Вовед
Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 13 јули 2005 година, донесе
О Д Л У К А
Текст
1. СЕ УКИНУВААТ членовите 5, 6 и 7 од Правилникот за посебните услови што превозникот треба да ги исполнува за вршење на превоз во воздушниот сообраќај (“Службен весник на Република Македонија” бр.71/2004).
2. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.
3. Уставниот суд на Република Македонија по повод иницијатива поднесена од “МАТ – Македонски авиотранспорт” АД-Скопје, со Решение У.бр.38/2005 од 25 мај 2005 година поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на членовите 5, 6 и 7 од Правилникот означен во точката 1 од оваа Одлука, затоа што основано се постави прашањето за нивната согласност со Уставот и Законт за воздушната пловидба (“Службен лист на СФРЈ” бр.45/1986, 29/1988, 80/1989 и 29/1990) и Законот за организација и работа на органите на државната управа (“Службен весник на Република Македонија” бр.58/2000 и 44/2002).
4. Судот на седницата утврди дека според членот 5 од Правилникот, превозникот кој врши редовен јавен превоз во домашниот и меѓународниот воздушен сообраќај, покрај условите од член 3 на овој правилник, треба да има најмалку три воздухоплови со повеќе од 19 патнички седишта впишани во регистарот на воздухоплови на Република Македонија, а за вршење на карго превоз да има најмалку еден воздухоплов впишан во регистарот на воздухоплови на Република Македонија.
Во членот 6 од Правилникот е предвидено дека превозникот кој врши чартер превоз во домашниот и меѓународниот воздушен сообраќај, покрај условите од член 3 на овој правилник, треба да има најмалку еден воздухоплов со повеќе од 19 патнички седишта впишан во регистарот на воздухоплови на Републиката Македонија.
Во членот 7 од Правилникот е предвидено дека превозникот кој врши авиотакси превоз во домашниот и меѓународниот воздушен сообраќај, покрај условите од член 3 на овој правилник, треба да има најмалку еден воздухоплов кој има до 19 патнички седишта впишан во регистарот на воздухоплови на Република Македонија.
5. Согласно членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.
Согласно член 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Со членот 55 став 1 од Уставот, се гарантира слободата на пазарот и претприемништвото, а според ставот 2, Републиката обезбедува еднаква правна положба на сите субјекти на пазарот и презема мерки против монополската положба и монополското однесување на пазарот.
Принципот на еднаквост на пазарните субјекти претставува еднаква правна положба на субјектите во вршењето на својата дејност. Имено, еднаквоста треба да постои меѓу оние субјекти кои вршат идентична или слична дејност. Во тој контекст државата е должна да презема определени мерки со цел да се спречи монополоската положба и однесување на пазарот, заштитувајќи ги на тој начин правилата на пазарот, конкуренцијата од една страна и обезбедувањето еднакви можности за сите субјекти да вршат определена дејност од друга страна.
Според членот 1 од Законот за воздушната пловидба (“Службен лист на СФРЈ” бр.45/1986, 29/1988, 80/1989 и 29/1990) кој согласно член 5 од Уставниот закон за спроведување на Уставот на Република Македонија е преземен како републички пропис, предмет на уредување со овој закон е воздушната пловидба во воздушниот простор на Социјалистичка Федеративна Република Југославија, односно условите за безбедна воздушна пловидба, контролата на летањето, метеоролошкото обезбедување на воздушната пловидба, испитувањето на загрозувањето на безбедноста на воздухоплови, потрагата по воздухоплови и спасувањето на воздухоплов, испитувањето на несреќи на воздухоплови, прекршоците во воздушната пловидба, инспекцијата на безбедноста на воздушната пловидба, како и определени материјалноправни односи во поглед на користењето на воздухопловите, аеродромите и леталиштата и изградбата, одржувањето и регистрацијата на воздухопловите, аеродромите и леталиштата.
Во Глава ИИ од Законот, Оддел И се содржани одредбите кои се однесуваат на посебните услови за вршење јавен превоз во воздушниот сообраќај.
Според членот 27 од Законот, јавен превоз во воздушниот сообраќај може да се врши како редовен или како посебен превоз во домашниот или во меѓународниот воздушен сообраќај.
Согласно член 28 од Законот, заради безбедност и уредност на јавниот воздушен сообраќај, организацијата на здружен труд што врши јавен превоз во воздушниот сообраќај (превозникот) мора да ги исполнува пропишаните услови, зависно од видот на сообраќајот, особено во поглед на одобрениот прирачник за оперативните постапки за вршење на тој превоз, видот, намената на воздухопловот и воздухопловниот и другиот стручен персонал. Превозникот, исто така, мора да обезбеди одржување на воздухопловите и да располага со одобрени прирачници за летачко-оперативните постапки во согласност со одредбите на овој закон и со прописите донесени врз основа на овој закон. Во ставот 2 од истата одредба се предвидува дека на превозникот што ќе поднесе докази дека ги исполнува условите од став 1 на овој член, сојузниот орган на управата надлежен за работи на сообраќајот и врски му издава уверение за исполнување на тие услови.
Во членот 29 став 1 од Законот е предвидено дека јавен превоз во меѓународниот воздушен сообраќај може да врши домашен превозник кој покрај условите од член 28 на овој закон, ги исполнува и условите предвидени со меѓународните договори, како и со други меѓународни акти со кои се регулира безбедноста и уредното вршење на превозот во меѓународниот воздушен сообраќај.
Согласно член 263 од Законот кој е содржан во “Дел четврти” од Законот со наслов “Овластувања”, меѓу другото е предвидено дека сојузниот орган на управата надлежен за работи на сообраќај и врски ќе донесе прописи и за посебните услови што превозникот мора да ги исполнува за вршење на воздушен сообраќај (член 28).
Во функција на операционализација на законската одредба, министерот за транспорт и врски го донел сега оспорениот правилник, во кој со член 1 се определува дека со истиот се пропишуваат посебните услови што превозникот треба да ги исполнува за да врши редовен и посебен превоз во воздушниот сообраќај.
Во членот 9 од Законот е содржано објаснување во врска со значењето што го имаат одделните изрази употребени во овој закон. Така, во точката 49 од членот 9 се наведува дека воздушен сообраќај е воздушна пловидба заради превоз на лица и предмети.
Точката 50 од истата законска одредба го дефинира поимот јавен превоз во воздушниот сообраќај кој е редовен и посебен превоз на лица и предмети од едно место во друго, во домашниот односно во меѓународниот воздушен сообраќај. Во точките 53 и 54 од членот 9, е определено дека редовен јавен превоз во воздушниот сообраќај е превоз на лица и предмети кој, под еднакви услови, му е достапен на секого, а кој се врши по однапред утврдени линии, по однапред утврден ред на летање и според цените и општите услови за превоз што се објавени, а посебен јавен превоз во воздушниот сообраќај е превоз кој се врши под посебно договорени услови: чартер превоз (поединечен или сериски) и авиотакси превоз.
Во членот 3 став 2 од оспорениот правилник е предвидено дека на правното лице кое ќе ги исполни условите од став 1 на овој член ќе му се издаде уверение за исполнување на условите за вршење на воздушен сообраќај согласно меѓународните стандарди (Анекс 6 од Чикашката конвенција или ЈАР – ОПС 1) по претходно поднесено барање.
ЈАР е збирка на воздухопловни прописи што ја регулираат цивилната воздушна пловидба на земјите членки на ЈАА (здружени воздухопловни власти на земјите членки на оваа асоцијација). Република Македонија се уште не е членка, но истата е кандидат за прием во членство на ЈАА. ЈАР – ОПС 1 – е дел од збирката на воздухопловни прописи (ЈАР) која се однесува на правилата за стекнување на АОЦ (уверение за летање) и ги пропишува општите услови за одвивање на воздушната пловидба во земјите членки на ЈАА. Согласно ЈАР -ОПС 1 општи правила (услови) за издавање на дозволи (уверенија) за работа (АОЦ) се:
(а) Авиопревозник не смее да користи авион за јавен воздушен сообраќај на поинаков начин, освен како што е пропишано во, и согласно, условите во дозволата за работа (АОС).
(б) Подносителот на барањето за АОС, или измена на АОС, мора да му дозволи на надлежниот орган да ги испита сите аспекти за безбедност на предложените операции.
(ц) Подносителот на барањето на АОС:
(1) не смее да поседува АОС издадено од друг надлежен орган, освен ако не е одобрено од инволвираните надлежни органи;
(2) мора да има главно седиште и деловни простории, ако има, во земјата надлежна за издавање на АОС;
(3) мора да ги впише авионите со кои ќе врши сообраќај согласно АОС-та во регистарот на земјата надлежна за издавање на АОС;
(4) мора да му докаже на надлежниот орган дека тој е во состојба да врши безбеден сообраќај.
(д) Без оглед на наведеното во потстав (с) (3) погоре, авиопревозник може, со заеднички договор со надлежниот орган за издавање на АОС и друг надлежен орган, да ги користи авионите впишани во националниот регистар на второ наведениот надлежен орган.
(е) Авиопревозникот му дозволува на надлежниот орган пристап во својата организација и авионите и обезбедува, што се однесува до одржувањето, пристап на која било придружна ЈАР-145 организација за одржување заради утврдување на постојано придржување кон МК ЈАР-ОПС.
(ф) АОС може да се измени, поништи или повлече ако надлежниот орган не е повеќе убеден дека авиопревозникот може да врши сообраќај на сигурен начин.
(г) Авиопревозникот мора да го убеди надлежниот орган дека:
(1) Неговата организација и управување се соодветни и точно одговараат на размерот и обемот на сообраќајот; и
(2) Процедурите за надзор/контрола на операциите се дефинирани.
(х) Авиопревозникот мора да наименува одговорен раководител, прифатлив за надлежниот орган, кој ќе има овластување да обезбеди дека сите операции и активности за одржување може да се финансираат и спроведуваат согласно стандардите кои ги бара надлежниот орган.
(и) Авиопревозникот мора да именува лица, прифатливи за надлежниот орган, кои се одговорни за управување и контрола на следните области:
(1) Летачките операции;
(2) Системот за одржување;
(3) Обука на персоналот;
(4) Операции на земја.
(ј) Едно лице може да држи повеќе од едно именувано место ако тоа е прифатливо за надлежниот орган но, за авиопревозници кои вработуваат 21 лице или повеќе персонал со полно работно време, најмалку две лица се потребни за покривање на четири области на одговорност.
(к) Авиопревозници кои вработуваат 20 лица или помалку персонал со полно работно време едно или повеќе од наименуваните места може да го пополни одговорниот раководител ако е прифатливо за надлежниот орган.
(л) Авиопревозникот мора да обезбеди дека секој лет се извршува согласно одредбите наведени во Оперативниот прирачник.
(м) Авиопревозникот мора да обезбеди соодветни простории за опслужување на земја заради безбедни летови.
(н) Авиопревозникот мора да обезбеди дека неговите авиони се опремени и дека неговите екипажи се оспособени/квалификувани согласно барањата на областа и видот на операцијата.
(о) Авиопревозникот мора да се придржува кон барањата за одржување согласно Поддел М што се однесува на сите летови кои се вршат според условите наведени во неговата АОС.
(п) Авиопревозникот мора да му достави на надлежниот орган примерок од Оперативниот прирачник, како што е наведено во Поддел Р, како и сите измени или дополнување на истиот.
(љ) Авиопревозникот мора да ги одржува во оперативна состојба средствата во главната оперативна база, соодветно за областа и типот на операцијата.
Во ЈАР се содржани и административни услови:
(а) Авиопревозник мора да ги достави следните податоци заедно со барањето за прва АОС и за измена или продолжување на истата:
(1) Официјалниот и деловен наслов, адресата и поштенската адреса на подносителот на барањето;
(2) Опис на предложениот сообраќај;
(3) Опис на организацијата на управување;
(4) Името на одговорниот директор;
(5) Имињата на главните одговорни лица, вклучувајќи ги и на оние кои се одговорни за летачките операции, системот за одржување, обуката на екипажот и операциите на земја заедно со нивните квалификации и искуство и
(6) Оперативниот прирачник.
(б) Што се однесува до системот за одржување на авиопревозникот само следните податоци мора да се достават заедно со барањето за прва АОС и за измена или продолжување на истата и за секој тип на авион со кој се лета;
(1) Документ за организационо-техничките процедури и методи за одржување;
(2) Програми на авиопревозникот за одржување на авиони;
(3) Авионскиот технички дневник;
(4) Кога е соодветно, техничката спецификација (спецификации) за договорот (договорите) за одржување склучен/и помеѓу авиопревозникот и ЈАР-45 овластена организација за одржување;
(5) Бројот на авиони.
(с) Барањето за прво издавање на АОС мора да се поднесе најмалку 90 дена пред денот на планираниот сообраќај, освен Оперативниот прирачник кој може да се достави подоцна, но не повеќе од 60 дена пред денот на планираниот сообраќај.
(д) Барањето за измена на АОС мора да се достави најмалку 30 дена пред денот на планираниот сообраќај, освен ако не се договори поинаку.
(е) Барањето за продолжување на АОС мора да се достави најмалку 30 дена пред истекот на важноста на истата, освен ако не се договори поинаку.
(ф) За промена на одговорни лица, освен во исклучителни околности, мора да се извести надлежниот орган најмалку 10 дена пред планираната промена.
Исто така, “Чикашката конвенција” (7 декември 1944 година) Конвенција за цивилната воздушна пловидба донесена на Генералното собрание на ИЦАО (Интернатионал Цивил Авиатион Организатион), односно Анекс 6 на истата, содржи меѓународни стандарди и препораки за работење. Во Главата ИВ е содржан делот “Работење со воздушниот транспорт – авиони” со поддел “Уверение за вршење на воздушен сообраќај” во кој се предвидува:
4.2.1.1. Оператор не смее да се вклучи во работење со комерцијален авиотранспорт доколку не е сопственик на валидно уверение за воздушен оператор или на соодветен документ издаден од државата од која е операторот.
4.2.1.2. Уверение за воздушен оператор или соодветниот на него документ го овластува операторот да управува со работење со комерцијален авиотранспорт во согласност со условите и ограничувањата кои се назначени.
4.2.1.3. Издавањето на уверение за воздушен оператор или на соодветниот на него документ од страна на државата од која е операторот ќе зависи од тоа што операторот треба да прикаже адекватна организација, методи на контрола и супервизија на работењето со летовите, тренинг програми како и управувањето од земја и редовно одржување според видот и должината на назначените работи.
4.2.1.4. Продолжување на валидноста на уверението или соодветниот на него документ ќе зависи од придржувањето на операторот до условите назначени со 4.2.1.3 под супервизија на државата на операторот.
4.2.1.5. Уверението за воздушен оператор или соодветниот на него документ треба да го содржи најмалку следново:
а) идентитет на операторот (име, локација);
б) дата на издавање и период на валидност;
ц) опис на видовите на работа за која се авторизира;
д) вид (видови) на авион авторизиран за употреба; и
е) дозволени региони за делување (работење) или рути.
6. Од анализата на содржината на наведените уставни и законски одредби, а поточно од членот 263 од Законот за воздушната пловидба неспорно произлегува дека министерот за транспорт и врски има овластување да донесе пропис за посебните услови што превозникот мора да ги исполнува за вршење на воздушниот сообраќај, но тие услови треба да се во рамките на условите од член 28 од истиот закон.
Имено, од содржината на членот 28 од Законот за воздушната пловидба произлегува дека заради безбедност и уредност на јавниот воздушен сообраќај превозникот мора да ги исполнува пропишаните услови зависно од видот на сообраќајот особено во поглед на одобрениот прирачник за оперативните постапки за вршење на тој превоз, видот, намената на воздухопловот и воздухопловниот и друг стручен персонал. Правилникот, исто така, согласно овој член мора да обезбеди и одржување на воздухопловите и да располага со одобрени прирачници за летачко-оперативните постапки. Со исполнувањето на овие услови, на превозникот кој ќе поднесе докази за нивно исполнување, му се издава уверение за исполнување на тие услови.
Во членот 3 од Правилникот децидно се наведени условите кои мора да ги исполнува превозникот за вршење на редовен и посебен превоз во воздушниот сообраќај.
Судот оцени дека со прецизирањето на условите во членовите 5, 6 и 7 од Правилникот, односно со определувањето на бројот на воздухопловите, се надминува законското овластување што министерот го има согласно член 263 од Законот за воздушната пловидба. Условите кои треба да ги пропишува министерот, согласно член 263, а во врска со член 28 од Законот за воздушната пловидба, со цел безбедност и уредност на јавниот воздушен сообраќај, се децидно наведени во членот 3 став 1 точки 1 – 11 од Правилникот. Со исполнувањето на сите предвидени услови во членот 3 став 1 точка 1 – 11, според ставот 2 на овој член, на правното лице му се издава Уверение за исполнување на условите за вршење на воздушен сообраќај согласно меѓународните стандарди (Анекс 6 од Чикашката Конвенција или ЈАР – ОПС1). Определувањето на бројот на воздухопловите не е значаен услов за безбедно и уредно извршување на дејностите. Дополнително определените услови во членовите 5, 6 и 7 од Правилникот, според Судот не се од суштинско значење за дејноста што се врши со воздухопловите посебно од аспект на безбедноста и уредноста на јавниот воздушен сообраќај, а на што посебно упатува членот 28 од Законот за воздушната пловидба.
Од анализата на членот 28 од Законот, произлегува дека станува збор за исполнување на пропишани услови зависно од видот на сообраќајот (редовен и посебен). Во член 9 точка 53 и 54 од Законот е определено дека редовен јавен превоз во воздушниот сообраќај е превоз на лица и предмети кој, под еднакви услови, му е достапен на секого, а кој се врши по однапред утврдени линии, по однапред утврден ред на летање и според цените и општите услови за превоз што се објавени, а посебен јавен превоз во воздушниот сообраќај е превоз кој се врши по посебно договорени услови: чартер превоз (поединечен или сериски) и авиотакси превоз. Оттука, произлегува дека бројот на воздухопловите не се споменува како услов што треба да го исполнува превозникот, дотолку повеќе што и меѓународните стандарди и услови кои воздухопловните компании мораат да ги исполнуваат не предвидуваат определување на бројот на воздухоплови, туку се зборува за исполнување на услови од аспект на безбедноста и уредноста во сообраќајот.
Имено, од содржината на цитираната меѓународна регулатива, поточно од ЈАР ОПС 1, произлегува дека со истата се регулираат, односно определуваат безбедносни и услови за уредност, а во ниту еден момент не се регулира прашањето за определување на бројот на авионите, и овие услови исклучиво се однесуваат и важат за секој авион поединечно. Според Судот, и во законот и во меѓународните прописи се зборува за безбедносните и условите за уредност кои се однесуваат на видот на авио-превозот, патниците и багажот и за нивна безбедност, а не за бројот на воздухопловите.
Пропишувањето на посебните услови во членовите 5, 6 и 7 од Правилникот, односно определувањето на бројот на воздухопловите, според Судот не е во согласност ниту со Уставот. Ова од причина што таквото ограничување кое го пропишува министерот во оспорениот Правилник не е во согласност со членот 55 од Уставот на Република Македонија, според кој слободата на пазарот и претприемништвото може да се ограничат само со закон единствено заради одбраната на Републиката, зачувувањето на природата, животната средина или здравјето на луѓето. Со ваквото определување кое го пропишува министерот, всушност се ограничува слободата на пазарот и истото е спротивно на мерките што ги презема Републиката против монополското однесување на пазарот.
Од друга страна, пак, пречекорувањето на овластувањата утврдени со Закон од страна на министерот, не е во согласност ниту со членот 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа во кој децидно е предвидено дека со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи, дотолку повеќе што ако ваквите услови би биле суштествени за безбедноста и уредноста на воздухопловното тело би требало таква обврска да биде утврдена со закон, а не со правилник кој како акт треба да претставува доработка на законските услови за нивна практична примена.
Врз основа на наведеното, Судот оцени дека членовите 5, 6 и 7 од Правилникот за посебните услови што превозникот треба да ги исполнува за вршење на превоз во воздушниот сообраќај, не се во согласност со членовите 8 став 1 алинеја 3 и 55 од Уставот на Република Македонија, членовите 263 и 28 од Законот за воздушна пловидба и член 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа.
7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа Одлука.
8. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот Лилјана Ингилизова-Ристова и судиите д-р Трендафил Ивановски, Махмут Јусуфи, Мирјана Лазарова Трајковска, Вера Маркова, Бранко Наумоски, д-р Бајрам Положани, Игор Спировски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.38/2005
13 јули 2005 година
С к о п ј е
лк
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република
Македонија
Лилјана Ингилизова-Ристова