qenë se pas janarit 2012, ligjvënësi kthehet sërish në zgjidhjen e mëparshme, gjegjësisht në shumën e përcaktuar më parë të bazës prej 25.726 denarë. Kjo shumë, e rritur për 4% me ndryshimet e Ligjit nga viti 2014, ende zbatohet për llogaritjen e pagës së personave të zgjedhur dhe të emëruar.
Përcaktimi i mënyrës së llogaritjes së shumës së pagës së personave të zgjedhur dhe të emëruar është padiskutim çështje ligjore dhe në këtë kuptim ligjvënësi është ai që përcakton nëse baza do të llogaritet në bazë të pagës mesatare të realizuar, ose do të përcaktojë shumën e bazës në vetë ligjin në një shumë fikse. Por, pavarësisht se cila qasje do të bëhet, normat ligjore që lidhen me këtë çështje duhet të jenë të qarta, të padyshimta dhe të parashikueshme dhe të mos lënë hapësirë për interpretime të ndryshme që mund të çojnë në paqartësi dhe zbatim të ndryshëm në të njëjtat situata. Kryesisht, kërkesa për qartësi dhe saktësi është një nga elementet bazë të parimit të sundimit të së drejtës si vlerë themelore e rendit kushtetues nga neni 8 paragrafi 1 alineja 3 e Kushtetutës.
Megjithatë, rregullimi i kontestuar ligjor i kësaj çështjeje, sipas vlerësimit të Gjykatës, do të mund të vihej në pikëpyetje nga aspekti i këtij parimi, sepse për shkak të ndryshimeve në mënyrën e përcaktimit të bazës për llogaritjen e pagës së personave të zgjedhur dhe të emëruar ekziston një situatë në të cilën mund të konstatohet se në të njëjtën kohë ekzistojnë dy norma, gjegjësisht dy rregulla ligjore për përcaktimin e bazës së pagës – një nga neni 11 i ligjit, sipas të cilit baza përcaktohet sipas pagës mesatare të realizuar në vitin paraprak e përcaktuar nga Enti Shtetëror për Statistikë dhe rregulli tjetër, në dispozitën kontestuese të nenit 4 të Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për paga dhe kompensime tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.97/2010) në të cilën baza është caktuar në shumën fikse prej 25.726 dhe e cila me harmonizimin prej 4% të paraparë me dispozitën e dytë të kontrestuar respektivisht zbatohet. Në të njëjtën kohë është në fuqi edhe dispozita e nenit 11 të Ligjit.
Dualiteti i përmendur në rregullimin e çështjes së bazës së pagës së personave të zgjedhur dhe të emëruar, paraqet mospërputhje në rregullimin ligjor të kësaj çështjeje. Kjo, sipas mendimit të Gjykatës, është pjesërisht rezultat i teknikës legjislative të zgjedhur nga ligjvënësi gjatë ndërhyrjeve në tekstin ligjor, e cila konsiston në ndryshimin dhe plotësimin e dispozitave tashmë të ndryshuara. Kjo qasje nomoteknike jo vetëm që çon në paqartësi dhe pasaktësi të dispozitave, sepse i largon ato në një farë mënyre nga koncepti dhe sistemi bazë i ligjit, por krijon edhe vështirësi reale në përcaktimin e përmbajtjes së normës së zbatueshme, respektivisht në situatë në të cilën është vërtet e vështirë të përcaktohet se cila normë përbën drejtësi të vlefshme. Në këtë situatë kontribuon edhe fakti se edhe pse ligjvënësi në katër amendamentet e Ligjit i ka dhënë urdhër Komisionit Juridik Ligjvënës që të krijojë një tekst të pastruar të këtij ligji, kjo ende nuk është bërë.
Qasja jokonsistente e ligjvënësit në rregullimin e çështjes së përllogaritjes së bazës së pagës së personave të zgjedhur dhe të emëruar e vë në pikëpyetje ushtrimin e të drejtës së punëtorëve për pagë adekuate nga neni 32 paragrafi 3 i Kushtetutës. E drejta e punonjësit për një pagë adekuate si e drejtë që buron nga statusi i tij si punonjës krijon detyrimin për shtetin nëpërmjet rregullimit ligjor që të sigurojë bazën ligjore për realizimin e saj. Mirëpo, për shkak të paqartësisë së dispozitave juridike të kontestuara nga neni 4 i Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për paga dhe kompensime tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta Zyrtare e RM-së. “nr.97/2010) dhe neni 1 i Ligjit për ndryshimin dhe plotësimin e Ligjit për paga dhe shpërblime të tjera të personave të zgjedhur dhe të emëruar në Republikën e Maqedonisë (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.139/2014). ata mund të viheshin nën dyshime të arsyeshme për mosharmonizimin e tyre me dispozitat e Kushtetutës të cilës i referohet parashtruesi i iniciativës.
8. Në bazë të lartëpërmendurës, Gjykata vendosi si në pikën 1 të këtij aktvendimi.
9. Këtë aktvendim Gjykata e miratoi në përbërje të kryetares së Gjykatës, Dobrilla Kacarska dhe gjykatësve: Naser Ajdari, mr. Tatjana Vasiq-Bozaxhieva, dr. Osman Kadriu, dr. Darko Kostadinovski dhe mr. Fatmir Skender.
U.nr.113/2022
25.01.2023
Shkup
KRYETARE
e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
Dobrilla Kacarska