Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето за Решението У.бр.8/2022 со кое Уставниот суд одлучи да поведе постапка за оцена на уставноста на член 22 од Законот за плата и другите надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Социјалистичка Република Македонија“ бр. 36/1990, и „Службен весник на Република Македонија“ бр.38/1991, 23/1997, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/2010, 97/2010, 162/2010, 11/2012, 145/2012, 170/2013, 139/2014 и 233/2018), додека за членовите: 19, 20, 21, 23, 24 и 25 од истиот закон одлучи да не поведе постапка, писмено го образложувам моето несогласување со следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. По повод иницијативата поднесена од Глигорие Ќатоски, адвокат од Струга, на седницата одржана на 07.12.2022 година, гласав во прилог на точката 1 од Решението У.бр.8/2022 со кое Судот одлучи да поведе постапка за оценка на уставноста на член 22 од наведениот закон, а против точката 2 со која за останатите оспорени членови: 19, 20, 21, 23, 24 и 25 од истиот закон, поради што со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од предметното решение во однос на точката 2.
2. Како што веќе претходно и во други издвоени мислења го имам истакнато својот став, разликата во мислењето што тука сакам да ја издвојам е од принципиелна и суштинска природа и се однесува на стандардот со уставна важност, односно во толкувањето на темелните вредности на Уставот. Уставниот суд како чувар на Уставот е должен да се грижи за остварување на највисоките темелни вредности, начела и гаранции на уставниот поредок. Токму со своите толкувања Уставниот суд е тој којшто на темелните вредности, начела и на уставните гаранции, им дава содржина, смисла, ги прецизира во нивните различни манифестации. Својата грижа за највисоките уставни вредности Уставниот суд ја остварува на начин што со нив и преку нивното толкување, ги толкува сите останати уставни норми, сметајќи дека останатите уставни одредби претставуваат нормативна експресија на темелните вредности и начела. Слободата во толкувањето е таа која им овозможува на уставните судии да одлучуваат не само за фактите туку и за правото на начин што низ призма на целовитоста на највисоките уставни вредности, начела и гаранции ги спречуваат последиците од примената на одредби коишто не ги задоволуваат уставните вредности. Во конкретниот случај сметам дека мнозинството судии имаше погрешен и неконзистентен пристап при толкувањето на оспорената одредба vis a vis темелната вредност на нашиот уставен поредок – владеењето на правото и принципот на еднаквост на граѓаните пред Уставот и законите. Владеењето на правото претставува таква темелна вредност од која произлегуваат бројни начела и принципи коишто го формираат нејзиното битие. Правната сигурност има есенцијално значење за остварување на оваа темелна вредност, а таа подразбира во правниот поредок да егзистираат јасни и прецизни правила, законите да бидат во согласност со устав, а сите други прописи со устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок во кој ќе егзистира непротивречен правен систем кој треба да ја обезбеди функционалната правна држава. Таа во суштина претставува вредност којашто има императив да ги гарантира, обезбедува и афирмира сите останати темелни вредности, уставни принципи, начела и норми. Во тој контекст правната сигурност и владеењето на правото се во функција да го обезбедат и принципот на еднаквост на граѓаните. Еднаквоста како принцип, подразбира дека со еднаквите се постапува еднакво, а со нееднаквите нееднакво. Различниот третман помеѓу исти категории на лица кои се наоѓаат во идентична правна и фактичка состојба по однос на нивните права, претставува повреда на овој уставен принцип. Во член 9 од Уставот е определено дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Сметам дека доколку мнозинството судии во уставно-судската оценка на оспорените одредби за кои не поведе постапка, пристапеше низ ваква призма, недвосмислено ќе утврдеше дека истите, може основано да се доведат под сомнеж за нивната уставност.
3. Мнозинството судии во аргументацијата на својата одлука како клучен факт се повика на уставно-судската практика, односно на Решението У.бр.193/1991, У.бр.282/1994 како и У.бр.247/2008, и во суштина ги прифати аргументите во одговорот на Владата по предметната иницијатива. Аргументите на мнозинството судии во предметното решение беа следниве:
„Поаѓајќи од анализата на оспорените членови 19-25 од Законот за плата и другите надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија произлегува дека со овие одредби се уредува едно посебно право на пратениците и другите, поименично определени, избрани и именувани лица да остваруваат плата по престанок на функцијата доколку тоа самите го побараат. Правото е со ограничено времетраење (три, шест, девет или дванаесет месеци) во зависност од должината на извршување на функцијата, односно најмногу 18 месеци, ако за овој период лицето стекнува право на пензија. Вакво право не е предвидено за лицата кои ги исполниле условите за стекнување на право за старосна пензија. Правото престанува, односно вакво право немаат и лицата правосилно осудени за кривични дела против државата или за кривични дела сторени од користољубие. Одредбите предвидуваат во случај на лично барање, вработување или избирање и именување на лицето на нова функција врз основа на која се остварува плата, правото од член 19 ова право да престане.
Оттаму, во прашање е специфично право предвидено за лица носители и вршители на значајни и неопходни општествени функции, чиј мандат е ограничен и често неизвесен по однос на времетраењето, па Собранието врз основа на уставното овластување од член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот се определило да ја обезбеди материјалната положба на овие лица за лимитиран временски период сẻ додека истите не најдат ново вработување или пак не стекнат услови за старосна пензија. На овој начин се охрабруваат граѓаните да прифатат да вршат значајни државнички и општествени функции, а воедно се уредува статусот и дигнитетот во извршувањето на конкретната функција. Треба да се има предвид и тоа што Собранието има уставно овластување да го уреди прашањето по однос на платите и другите надоместоци за пратениците и другите избрани и именувани лица како за време, така и по престанок на вршење на функцијата.
Впрочем, ваков став имал Судот и во постапката по предметите У.бр.193/1991 и У.бр.282/1994 година кога предмет на оцена, меѓу другото, бил и член 19 од Законот за личните доходи и другите надоместоци на пратениците во Собранието на СР Македонија и другите избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на СРМ” бр.36/1990, 44/1990, 11/1991 и 38/1991). Овој закон со измените и дополну-вањата што следуваат го променил името во Закон за плата и другите надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија, а настапиле и извесни содржински измени по однос на сега оспорениот член 19 и останатите оспорени членови 20-25. Заради вака настанатите промени во регулативата, Судот оцени дека има услови за повторно впуштање во мериторна оцена на уставноста на членовите: 19, 20, 21, 23, 24 и 25 од Законот.
Судот, исто така, имаше предвид дека во постапката по предметот У.бр.247/2008 изразил став дека непостоење право на плата-апанажа на судии по престанокот на функцијата, во ситуација кога тоа право го имаат носители на законодавната и извршната функција, не е неуставно со оглед дека судиската функција се разликува од другите функции (траен мандат; престанок на функцијата во точно утврдени ситуации).
За градење на правното мислење од значење е и тоа што во Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност („Службен весник на Република Македонија“ бр. 37/1997; 25/2000; 101/2000; 50/2001; 25/2003; 37/2004; 4/2005; 50/2006; 29/2007; 102/2008; 161/2008; 50/2010; 88/2010; 51/2011; 11/2012; 80/2012; 114/2012; 39/2014; 44/2014; 113/2014; 56/2015; 129/2015; 147/2015; 154/2015; 27/2016 и 119/2016), посебно е уредено и разработено правото на паричен надоместок на невработените лица, условите за стекнување и неговата висина. Притоа како невработено лице се сметаат лицата кои трпат загуба на плата или приход што се обезбедува врз основа на осигурување во случај на невработеност определени со наведениот закон.
Имајќи ја предвид ваквата уреденост произлегува дека се неосновани тврдењата во иницијативата за различен општествен статус на пратениците, избраните и именувани лица по однос на останатите вработени во државата, односно дека работниците не уживале исто право како пратениците, избраните и именувани лица од каде оспорените членови: 19, 20, 21, 23, 24 и 25 од Законот се во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 од Уставот”.
4. Спротивно од аргументите на мнозинството судии, сметам дека со оспорените членови: 19, 20, 21, 23, 24 и 25 од Законот се повредуват член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 од Уставот.
Во конкретниот случај со оспорените одредби, носителите на законодавната и извршната власт имаат различен општествен статус, и само поради општествената положба во која се наоѓаат, се издвојуваат од сите други работници кои согласно Законот за вработување и осигурување во случај на невработеност имаат правото на паричен надоместок, кога ќе се најдат во положба идентична како и избраните и именуваните функционери по престанокот на нивните функции. Според мое длабоко уверување, на ваков начин законодавецот спротивно на член 9 од Уставот, ги доведува во нееднаква положба граѓаните кои не се опфатени со оспорените одредби. Уставниот принцип на еднаквост е јасен, граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви. Но, во конкретниот случај одредена категорија работници, само поради општествената положба во која се наоѓаат со нивен избор или именување за одреден временски период, се привилегирани и не се еднакви со сите останати работници. Оттука, со оспорените одредби принципот на еднаквост пред Уставот и законите е целосно занемарен, од причина што во ист поредок едни (избрани и именувани носители на законодавна и извршна власт) имаат право на исплата на плата по завршување на работниот однос, а други (обичните работници) такво право немаат. Нееднаквоста во слободите и правата помеѓу граѓаните негативно влијае и на правната сигурност како суштински принцип на владеењето на правото, од причина што токму оваа темелна вредност, меѓу другото, има функција да ја обезбеди и гарантира еднаквоста на граѓаните.
Понатаму, како што и претходно имам истакнато во моите издвоени мислења, уставното толкување претставува активност преку која уставните судии можат да ја откријат и конструираат „волјата на уставотворците”, „словото и духот на Уставот”, но и она што во теоријата се нарекува „жив Устав”. Уставните судии не се врзани со класичниот судиски менталитет, бидејќи во својата аргументација користат поинакви интерпретативни техники и стилови. Силата на аргументите и авторитетот на правните сфаќања и размислувања на судиите при толкувањето преточени во процес на одлучување или несогласување преку издвоени мислења се тие што на судиите им ја даваат слободата да толкуваат и да се разликуваат во интерпретациите кога расправаат и одлучуваат за прашања од нивна надлежност, а нивната надлежност е да бидат чувари на Уставот.
Една од помодерните теории за толкување на уставот, е теоријата на „живиот устав“, односно устав што се менува како што се менуваат времињата и општествените реалности. Согласно овој пристап, неспорно е дека општествените реалности и потреби кои се менливи, односно одредени норми од пишаниот Устав, одредени законски решенија, или пак стојалишта на Уставниот суд во претходни предмети, можат да еволуираат, и или се потврдува нивната општествена оправданост и неопходност или налагаат промени и нивно прилагодувања. Во тој контекст, се поставува прашањето дали ваквото законско решение како рецидив наследен од претходниот политичко-правен систем, денес е нужно, неопходно и општествено оправдано? Исто така, се поставува и прашањето дали ставот на Уставниот суд во постапката по предметите У.бр.193/1991 и У.бр.282/1994 година (кога предмет на оцена, меѓу другото, бил и член 19 од Законот за личните доходи и другите надоместоци на пратениците во Собранието на СР Македонија и другите избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на СРМ” бр.36/1990, 44/1990, 11/1991 и 38/1991), треба да подлежи на преиспитување и прилагодување?
За мене одговорите на овие прашања се јасни.
Понатаму, во истиот контекст, за мене се неприфатливи аргументите на кои се повикува Владата, а мнозинството судии ги прифати.
Имено, аргументот дека ова специфично право за носителите на значајни општествени функции чиј мандат е ограничен и често неизвесен по однос на времетраењето, е неприфатлив од причина што секој избран и именуван функционер, без оглед на која функција е избран или именуван е свесен и ја познава природата на функцијата, надлежностите, времетраењето на функцијата, и изборот е доброволен, никој никого спротивно на неговата волја не може да избере или именува на одредена функција. Во таа смисла, аргументот за „неизвесност и ограниченост на мандатот” е неприфатлив, па и апсурден, исто како и тврдењето дека ова специфично право е во функција на штитење на статусот и дигнитетот на избраните и именуваните функционери. Неспорно е дека статусот, дигнитетот на највисоките општествени функции во државата е значаен и треба да се штити, на разни начини, преку различни законски решенија, но од денот на изборот до денот на завршетокот на функцијата. Статусот и дигнитетот на избраните и именуваните лица се поврзуваат со функцијата, тие се врзани за значајноста и природата на самата општествена, државна функција, а не со престанокот на функцијата, и тоа на општествено неоправдан и несразмерен начин во однос на сите останати работници, со повреда на принципот на еднаквост поради времено променетата општествена положба на одредена категорија лица – работници. Аргументот на Владата и мнозинството судии дека со ова специфично право се стимулираат граѓаните да вршат високи општествени функции е апсурден. Стимулацијата за вршење на високи општествени функции треба да се гледа низ призмата на одговорноста на секој поединец да придонесе за општото добро и јавниот интерес, како прашање на чест, а не прашање поврзано со привилегии. Субјективно, лично право на секој граѓанин согласно словото на Уставот од член 23 според кој „секој граѓанин има право да учествува во вршењето на јавни функции”, член 32 став 1 според кој „секој има право на работа, слободен избор на вработување, заштита при работењето и материјална обезбеденост за време на привремена невработеност”, и став 2 според кој „секому под еднакви услови му е достапно секое работно месето”, што значи лично право на избор за секого е дали, доколку ги исполнува неопходните услови би избрал или би бил избран да обавува високи државни функции. Но, согласно оспорените одредби, по изборот или именувањето, односно по престанокот на функцијата, одредена категорија на граѓани се става во привилегирана положба во однос на останатите, и тоа неоправданата привилегираност настапува по завршетокот на функцијата, кога уставното право на „материјална обезбеденост за време на привремена невработеност”, има различен ефект и примена кај привилегираните по општествена положба наспроти сите други лица.
Конечно, и законската терминологија „плата” по престанок на функцијата е спорна. Платата, согласно општоприфатените стандарди претставува – да се има право на заработувачка, при што плаќањето за работа воспоставува двонасочна правна врска помеѓу платата, како заработувачка и извршената работа, врз основа на која се стекнува право на плата согласно квалификациите, сложеноста, и други критериуми поврзани со природата на функцијата. Во конкретниот случај, имаме законско решение кое создава еднонасочна правна врска, се дозволува плата за одреден временски период без извршена работа, односно „плата за неработење”, или „незаработена заработувачка”. За разлика од оваа категорија на лица, привилегирана поради општествената положба во која ќе се најдат за извесен временски период, сите останати работници имаат право на надоместок, а не плата во случај на невработеност.
5. Поради сето претходно наведено, ценам дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на членовите: 19, 20, 21, 23, 24 и 25 од Законот за плата и другите надоместоци на избрани и именувани лица во Република Македонија („Службен весник на Социјалистичка Република Македонија“ бр.36/1990, и „Службен весник на Република Македонија“ бр.38/1991, 23/1997, 37/2005, 84/2005, 121/2007, 161/2008, 92/2009, 42/2010, 97/2010, 162/2010, 11/2012, 145/2012, 170/2013, 139/2014 и 233/2018), да ја испита нивната уставна оправданост и согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 9 став 2 од Уставот.
Судија на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски