Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 5 јули 2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 38 став 3 од Законот за заштита на децата („Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/2013, 12/2014, 44/2014, 144/2014, 10/2015, 25/2015, 150/2015, 192/2015, 27/2016, 163/2017, 21/2018, 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2019, 146/2019, 275/2019 и 311/2020).
2. Христијан и Христина Георгиевски, адвокати од Куманово, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбата од Законот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите изнесени во иницијативата, оспорената одредба не е во согласност со член 8 став 1 алинеи 1, 3, 8 и 11, членовите 14, 40, 42, 50, 51, како и со Конвенцијата за заштита на човековите права и основните слободи и членот 24 од Конвенцијата за правата на детето, но и со другите закони кои ја регулираат проблематиката за заштита на децата, поради што истата не соодветствува во совршена правна кохезија и целина со правниот поредок на државата.
Во иницијативата, најпрво е презентирана содржината на членот 38 од Законот, пред изменувањата и дополнувањата објавени во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2019, со кои се додава нов став 3, со што се предвидува нов услов за остварување на правото на родителски додаток за дете (за трето живородено дете), а исто така, и содржината на други поврзани одредби.
Според подносителите, од содржината на членот 95 од Законот за изменување и дополнување на Законот за заштита на децата, објавени во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2019, произлегува дека на лицата кои веќе се стекнале со правото на родителски додаток (за трето и четврто дете), истото не им се укинува, туку продолжуваат да го остваруваат.
Во понатамошниот текст на иницијативата, подносителите наведуваат дека иако целта на предвидената мерка за родителски додаток (за трето и четврто дете) е зголемување на наталитетот на населението, а не намалување на сиромаштијата, од ваквото нормирање произлегува дека оспорената одредба од Законот е дискриминирачка од два аспекти: прво, затоа што дејствува нерамноправно спрема лицата кои претходно се стекнале со правото на родителски додаток за трето, односно четврто дете, кое како право не им се укинува, туку продолжуваат да го остваруваат, без да им се дозволи на други лица да го остварат тоа право, додека, од друга страна не е испочитувана волјата на граѓаните (родители) кои сакаат да имаат многудетни семејства и на тој начин директно влијаат врз наталитетот на државата и имаат поголеми трошоци по дете од оние кои имаат само по едно или две деца.
Повикувајќи се на Уставот, подносителите наведуваат дека Уставот го утврдува правото на социјално осигурување и истовремено го гарантира правото на здравствена заштита и правото на човекот слободно да одлучува за создавање на деца, но и определува обврска на Републиката, заради усогласен економски и социјален развој, да води хумана популациона политика. Во контекст на наведеното, Уставот јасно и децидно определува дека Републиката посебно ги заштитува мајчинството, децата и малолетните лица и во таа насока со Законот за заштита на децата се уредува системот и организацијата за заштита на децата.
Подносителите во своите наводи нотираат дека Уставот со членот 40 генерално ја обврзува државата да обезбеди, меѓу другото, и посебна грижа и заштита на децата. Исто така, Републиката го дава правото на користење на родителски додаток, но истовремено определува и обврска која треба да се исполни со цел остварување на ова право, а согласно членот 42 од Уставот, право и обврска е на Републиката да ја уредува казнената политика во државата со цел заштита на децата, како и грижа и заштита на семејството.
Од друга страна, во изнесените наводи се потенцира дека дискриминацијата значи различно постапување спрема лица во иста или релативно слична ситуација, без објективно и разумно оправдување, што значи дека истото не тежнее, односно не се стреми кон легитимна цел или не постои разумна сразмерност помеѓу употребените мерки и целта која се сака со неа да се постигне.
Повикувајќи се на членот 118 од Уставот, подносителите посочуваат и на Конвенцијата за заштита на човековите права и основните слободи, како и на членот 24 од Конвенцијата за правата на детето, според која, државите членки го признаваат правото на детето на највисоко ниво на здравствена и медицинска заштита и рехабилитација, како и дека државите членки настојуваат ниедно дете да не е лишено од правата на таква здравствена заштита и истовремено се залагаат за целосно остварување на ова право.
Во дополнувањето на иницијативата се посочува дека всушност се оспорува член 38 став 3 од Законот за заштита на децата, поради тоа што истиот не е во согласност со Уставот, особено во делот кој се однесува на обезбедување на социјална правда, економска благосостојба и напредок на личниот и заедничкиот живот, од причина што со вака пропишаната одредба не се обезбедува социјална правда поради фактот дека се предвидува помош само за лицата кои се сиромашни. Во оваа смисла, подносителите сметаат дека тоа што некој има повеќе или помалку приходи е ирелевантно за правото на родителски додаток (за трето и четврто дете), затоа што целта на Законот е да се влијае на позитивен природен прираст на населението.
Во натамошното образложение се укажува дека оспорената одредба од Законот е спротивна на членот 8 од Уставот, односно темелните вредности кои се однесуваат на хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, а особено член 9 со кој се гарантира еднаквоста на граѓаните пред Уставот и законите. Доколку се има ова предвид, подносителите поставуваат прашање зошто на оние граѓани кои се со подобра имотна положба и доаѓаат од побогати семејства со поголеми приходи им се ускратува правото на добивање на родителски додаток (за трето и четврто дете).
Во смисла на членовите 34 и 35 од Уставот со кои се гарантира социјалната сигурност и праведност, подносителите сметаат дека не може да стане збор за социјална праведност кога законите не важат подеднакво за сите и истите имаат дискриминирачко елиминаторен карактер. Во овој контекст, подносителите посочуваат дека доколку некое семејство сака да има трето дете, тоа претставува бенефит за државата, меѓутоа неспорно е дека тие семејства секогаш имаат дополнителни трошоци и треба да го имаат истото право на родителски додаток коешто го оствариле граѓаните пред нив. Според подносителите, граѓаните кои не можат да го остварат ова право во однос на оние кои веќе го оствариле истото и сѐ уште го уживаат, добиваат различен и целосно неповолен социјален третман од државата.
На самиот крај од дополнувањето на иницијативата, повикувајќи се на членовите 41 и 54 од Уставот, подносителите укажуваат дека водењето на хумана и популациона политика во смисла на член 41 подразбира зголемување на наталитетот и поттикнување на истиот, преку соодветни политики и мерки во насока на побројно население кое би имало квалитетен живот. Додека, согласно член 54 од Уставот, ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско, помеѓу другото, и врз основа на имотната или општествената положба.
Поради сето наведено во наводите на иницијативата и дополнувањето на истата, подносителите сметаат дека оспорената одредба од Законот за заштита на децата не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 8, како и со членовите 9, 34, 35, 40, 41 и 54 од Уставот на Република Северна Македонија, поради што од Уставниот суд се бара да утврди неуставност на истата и да ја стави вон сила.
3. Судот, на седницата утврди дека со оспорениот член 38 став 3 од Законот за заштита на децата („Службен весник на Република Македонија“ бр. 23/2013, 12/2014, 44/2014, 144/2014, 10/2015, 25/2015, 150/2015, 192/2015, 27/2016, 163/2017, 21/2018, 198/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2019, 146/2019, 275/2019 и 311/2020) се предвидува дека правото од ставот (1) на овој член се остварува доколку вкупниот просечен приход на семејството на мајката по сите основи во последните три месеци пред поднесување на барањето за остварување на користењето на правото и во текот на користењето на правото е понизок од висината на минималната нето плата утврдена за претходната година.
4. Хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, според член 8 став 1 алинеја 8 од Уставот се пропишани како една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Во членот 9 од Уставот е утврдено дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Видно од содржината на член 34 од Уставот е дека граѓаните имаат право на социјална сигурност и социјално осигурување утврдени со закон и со колективен договор, додека според член 35 став 1 од Уставот, Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност.
Посебната грижа и заштитата на семејството којашто ја обезбедува Републиката е гарантирана со член 40 став 1 од Уставот.
Во смисла на член 41 став 1 од Уставот, се предвидува дека право на човекот е слободно да одлучува за создавање на деца. Со ставот 2 од истиот член се предвидува дека Републиката, заради усогласен економски и социјален развој, води хумана популациона политика.
Републиката посебно ги заштитува мајчинството, децата и малолетните лица, што е прецизирано во член 42 став 1 од Уставот.
„Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите“. Ова е утврдено во членот 51 од Уставот.
Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба, што е гарантирано во став 3 на член 54 од Уставот.
Со член 1 од Законот за заштита на децата се предвидува дека со овој закон се уредува системот и организацијата за заштита на децата.
Заштитата на децата, согласно член 2 став 1 од Законот, е организирана дејност заснована на правата на децата, како и на правата и обврските на родителите за планирање на семејството и на државата и единиците на локалната самоуправа за водење хумана популациона политика. Според ставот 2 од истиот член, заштитата на децата се остварува со обезбедување на услови и ниво на животен стандард што одговара на физичкиот, менталниот, емоционалниот, моралниот и социјалниот развој на децата. А согласно ставот 3 од истиот член, државата, како и единиците на локалната самоуправа се грижат за давање на соодветна материјална помош на родителите за издржување, подигнување, грижа и заштита на децата и организирање и обезбедување на развој на установи и служби за заштита на децата.
Членот 4 од Законот сосема прецизно предвидува дека во примената на одредбите од овој закон се тргнува од принципите на заштитата на правото на живот и развој на детето, заштитата на најдобриот интерес на детето, обезбедување на минимум стандард за секое дете под еднакви услови, исклучување на каква било форма на дискриминација, почитување на правото на детето на слобода и безбедност на личноста, на сопствено мислење и слободно изразување, здружување и образование, услови за здрав живот и остварување на други социјални права и слободи на детето.
Во правата за заштита на децата во смисла на овој закон, меѓу другото, согласно член 6 став 1, влегува и правото на родителски додаток за дете. Според став 2 на истиот член, правата од ставот 1 на овој член под услови утврдени со овој закон ги обезбедува државата.
Правата за заштита на децата детално се разработени во главата II од Законот, притоа со член 38 од Законот се уредуваат условите за остварување на правото на родителски додаток за дете, чија содржина е следната:
„(1) Родителски додаток за дете остварува мајка за своето трето живородено дете.
(2) Правото од ставот (1) на овој член го остварува мајка која е државјанин на Република Северна Македонија со постојано место на живеење во Република Северна Македонија последните три години пред поднесување на барањето.
(3) Правото од ставот (1) на овој член се остварува доколку вкупниот просечен приход на семејството на мајката по сите основи во последните три месеци пред поднесување на барањето за остварување на користењето на правото и во текот на користењето на правото е понизок од висината на минималната нето плата утврдена за претходната година.
(4) Правото од ставот (1) на овој член го остварува мајка која непосредно се грижи за детето за кое поднела барање, чии деца од претходниот ред на раѓање не се сместени во установа за социјална заштита, згрижувачко семејство или не се дадени на посвојување и на која не и е одземено родителското право над децата од претходниот ред на раѓање.
(5) Правото од ставот (1) на овој член не може да се оствари ако мајката за време на бременоста не вршела здравствени прегледи и контроли кај избран лекар – специјалист по гинекологија и акушерство.
(6) Правото од ставот (1) на овој член не може да се оствари, односно ќе го изгуби веќе оствареното право, доколку:
– не се вршат задолжителните вакцинации на детето согласно со закон и
– детето не биде запишано и редовно не ја следи наставата во основно училиште согласно со закон.
(7) По исклучок од ставот (6) алинеи 1 и 2 на овој член правото на родителски додаток се остварува и за детето:
– кое поради болест или повреда е спречено редовно да ја посетува наставата и заради таквата спреченост вонредно го продолжува образованието согласно со закон и
– кое поради степенот на попреченоста не може да се образува согласно со закон.
(8) Правото од ставот (1) на овој член не може да се оствари ако мајката во моментот на поднесувањето на барањето живее и работи во странство.
(9) Правото од ставот (1) на овој член во случај мајката да не е жива, да го напуштила детето, или од оправдани причини да е спречена непосредно да се грижи за детето, правото наместо мајката може да го оствари таткото или старателот, доколку ги исполнува условите од ставовите (1) до (8) на овој член.
(10) Оправдани причини од ставот (9) на овој член се:
– подолготрајно континуирано болничко лекување на мајката,
– сериозно нарушена здравствена состојба на мајката,
– студиски престој, усовршување и специјализација на мајката и
– одземена деловна способност на мајката“.
Во конкретниот случај, со иницијативата се оспорува став 3 на член 38 од Законот за заштита на децата бидејќи со ваквото нормирање на оспорената одредба направено со изменувањата и дополнувањата на Законот, објавени во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2019, се ограничува остварувањето на правото на родителски додаток за дете (за трето живородено дете), во зависност од имотната положба на граѓаните што, според подносителите, е во спротивност со повеќе уставни одредби. Ова од причина што, според подносителите, оспорената одредба е дискриминирачка од два аспекти, односно поради тоа што дејствува нерамноправно спрема лицата кои веќе се стекнале со правото на родителски додаток за трето, односно четврто дете, кое како право не им се укинува, туку продолжуваат да го остваруваат, без да им се дозволи на други лица да го остварат тоа право, додека, од друга страна не е испочитувана волјата на граѓаните (родители) кои сакаат да имаат многудетни семејства со што директно влијаат врз наталитетот на државата и имаат поголеми трошоци по дете од оние кои имаат само по едно или две деца.
Во насока на одговор на изнесените наводи, од содржината на член 38, како и оспорениот став 3 неспорно произлегува дека со истиот се пропишани условите под кои може да се оствари правото на родителски додаток од страна на мајката за своето трето живородено дете. Притоа, помеѓу другите услови, законодавецот предвидел дека право на родителски додаток се остварува доколку вкупниот просечен приход на семејството на мајката по сите основи во последните три месеци пред поднесување на барањето за остварување на користењето на правото и во текот на користењето на правото е понизок од висината на минималната нето плата утврдена за претходната година.
Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека неосновани се наводите во иницијативата според кои оспорената одредба не е во согласност со член 9 од Уставот со кој се гарантира принципот на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите, односно истата е дискриминирачка од причина што се создава нееднаквост на граѓаните во остварување на слободите и правата пред Уставот и законите и се врши дискриминација на граѓаните кои се со подобра имотна положба и потекнуваат од побогати семејства со поголеми приходи, а поради фактот што оние кои претходно го стекнале правото на родителски додаток и продолжуваат да го остваруваат без да им се укине тоа право, наспроти граѓаните кои имале желба да имаат многудетни семејства, а поради нивната имотна положба биле ограничени во остварувањето на тоа право, поради следното:
Од наведените уставни одредби произлегува дека Републиката, заради усогласен економски и социјален развој, води хумана популациона политика, што е предвидено со член 41 став 2 од Уставот. Притоа, Републиката одлучува кои мерки треба да се преземат за остварување на одредена општествено неопходна цел и во контекст на тие мерки, со закон може да предвиди остварување на права и должности за граѓаните.
Во рамките на своето уставно овластување да донесува закони и да уредува сфери од општественото живеење, законодавецот го донел Законот за заштита на децата, операционализирајќи ја уставната обврска на Републиката за заштита на мајчинството, децата и малолетните лица. Притоа, кога станува збор за остварување на определени права согласно овој закон, законодавецот ги определил условите и постапката за остварување на правата за заштита на децата и во зависност од реалните потреби, може да ги менува постоечките, како и да пропишува нови услови за остварување на овие права.
Фактот што пред донесување на измените на Законот за заштита на децата, правото на родителски додаток можеле да го остварат и граѓаните со повисоки месечни примања и истото не им се укинувало како право, туку продолжувале да го остваруваат, за разлика од нововоспоставениот правен режим, според кој правото на родителски додаток го остварува мајката доколку вкупниот просечен приход на семејството на мајката по сите основи во последните три месеци пред поднесување на барањето за остварување на користењето на правото и во текот на користењето на правото е понизок од висината на минималната нето плата утврдена за претходната година, не може да претставува доволен основ за изразување на сомнение за неуставноста на оспорената одредба од аспект на начелото на еднаквост.
Од уставно-правен аспект, од значење е дека извршената промена на режимот во остварувањето на правото на родителски додаток за трето живородено дете се однесува за семејствата кои ќе одлучат да имаат многудетно семејство, кои наведеното право ќе го стекнат по влегувањето во сила на законската измена, односно дека корисниците на правото утврдено пред наведената законска измена, продолжуваат да го остваруваат истото под условите под кои го стекнале, со што е обезбедена еднаквост на граѓаните пред Уставот и законот и правна сигурност, како елемент на владеењето на правото.
Освен тоа, граѓаните кои ги остваруваат правата по Законот кој бил во сила пред оспорените законски измени и граѓаните кои ги остваруваат правата согласно наведената законска измена не се наоѓаат во иста фактичка положба и во ист правен режим. Всушност, се работи за стекнато право по основ на претходно постоечки правен режим, како и за стекнување ново право по изменет правен режим. И за двата правни режими, се работи за социјална и хумана популациона компонента во врска со наталитетот на населението, но не само од аспект на зголемување, туку и од аспект на финансиска помош на семејствата кои имааат помали примања, со што при ваков изменет правен режим, оптимално би се распределиле финансиските средства на државата, со поголем опфат на семејствата од посиромашна категорија на граѓани, како цел на Законот.
Во однос на наводите во иницијативата во контекст на кои подносителите сметаат дека оспорената одредба е спротивна и на член 8 од Уставот, особено алинејата 8 со која како темелна вредност на уставниот поредок на државата се предвидува и хуманизмот, социјалната правда и солидарноста, како и членовите 34 и 35 од Уставот со кои се гарантира правото на граѓаните на социјална сигурност и социјално осигурување, како и тоа дека Републиката се грижи за социјалната заштита и социјалната сигурност на граѓаните согласно со начелото на социјална праведност, од наведените уставни одредби неспорно произлегува дека Република Северна Македонија е социјална држава, во која социјалната правда е издигната на ниво на темелна вредност на уставниот поредок, а на сите граѓани им се гарантира еднаквост во слободите и правата пред Уставот и законите.
Во контекст на наведеното, според Судот, како начин за обезбедување на социјалната правда, со оспорената одредба законодавецот предвидел услов за остварување на правото на родителски додаток кој опфаќа една категорија на граѓани во рамки на која сите кои го исполнуваат предвидениот услов можат да го остварат законски предвиденото право. Ова од причина што начинот, постапката и условите за остварување на одредено право се оставени на законодавната власт, односно не е домен на уставната регулатива. Поради наведеното, Судот оцени дека оспорената одредба од Законот е во согласност и со овие уставни одредби.
Цитирајќи дел од содржината на членовите 41 и 42 од Уставот, подносителите сметаат и дека водењето на хумана и популациона политика во смисла на членот 41 подразбира зголемување на наталитетот и поттикнување на истиот, преку соодветни политики и мерки во насока на побројно население кое ќе има квалитетен живот, додека, од друга страна, согласно членот 54 од Уставот, ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско, помеѓу другото, и врз основа на имотната или општествената положба.
Во овој контекст, Судот оцени дека ваквите наводи не се основани поради што би се проблематизирала содржината на оспорената одредба од Законот за заштита на децата од аспект на овие уставни одредби.
Ова од причина што Републиката ја определува стратегијата во насока на порастот на природниот прираст на населението и за таа цел определува соодветни мерки, односно заради усогласен економски и социјален развој, води хумана популациона политика. Меѓутоа, во насока на исполнување на оваа цел, законодавецот со закон може да определи права и обврски за граѓаните, како што во случајот е правото на родителски додаток за трето живородено дете. Законодавецот има право со закон да ги пропише условите, начинот и постапката за остварување на истото, притоа во уредувањето на односите е должен да пропише еднакви права и исти услови под кои граѓаните ќе ги остваруваат своите слободи, права и должности, без притоа да се прави разлика помеѓу граѓаните по основ на пол, раса, боја на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба.
Имајќи го предвид наведеното, законодавецот, токму на овие принципи, и во рамките на своето уставно овластување да донесува закони и да уредува сфери од општественото живеење, со сега оспореното законско решение ја операционализирал уставната обврска на Републиката да води хумана популациона политика заради усогласен економски и социјален развој, гарантирана со член 41 од Уставот, како и посебно да ги заштитува мајчинството, децата и малолетните лица, гарантирано со член 42 од Уставот. И оттука, во смисла на овие уставни одредби, пропишал остварување на право на родителски додаток за трето живородено дете, доколку вкупниот просечен приход на семејството на мајката по сите основи во последните три месеци пред поднесување на барањето за остварување на користењето на правото и во текот на користењето на правото е понизок од висината на минималната нето плата утврдена за претходната година, кој несомнено важи за сите кои ги исполнуваат законските услови и се заинтересирани за остварување на правото, не создавајќи нееднаквост и дискриминација на граѓаните во остварување на истото.
Исто така, во иницијативата, подносителите повикувајќи се на член 118 од Уставот, посочуваат и на Конвенцијата за заштита на човековите права и основните слободи, како и на содржина на одредби од Конвенцијата за правата на детето, за што Судот нема надлежност да навлегува во анализа од причина што тоа излегува надвор од уставно утврдените рамки на надлежностите на Уставниот суд, имајќи го предвид уредувањето со член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, според кои Уставниот суд одлучува исклучиво за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и законите, но, не и за согласноста на законите со меѓународните акти.
Имајќи го предвид горенаведеното, Судот оцени дека во конкретниот случај, не може основано да се постави прашањето за согласноста на член 38 став 3 од Законот за заштита на децата со одредбите од Уставот на кои се повикуваат подносителите во иницијативата.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.112/2021
05.07.2022 гoд.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска