55/2003-0-0

Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 28 јануари 2004 година, донесе

1. СЕ УКИНУВААТ дописите на Фондот за здравствено осигурување на Република Македонија бр.08-8173 од 29 декември 1999 година и бр.08-2439/1 од 3 мај 2001 година.
2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија” .
3. Уставниот суд на Република Македонија, по иницијатива поднесена од Крсте Велески од Охрид, со Решение У.бр.55/2003 од 19 ноември 2003 година поведе постапка за оценување на законитоста на дописите на Фондот за здравствено осигурување на Република Македонија означени во точката 1 од оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за нивната согласност со Законот за здравственото осигурување и Законот за организација и работа на органите на државната управа.
4. Судот на седницата утврди дека првооспорениот допис под бр.08-8173/1 од 29 декември 1999 година, насловен како “Појаснување во врска со правата на користење на здравствена заштита во странство”, се однесува на примената на спогодбите за социјално осигурување кои Република Македонија ги има потпишано или преземено од поранешната СФРЈ со другите земји договорнички.
Во првиот дел од овој допис се определува времето на важење на потврдите за здравствени услуги во странство што се издаваат во конкретни случаи и тоа: за туристички патувања, за службени патувања, за патувања во врска со стручно усовршување во странство, за лицата вработени во меѓународен транспорт и во случај на групни патувања.
Во вториот дел од дописот се укажува дека овие потврди ќе се издаваат врз основа на претходно утврдена постапка за утврдување на здравствената состојба на осигуреникот, која се состои од следното:
“Осигуреникот се упатува на лекарски преглед во службите за медицина на трудот по местото на живеење каде ќе се издаде медицинска експертиза за неговата здравствена состојба. По добивањето на медицинската експертиза осигуреникот да се јави на Првостепена лекарска комисија, која врз основа на експертизата со свој наод ќе утврди дали постои или не постои пречка за користење на здравствена заштита во странство”.
Со второоспорениот допис под бр.08-2439/1 од 3 мај 2001 сите подрачни служби од страна на Фондот се известуваат дека според склучените договори за социјално осигурување со другите земји предвидена е потврда (образец) за правото на користење на здравствени услуги за време на привремен престој во некоја од земјите договорнички, доколку лицето за време на привремен престој во тие држави бара итна медицинска помош, како и дека овие потврди ги издава подрачната служба на Фондот по спроведување на претходна постапка која е наведена во дописот бр.08-8173/1 од 29 декември 1999 година и со време на важење, исто така, утврдено во тој допис.
Понатаму, во овој допис се наведува дека во земјите со кои Република Македонија нема склучено договор за социјално осигурување, осигурените лица имаат право на здравствена заштита само во случај на итност при што по намирување на трошоците за дадената здравствена заштита во странство тие поднесуваат барање за рефундирање на трошоците кои сами ги намириле, што согласно член 27 од Правилникот се врши по оценување на итноста на случајот и на соодветната медицинска документација од страна на лекарските комисии на Фондот.
5. Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, а граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 39 став 1 од Уставот, на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита.
Правото на лекување во странство, за какво што станува збор во конкретниот случај, е утврдено и уредено во еден единствен член, а тоа е членот 30 од Законот за здравственото осигурување (“Службен весник на РМ” бр.25/2000, 34/2000, 96/2000 и 50/2001). Според став 1 на овој член од Законот, осигуреното лице може да користи болничко лекување во странство со одобрение на Фондот, ако е во прашање заболување кое не може да се лекува во Републиката, а во земјата во која осигуреникот се упатува постои можност за успешно лекување на тоа заболување. Според ставот 2 на истиот член од Законот, осигуреникот кој е упатен на привремена работа во странство може да користи здравствени услуги во странство во обем утврден со овој закон, а според ставот 3 осигурените лица кои привремено престојуваат во странство можат да користат само итна медицинска помош.
Според став 4 на членот 30 од Законот, начинот на користење на здравствени услуги според ставовите 1, 2 и 3 од овој член и најповолните цени на здравствените услуги во странство ги утврдува Фондот со општ акт на кој министерот за здравство дава согласност
Од наведената уставна одредба произлегува дека со Уставот на секој граѓанин му се гарантира правото на здравствена заштита во обем и под услови утврдени со закон. Според Законот за здравственото осигурување, осигурените лица освен здравствени услуги во земјата можат да користат здравствени услуги и во странство, со тоа што начинот на користењето на овие услуги е препуштено да се уреди со општ акт на фондот за здравствено осигурување на кој министерот за здравство дава согласност.
Врз основа на законското овластување, Фондот за здравствено осигурување има донесено Правилник за начинот на користење на здравствени услуги на осигурените лица во странство (“Службен весник на РМ” бр.111/2000).
Во овој Правилник е регулиран начинот на користење на здравствените услуги во странство во сите три ситуации предвидени во членот 30 од Законот и тоа: 1) начинот на користење на болничко лекување во странство, 2) начинот на користење на здравствени услуги на осигурениците кои се упатени на привремена работа во странство и 3) начинот на користење на итна медицинска помош на осигурените лица кои привремено престојуваат во странство.
Во однос на осигурените лица кои се упатени на привремена работа во странство, во членот 22 од Правилникот предвидено е дека овие лица здравствените услуги во странство ги користат врз основа на потврда што ја издава подрачната служба на фондот, каде што е поднесена пријавата за задолжително здравствено осигурување.
Според членот 23 од Правилникот, потврдата од членот 22 се издава на барање на работодавецот кој кон барањето приложува: 1) решение за упатување на осигуреникот на привремена работа во странство, 2) лекарско мислење за здравствената состојба на осигуреникот што го издава здравствената установа во која се врши дејност на медицина на трудот и 3) согласност за упатување на работници на привремена работа во странство издадена од органот на управата надлежен за работни односи.
Користењето на итна медицинска помош во странство, која согласно член 30 став 3 од Законот може да ја користат само осигурените лица кои привремено престојуваат во странство, но не по основ на привремена работа на која се упатени, туку по друг основ, е уредено во членот 27 од Правилникот.
Итноста на случајот од ставот 1 на овој член, времетраењето на итноста и здравствените услуги потребни за отстранување на непосредната опасност по животот и здравјето на осигуреното лице, според ставот 3 на член 27 од Правилникот ја оценува лекарската комисија на фондот врз основа на медицинската документација на странската здравствена установа.
Здравствените услуги во случај на итна медицинска помош според ставот 6 од овој член од Правилникот, Фондот ги признава во полн износ, намалени за пропишаното учество за лекување во странство.
Ако по завршувањето на итноста осигуреното лице не се врати навреме во земјата и го продолжи лекувањето во странство, за тој период трошоците ќе му се признаат според член 20 од овој правилник (му се признава само дел од трошоците и тоа до висината на утврдената цена за соодветната здравствена услуга од основни те цени на здравствените услуги во земјата, а разликата на цената ја поднесува осигуреното лице).
Од наведените одредби од Правилникот произлегува дека потврда за користење на здравствени услуги во странство што ја издава Фондот е пропишана само за осиг урените лица кои се упатени на привремена работа во странство, а не и за осигурените лица кои привремено престојуваат во странство по друг основ и кои може да користат само итна медицинска помош.
Освен член 27, Правилникот не содржи други посебни одредби кои би ја регулирале постапката, односно начинот на користење на здравствените услуги во случај на потреба од итна медицинска помош на осигурениците кои привремено престојуваат во странство. Меѓутоа, такви одредби се содржани во договорите за социјално осигурување кои Република Македонија ги има склучено или кои ги има преземено од поранешната СФРЈ, а меѓу кои е и Договорот помеѓу Република Македонија и Република Словенија (“Службен весник на Република Македонија” бр.13/1999), на кој се повикува подносителот на иницијативата.
Врз основа на член 27 став 1 од Договорот за социјално осигурување меѓу Република Македонија и Република Словенија, начинот на спроведување на овој договор е утврден со Административната спогодба склучена меѓу надлежните органи на двете држави договорнички, која е објавена, исто така, во “Службен весник на Република Македонија” бр.13/1999.
Во членот 6 став 1 од Административната спогодба е утврдено дека “за примена на членовите од 12 до 16 од Договорот, подносителот на барањето е должен да му предложи на носителот според местото на престој потврда од надлежниот носител како доказ за правото. Ако подносителот на барањето на поднесе потврда, на барање на носителот според местото на престој кој ја нуди услугата, надлежниот носител може да ја издаде оваа потврда подоцна. Во случаите од член 12 став 1 од Договорот, надлежниот носител е должен дополнително да ја издаде потврдата”.
Од напред изнесеното како заклучок произлегува дека потврдите за користење на здравствена заштита за време на привремен престој во странство во случај на потреба од итна медицинска помош се предвидени само во договорите за социјално осигурување што Република Македонија ги склучила со другите земји, или поконкретно во административните спогодби за нивно спроведување. Тоа, од друга страна, значи дека во случај на користење на ова право комплементарно се применуваат Законот за здравствено осигурување, Правилникот за начинот на користење на здравствени услуги на осигурените лица во странство и договорите за социјално осигурување што Република Македонија ги склучила со другите земји кои се ратификувани и се дел од внатрешниот правен поредок на Република Македонија.
Во ситуација кога со договорите за социјално осигурување склучени меѓу Република Македонија и другите држави, како и со административните спогодби е предвидено надлежниот носител на државите договорнички овие потврди да ги издава само како доказ за користење на правото на итна медицинска помош, а не е утврдена постапката и условите за нивното издавање, ниту, пак, е предвидена можност секоја од државите договорнички тоа да го направи, пред Судот се постави прашањето дали Фондот за здравствено осигурување на Република Македонија, како надлежен носител, има право и овластување да ја пропише постапката и условите за издавање на овие потврди.
Според мислењето на Судот ова право на фондот не е спорно од причина што со меѓународните договори, а конкретно и со Договорот за социјално осигурување меѓу Република Македонија и Република Словенија, правните прописи што важат во Република Македонија во моментот на склучувањето на договорите не се суспендираат, туку напротив овие договори се однесуваат на сите прописи од соодветната област, како и на сите нивни евентуални изменувања и дополнувања.
Согласно наведеното, Судот смета дека Фондот за здравствено осигурување според член 30 став 4 од Законот за здравственото осигурување има право начинот на издавањето на потврда за користење на здравствени услуги на осигурените лица кои привремено престојуваат во земјите со кои Република Македонија има склучено договор за социјално осигурување, да го уреди со општ акт на кој согласност дава министерот за здравство. Имено, со овој акт, всушност, би се разработиле одредбите од административните спогодби за спроведување н а овие договори со кои е предвидено издавањето на потврдите и на тој начин тие би се инкорпорирале во правниот поредок на Република Македонија
Меѓутоа, наместо тоа, Фондот за здравствено осигурување прашањата поврзани со издавањето на потврдата ги уредил со оспорените дописи, од што произлегува дека тие, и покрај тоа што немаат форма, по својата содржина и дејство имаат карактер на пропис, односно на општ акт од членот 30 став 4 на Законот. Имено, од содржината на оспорените дописи произлегува дека тие содржат одредби кои ја регулираат постапката, односно начинот и условите на издавањето на потврдата во смислана тоа: која документација треба да биде приложена кон барањето за нејзино издавање, времето на важење на потврдата и, што е уште побитно, се предвидува спроведување на претходна постапка во која осигуреникот се упатува на лекарски прегледи и испитување заради добивање лекарско мислење за неговата здравствена состојба. Со овие одредби очигледно е дека се навлегува во остварувањето на правото на итна медицинска помош на осигурените лица кои привремено престојуваат во странство и дека со нив се укажува на определено постапување кое не е утврдено ниту во Законот, ни во член 27 од Правилникот за начинот на користење на здравствени услуги на осигурените лица во странство. Оттаму, не може да се смета дека со овие дописи, се врши доразработување на член 23 од овој Правилник, бидејќи овој член се однесува за користење на здравствени услуги на осигурените лица кои се упатени на привремена работа во стран ство од членот 30 став 2 од Законот, а не за користење на итна медицинска помош на осигурените лица кои привремено престојуваат во странство, за кои случаи се однесуваат оспорените дописи.
Со оглед на тоа што со оспорените дописи на фондот фактички се уредуваат прашања кои по својот карактер и значење треба да бидат уредени со правилник, односно со општ акт на фондот како што на тоа упатува член 30 став 4 од Законот за здравственото осигурување, Судот оцени дека тие не се во согласност со наведениот член од Законот. Ова и од причини што оспорените дописи не само што немаат форма на правилник, туку истите се донесени и без согласност на министерот за здравство, каква што согласност е предвидена во истиот член од Законот.
Освен тоа, Судот оцени дека оспорените дописи не се во согласност и со членот 56 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, според кој утврдувањето и разработувањето на одделни одредби од законите заради нивно извршување се врши со правилник.
Имено, со оглед на тоа дека прашањата што се уредуваат во дописите на фондот се во функција на остварување на законско утврденото право на итна медицинска помош на осигурените лица кои привремено престојуваат во странство, односно во земјите со кои Република Македонија има склучено договор за социјално осигурување, а кои случаи посебно не се опфатени со Правилникот за начинот на користење на здравствените услуги на осигурените лица во странство, Судот оцени дека со оспорените дописи всушност се врши дополнување на овој правилник, но во форма и постапка спротивна не само на членот 30 став 4 од Законот за здравственото осигурување, туку и на чле нот 56 од Законот за организација и работа на органите на државната управа, кој еднакво важи и се однесува и за актите на организациите кои вршат јавни овластувања, каква што организација е и фондот за здравственото осигурување.
6. Врз основа на изнесеното Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.
7. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.55/2003
28 јануари 2004 година
С к о п ј е
лк

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република
Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова