70/2006-0-1

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 17 јануари 2007 година, донесе

1. СЕ УКИНУВААТ член 15 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.35/2006) и Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/2006).

2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Македонија“.

3. Уставниот суд на Република Македонија по повод иницијативите поднесени од група од седум вработени во ОУ „Мануш Турновски“ од Ново Село, Драган Коровешовски од Охрид, група од 13 воспитувачи од Делчево, вработени во основни училишта и детска градинка, Јован Ѓуровски од Битола, Снежана Владева од Свети Николе, група од пет воспитувачи вработени во ОУ „Гоце Делчев“ од Василево и Стамен Филипов од Скопје, со Решение У.бр.70/2006 од 6 декември 2006 година поведе постапка за оценување на уставноста на одредбите од законите означени во точката 1 од оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за нивната согласност со Уставот.

4. Судот на седницата утврди дека со членот 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.35/2006), членот 66 став 2 се менува и гласи:

„Реализација на програмите од подготвителната година ја вршат наставници со завршено соодветно високо образование за одделенска настава“.

Во врска со оспорениот член 15 од овој закон, Судот утврди дека во време на поднесувањето на иницијативите, според овој член постојните воспитувачи во подготвителна година се должни да стекнат соодветно образование согласно со овој закон, во рок од две години од денот на неговото влегување во сила, во спротивно им престанува работниот однос.

Меѓутоа, по поднесување на иницијативите, овој член од Законот претрпе соодветни изменувања и дополнувања и тоа:

Според член 1 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/2006) во членот 15 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.35/2006) зборот „две“ се заменува со зборот „четири“.
По ставот 1 се додава нов став 2, кој гласи:
„Одредбата од ставот 1 на овој член не се однесува на постојните воспитувачи во подготвителна година на кои на денот на влегувањето во сила на овој закон им недостасуваат уште пет години за исполнување на условите за остварување право на старосна пензија“.

Со оглед на наведеното, при уставно-судската анализа на оспорениот член 15, Судот ги имаше предвид и неговите изменувања и дополнувања извршени со означениот закон, по поднесување на иницијативите.

5. Во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, како темелна вредност на уставниот поредок е утврден принципот на владеењето на правото.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.

Според член 44 од Уставот секој има право на образование. Образованието е достапно на секого под еднакви услови. Основното образование е задолжително и бесплатно.

Според член 32 став 1 од Уставот, секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност. Според ставот 2 од овој член од Уставот, секому, под еднакви услови, му е достапно секое работно место, додека според ставот 5 на истиот член, остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори.

Како една од гаранциите на основните слободи и права на човекот и граѓанинот, во член 52 став 4 од Уставот е утврдена забраната на повратното дејство на законите и другите прописи, освен во случај кога тоа е поповолно за граѓаните.

Од наведените уставни одредби произлегува дека правото на образование, како комплексно прашање Уставот го уредува само начелно, предоставајќи го неговото поблиску уредување со закон.

Оттука, неспорно е дека Собранието на Република Македонија, како носител на законодавната власт, може да донесува закони, меѓу другото, и за уредување на прашања и односи поврзани со остварувањето на уставно утврденото право на основното образование, кое е задолжително. Во рамките на уредувањето на овие прашања, законодавецот може да ги пропише и условите под кои се изведува воспитно – образовната дејност во основното образование, а во таа смисла да го утврди и видот и степенот на стручната подготовка на наставниците и другиот кадар кои можат да вршат определени работи од оваа дејност, како што впрочем тоа и го направил со Законот за основното образование („Службен весник на Република македонија“ бр.44/1995, 24/1996, 34/1996, 35/1997, 82/1999, 29/2002, 40/2003, 42/2003, 63/2004, 82/2004-исправка, 55/2005, 81/2005, 113/2005, 35/2006 и 70/2006).

Имено, во членот 66 став 1 од наведениот закон утврдено е дека воспитно-образовната дејност во основното образование, која дејност, пак, според членот 11 на овој закон е од јавен интерес, ја остваруваат наставници, стручни соработници (педагог, психолог, социолог, дефектолог, библиотекар) и воспитувачи. Во наредните ставови на овој член од Законот, за секој од овие лица се утврдува степенот на стручната подготовка што тие треба да го имаат како услов за вршење на воспитно-образовната дејност во основното образование, кој услов законодавецот има право да го утврдува согласно член 32 став 5 од Уставот. Притоа, кој степен и кој вид на стручна подготовка ќе биде утврден за вршење на воспитно-образовната дејност, а во конкретниот случај за реализирање на програмите од подготвителната година, која е опфатена со задолжителното основно образование кое трае девет години, според Судот е работа на целесообразност и е прашање што го оценува законодавецот, врз основа на научни и стручни анализи и согледувања.

Имајќи ги предвид наведените уставни и законски одредби, како и содржината на оспорениот член 15 од Законот означен во точката 1 од оваа одлука, кој што е изменет и дополнет со Законот означен, исто така, во точката 1, од оваа одлука, Судот утврди дека овој член по својата содржина и карактер всушност претставува преодна одредба, со која се регулира преодниот режим, односно начинот на преминување од постојните правни норми кон новите.

Според Судот не е спорно дека законодавецот има право при промена на режимот на уредување на односите во одделна област, во конкретниот случај при промена на видот на стручната подготовка, да го уреди преминот од стариот во новиот режим. Меѓутоа, државата овој премин треба да го обезбеди на начин кој подразбира избраните мерки, односно средства да бидат соодветни на целите и причините поради кои се предвидуваат, а притоа да не се доведе во прашање, или во поголем обем да не се загрози правната сигурност и веќе стекнатите права и интереси на субјектите на кои тие се однесуваат. Понатаму, според Судот, законодавецот, исто така, треба да има ист однос, односно ист пристап при уредување на преодниот режим во сите идентични или слични случаи, односно прашања.

Раководејќи се од наведеното, а не навлегувајќи во целисходноста на условот што е утврден во членот 3 од Законот во поглед на потребната стручна подготовка на лицата за реализација на програмата во подготвителната година, според Судот, обврската што со оспорениот член 15 став 1 од Законот им се наметнува на постојните воспитувачи во подготвителната година не е пропроционална мерка со целите за кои е утврдена, со оглед дека претставува прекумерно ограничување на нивните права и слободи, а и загрозување на нивната правна сигурност, како елемент на владеењето на правото, ако се има предвид последицата што оваа категорија на вработени ќе ја трпи доколку во утврдениот рок не се стекнат со соодветното образование.

Според Судот, со оспорениот член 15 од Законот, исто така, се доведува во прашање и остварувањето на легитимните очекувања на субјектите, во конкретниот случај на постојните воспитувачи во подготвителната година кои тие ги имале во моментот на засновањето на работниот однос согласно условите што во тогаш важечките закони (Законот за предучилишно и основно воспитание и образование, Законот за заштита на децата и Законот за основното образование) биле утврдени за вршење на работите за кои тие и го засновале работниот однос. Ова, од друга страна, значи дека со овој член од Законот се создава правна ситуација, односно можност Законот да се применува и на односи кои се настанати и решени пред неговото влегување во сила, со што Законот има и повратно дејство. Поради тоа, со оспорениот член 15 од Законот се повредува не само принципот на владеењето на правото туку и принципот на забрана на повратното дејство на законите утврден во член 52 став 4 од Уставот.
Понатаму, Судот при уставно-правната анализа на оспорениот член 15 од Законот ги имаше предвид и сите досегашни изменувања и дополнувања на Законот за основното образование, од кои може да се констатира дека членот 66, чиј став 2 е изменет со членот 3 од Законот, целосно е менуван неколку пати и тоа: со член 3 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.35/1997), потоа со член 17 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.29/2002) и со член 32 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.63/2004).
Во сите наведени изменувања на членот 66 од Законот за основното образование, во кои инаку се утврдени условите во поглед на стручната подготовка на лицата кои може да ја вршат воспитно-образовната дејност во основното образование, законодавецот утврдувал и соодветни преодни одредби. Така, во членот 119 од Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.44/1995), било утврдено дека постојниот кадар во одделенска настава со завршена учителска школа и Виша дефектолошка школа и натаму ги врши работите на работните места на кои се затекнати при влегување во сила на овој закон.
Во Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование (“Службен весник на РМ” бр.24/96) во член 5 е предвидено дека во член 119 по став 1 се додава нов став 2 кој гласи: “Вработените наставници во училиштата за основно музичко образование со работно искуство над 15 години настава и натаму ги вршат работите на работните места на кои се затекнати при влегување во сила на овој закон.

Во Законот за изменување и дополнување на Законот за основно образование (” ;Службен весник на РМ” бр.35/97) во член 10 е предвидено дека: “Во член 119 по став 2 се додаваат нови ставови 3 и 4 кои гласат: ” Наставниците кои изведуваат настава во посебни училишта и паралелки во основните училишта со работно искуство над десет години во настава и натаму ги вршат работите и на работните места на кои се затекнати со влегувањето во сила на овој закон. Наставниците кои не ги исполнуваат условите од ставовите 2 и 3 на овој член се должни да се стекнат со соодветно образование најдоцна за 2 години повеќе од времето што е предвидено за редовно завшрување на тој вид образование“.

Ставовите 1 и 2 на член 119 од Законот за основното образование важеле се додека со членот 33 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основно образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.29/2002) не биле избришани, така што Законот сега воопшто не содржи преодна одредба за статусот на кадарот за кој се однесуваа овие два става на овој член од Законот.

Соодветно на измените на членот 66 што се направени со Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.63/2004), во членот 77 од овој Закон, кој што е исто така преодна одредба, е утврдено: „Постојниот наставен кадар со завршено више образование во одделенска и предметна настава и натаму ги вршат работите на работните места на кои се затекнати пред денот на влегувањето во сила на овој закон“.

Со членот 1 на Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.81/2005), во членот 77 на претходно наведениот закон по став 1 се додава нов став 2, кој гласи:

„Наставниците во одделенска настава и по предметна настава со завршено више образование кои работат на определено време во основните училишта на ден 31 август 2005 година можат да засноваат работен однос на определено време до 31 август 2007 година“.

Од наведените преодни одредби од Законот за основното образование произлегува дека законодавецот во сите од нив на одредена категорија наставен кадар кој што не ги исполнувал новоутврдените услови за вршење на воспитно-образовната дејност во основното образование им овозможувал и понатаму да ги врши работите на работните места на кои се затекнати на денот на влегување во сила на соодветните изменувања без да ги задолжува во определен рок да се здобијат со соодветното образование (со еден исклучок – член 10 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.35/1997) и без закана дека доколку не се здобијат со такво образование ќе им престане работниот однос, како што е предвидено во ставот 1 на оспорениот член 15 од Законот.

Оттука, разгледувајќи го оспорениот член 15 од Законот, заедно со неговите изменувања и дополнувања, според Судот, овој член сам по себе не создава нееднаквост меѓу вработените воспитувачи во подготвителната настава во основните училишта. Меѓутоа, доколку овој член се разгледува во однос на сите досегашни преодни одредби на законите со кои се вршени изменувања или дополнувања токму на членот 66 од Законот за основното образование, произлегува дека со решението на оспорениот член 15 од Законот, законодавецот видно отстапува од неговиот дотогашен приод, односно начин на решавање на преминот од стариот кон новиот систем во областа на основното образование.

Имено, според Судот, законодавецот во конкретниот случај различно постапил при уредувањето на преодниот режим за постојните воспитувачи во подготвителната година кои немаат соодветно образование согласно овој закон, поради што со член 15 од Законот, постојните воспитувачи во подготвителната година се доведени во нерамноправна положба во однос на наставниот кадар кој, исто така, немал соодветно образование какво што се предвидувало во тогашните изменувања на членот 66 од Законот за основното образование, а сепак за овој кадар не била предвидена обврска за стекнување на соодветно образование, ниту се предвидувал престанок на работниот однос, доколку не се стекнат со такво образование.

Поради наведеното, Судот оцени дека членот 15 од Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.35/2006) и Законот за изменување и дополнување на Законот за основното образование („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/2006) не се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3, член 9 и член 52 став 4 од Уставот.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.

7. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот Махмут Јусуфи и судиите д-р Трендафил Ивановски, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.70/2006
17 јануари 2007 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Махмут Јусуфи