Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.66/2023 со кое Уставниот суд, на седницата одржана на 5 ноември 2023 година, одлучи да ја отфрли иницијативата за оценување на уставноста на член 72 став 6 од Законот за Судскиот совет на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија” број 102/2019), писмено го образложувам моето несогласување со следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. Подносителот на иницијативата, Врховниот суд на Република Северна Македонија го оспорува член 72 став 6 од Законот за Судскиот совет кој гласи „Против одлуката од ставот (5) не е дозволена жалба или тужба”, со наводи дека со истиот не се обезбедува судска заштита согласно член 50 став 2 од Уставот, како и со наводи дека истиот не е во согласност со член 6 во врска со член 13 од Европската конвенција за заштита на човековите права. Подносителот на иницијативата смета дека согласно член 50 од Уставот секој граѓанин може да се повика на заштита на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите и пред Уставниот суд на Република Северна Македонија во постапка заснована врз начелата на приоритет и итност, дека се гарантира судска заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања и дека граѓанинот има право да биде запознаен со човековите права и основни слободи и активно да придонесува, поединечно или заедно со други за нивно унапредување и заштита. Подносителот наведува дека со член 6 и член 13 од Конвенцијата се дефинираат и уредуваат гаранциите за правото на правично судење и правото на правен лек, односно реална жалба преку кои се обезбедува заштита на секој човек во однос на правото на правично и јавно судење, во разумен рок, пред независен и непристрасен со закон воспоставен суд и правото на ефикасен правен лек доколку се нарушени неговите права признати со Конвенцијата.
Подносителот наведува дека според практиката и стандардите на Европскиот суд за човековите права, во целокупната постапка којашто се води и во однос на одговорноста на судијата, мора да бидат почитувани стандардите на Европската конвенција за заштита на човековите права и во таа насока да бидат обезбедени процесните гаранции во постапката, бидејќи оневозможувањето на правото на пристап до суд претставува повреда на член 6 точка 1 од Конвенцијата, што е став на Европскиот суд за човекови права изнесен во случаите: Zhurek v. Poland, ECHR, 39650/18; Grzeda v. Poland, ECHR, 43572/18 и Baka v. Hungary, ECHR 20261/12. Подносителот се повикува и на ставот на Европскиот суд за човекови права изнесен во случајот Kudla v. Poland, ECHR, 30210/96, според кој, за да бидат делотворни правните лекови тие треба да бидат „реални и ефективни, а не теоретски и илузорни“.
2. Ваквите наводи на подносителот на иницијативата за мене се целосно основани и прифатливи, поради што сметам дека Уставниот суд требаше да поведе постапка и да ја укине оваа одредба која ги повредува темелните вредности на нашиот уставен поредок утврдени во член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 9 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и општоприфатените норми на меѓународното право, член 50 од Уставот според кој секој граѓанин може да се повика на заштита на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите и пред Уставниот суд на Република Северна Македонија во постапка заснована врз начелата на приоритет и итност, односно со кој судската заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања се утврдува како уставна гаранција, како и член 6 и член 13 од Европската конвенција за човекови права.
Мојот аргумент во текот на расправата беше дека Уставниот суд како чувар на Уставот е должен да се грижи за остварување на највисоките темелни вредности, начела и гаранции на уставниот поредок. Токму со своите толкувања Уставниот суд е тој кој на темелните вредности, начела и на уставните гаранции, им дава содржина, смисла, ги прецизира во нивните различни манифестации. Својата грижа за највисоките уставни вредности Уставниот суд ја остварува на начин што со нив и преку нивното толкување, ги толкува сите останати уставни норми, сметајќи дека останатите уставни одредби претставуваат нормативна експресија на темелните вредности и начела. Слободата во толкувањето на темелните вредности е таа која им овозможува на уставните судии да пресудуваат и одлучуваат не само за фактите туку и за правото на начин што низ призма на целовитост на највисоките уставни вредности, начела и уставни гаранции ги спречуваат последиците од примената на одредби коишто не ги задоволуваат уставните вредности. Сметам дека доколку мнозинството судии во уставно-судската оценка на оспорените одредби од Законот за Судскиот совет пристапеше низ ваква призма, недвосмислено ќе утврдеше дека истите може и мора основано да се проблематизираат како несогласни со Уставот.
Законодавецот во операционализацијата на уставните норми и вредности е должен да води грижа за она што често и во расправите пред Судот и во моите издвоени мислења го потенцирам. Основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, не случајно се „прворангирана” темелна вредност на нашиот уставноправен поредок. Тие се темелот на кој се заснова Уставот, тие ја претставуваат смислата и суштината на целовитоста на пишаниот Устав, со единствена цел, преку останатите темелни вредности како што се владеењето на правото, преку почитување на општоприфатените норми на меѓународното право, таквите слободи и права да бидат гарантирани и заштитени. Позитивноста е само едната страна на уставните права (нивната реална или фактичка страна), а покрај тоа, тие поседуваат идеална димензија. Идеалниот карактер на човековите права не исчезнува откако ќе се трансформираат во позитивни права, таа е присутна и по нивната позитивизација. Токму потрагата по идеалната димензија, со барања за оптимизација во „најголема можна мерка“ или алтернативите, барање за „гаранција за минимална позиција” или барање за „забрана за голема диспропорција”, налага од законодавецот, особено од уставните судии сериозно да ја разберат и идеалната и реалната димензија на правото.
Во конкретниот случај, за жал, ниту законодавецот со оспорените одредби од Законот за Судскиот совет, не ги заштитил правата на граѓаните на начин на кој налага Уставот, но, ниту мнозинството судии со својата одлука не пристапи правилно во однос на конзистентно толкување и заштита на слободите и правата на граѓаните, а со пропуштањето да се утврди дека со оспорените законски одредби, законодавецот во суштина на граѓаните им ги повредил основните слободи и права признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, дозволил одредена категорија граѓани да бидат ставени во нееднаква положба, односно уставно загарантираната судска заштита на нивните права да биде ограничена.
3. Мнозинството судии, во предметниот случај одлучи да ја отфрли иницијативата повикувајќи се на фактот дека оспорениот член 72 став 6 од Законот за Судскиот совет, бил предмет на одлучување пред Уставниот суд и со Решението У.бр.42/2022 од 7 септември 2022 година, Судот не повел постапка за оценување на неговата уставност. Но, за разлика од мнозинството судии, мојот став беше дека во тој предмет, Судот не повел постапка за оценување на уставноста на одредбата од член 72 став 6 од Законот во целина, како што и бил оспорен со иницијативата, од причина што наводите во тогаш поднесената иницијатива се однесувале само на делот „жалба“ од член 72 став 6 од Законот, па оттука и правното мислење по оваа иницијатива било целосно фокусирано во однос на тој дел. Во Решението по тој предмет нема произнесување за согласноста на оспорениот член 72 став 6 од Законот од аспект на член 50 став 2 од Уставот, бидејќи во таа иницијатива не се поставило тоа прашање, меѓутоа со предметната иницијатива се бара оцена на уставноста на оспорениот член од Законот во однос на член 50 став 2 од Уставот. За мене без дилема ваквата фактичка состојба претставува основ за поинакво одлучување по конкретната иницијатива од Врховниот суд, што претставува не само деловничка надлежност туку за истото постои и богата уставно-судска практика.
Дополнителен аргумент при расправата по конкретната иницијатива беше фактот што во свое издвоено мислење против Решението У.бр.137/2019 од 25 март 2021 година, со кое Уставниот суд одлучи да не поведе постапка за оценка на уставноста на член 72 став 3 во делот „ценејќи ја законитоста на постапката“ и став 4 во делот „во случај на груба повреда од одредбите за постапката“ од Законот за Судскиот совет, го имам изнесено својот став според кој таквото законско решение не обезбедува реално, суштинско и ефективно остварување на правото на жалба гарантирано со Уставот и дефинирано во Европската конвенција за човекови права. Во расправата по тој предмет на кој се однесува посоченото издвоено мислење, еден од клучните аргументи на кој не успеав да добијам кредибилен одговор и контрааргумент од мнозинството судии, беше прашањето, дали и со што би се нарушила уставната поставеност и овластувањето на Судскиот совет да разреши претседател на суд или судија, доколку на истите им се овозможи, односно на Советот за жалба му се овозможи да се произнесе процедурално и материјално како второстепен орган (составен од стручни и компетентни судии), а нивната определба, нивните напатствија задолжително мора да се почитуваат од првостепениот орган (Судскиот совет)? Дали доколку Советот за жалба ја има можноста да ја оценува и точноста и целовитоста на фактичката состојба, како и правилноста во примената на материјалното право, од што суштински зависат правата на судијата или претседателот на суд против кој се води постапка за разрешување, би било во согласност со целовитоста на уставните одредби кои на судството му гарантираат независност, а правата на разрешен судија недвосмислено претставуваат важна компонента во независноста на судството? Дали ваквите ограничувања кои и фактички и суштински делуваат како pro forma „за доброто на формата”, а не суштински ефективен правен лек, како делумна, а не суштинска двостепеност, ќе ја зголемат довербата во судството, дали ваквото уредување е во согласност со Амандманот XXI, дали е во согласност со темелната вредност владеење на правото во која независноста на судството како начело има фундаментална вредност? Дали ваквото уредување е во согласност со членот 13 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи? Сите овие дилеми и сомнежи за мене претставуваа сериозна основа поради што ценев дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на оспорените одредби.
Голем дел од аргументите во тоа издвоено мислење се целосно апликативни и во конкретниов случај. Имено, даденото уставно овластување на Судскиот совет да одлучува за разрешување на судија или претседател на суд не значи и не смее да значи стеснување и лимитирање на правото на користење на реален, суштински, ефективен правен лек – жалба до Советот за жалба, ниту пак ограничување на правото на пристап до суд и судска заштита против поединечен акт на институција која врши јавни овластувања каква што е Судскиот совет.
Судскиот совет на Република Северна Македонија како институција која врши јавни овластувања дадени со Уставот, а кои се понатаму разработени во Законот за Судскиот совет на Република Северна Македонија, во извршувањето на своите надлежности во делот на утврдување на одговорност на судија или претседател на суд донесува поединечни акти со кои или не утврдува одговорност или изрекува дисциплински мерки односно санкции.
Согласно член 72 од Законот, учесниците во овие постапки за утврдување на одговорност, судија или претседател на суд, имаат право на жалба како редовен правен лек доколку не се задоволни од одлуката на Судскиот совет, но согласно став 6 од член 72 од Законот, ова право на жалба е ограничено само за еднократно користење, без оглед на можноста да се стави на повторно постапување и одлучување на Судскиот совет во делот дали ги следел напатствијата на Советот за жалба и дали повторената постапка била законита. Токму оваа еднократност на правото на жалба како правен лек против поединечен акт на Судскиот совет како институција што врши јавни овластувања, не е во согласност со духот на член 50 став 2 од Уставот којшто е многу јасен и недвосмислен, и претставува уставна гаранција за судска заштита на секој граѓанин (вклучително и судиите) преку која ќе се цени законитоста на сите поединечни акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања, без ограничување во делот на претходна искористеност на правото на жалба бидејќи актот односно одлуката која е донесена во повторна постапка по одлука на Советот за жалба за укинување на одлука за разрешување на судија или претседател на суд донесена од страна на Судскиот совет, претставува нов поединечен акт за кој треба да биде предвидена судска заштита за оцена на неговата законитост.
Во таа смисла за поздравување е фактот дека Врховниот суд на Република Северна Македонија врз основа на член 37 став 1 алинеи 1 и 3 од Законот за судовите и член 63 став 1 од Деловникот за работа на Врховниот суд на Република Северна Македонија, на општата седница утврди начелен став за примена на Уставот и Европската конвенција за заштита на човековите права, со следната содржина „Во постапката по жалба изјавена од судија односно претседател на суд против одлуката на Судскиот совет на Република Северна Македонија донесена во повторена постапка по укинувањето на Решението согласно член 72 од Законот за Судскиот совет на Република Северна Македонија, Советот за одлучување по жалба при Врховниот суд на Република Северна Македонија може директно да го примени Амандманот XXI (со кој се заменува член 15 од Уставот) и член 50 од Уставот на Република Северна Македонија, како и член 6 и член 13 од Европската конвенција за заштита на човековите права“.
Во расправата и по конкретниот предмет, и претходно, нагласував дека целокупната постапка којашто се води во однос на одговорноста на судијата мора да ги почитува стандардите на Европската конвенција за заштита на човековите права и во таа насока да ги обезбеди процесните гаранции во постапката. Оневозможувањето на правото на пристап до суд претставува повреда на член 6 точка 1 од Конвенцијата (Zhurek v. Poland, ECHR, 39650/18; Grzeda v. Poland, ECHR, 43572/18; Baka v. Hungary, ECHR, 20261/12), а Европскиот суд за човекови права истакнува дека за да бидат делотворни правните лекови треба да бидат реални и ефективни, а не теоретски и илузорни (Kudla v. Poland, ECHR, 30210/96).
Со недозволеноста на правото на тужба против одлуката на Судскиот совет се оневозможува уставната гаранција за судска заштита која ја ужива секој граѓанин на Републиката, вклучително и разрешениот судија или претседател на суд, кому со оспорената одредба му се ограничува правото на пристап до суд. Уставот со член 50 став 2, децидно ја гарантира судската заштита на законитоста на поединечните акти на државната управа и на другите институции што вршат јавни овластувања којашто се остварува со тужба пред надлежен суд. Уставната одредба од член 50 став 2, не содржи уредување во смисла на ограничување на уставно загарантираната судска заштита на законитоста за одреден вид на поединечни акти, ниту во поглед на правната работа што се решава со поединечните акти, ниту во поглед на институцијата пред која се решаваат и донесуваат поединечните акти, што значи дека оваа судска заштита е уставна гаранција, општа, без исклучок.
Оттука, природно се наметнува заклучокот дека уставно загарантираното право на судска заштита од член 50 став 2 од Уставот, во конкретниот случај е на уставно недозволен начин ограничено со закон, бидејќи член 72 став 6 од Законот за Судскиот совет, изречно не дозволува тужба против одлуката на Судскиот совет за разрешување на судија, односно претседател на суд.
Ваквото законско ограничување на судската заштита е во спротивност со стандардите изградени од Европскиот суд за човекови права. Судот во Стразбур, во повеќе предмети изградил стандарди при примената на член 6 став 1 (право на правична судска постапка) од Конвенцијата, кој пропишува дека секој има право правично и јавно, во разумен рок, пред независен и непристрасен со закон воспоставен суд да бидат разгледани и утврдени неговите граѓански права и обврски или основаноста на какви било кривични обвиненија против него. Според член 13 (право на реална жалба) од Конвенцијата, секој човек, чии права и слободи признати со оваа конвенција, се нарушени, има право на жалба пред националните власти, дури и тогаш кога повредата на овие права и слободи ја сториле лица при вршење на службена должност. Судот во Стразбур, постапувајќи по индивидуални жалби редовно потсетува дека, член 6 од Конвенцијата го обезбедува секому правото, односно секое барање кое се однесува на граѓански права и обврски, да биде изнесено пред суд или трибунал. Судот нагласува дека во овој правец, тоа претставува „право на суд” од кое правото на пристап е еден од конститутивните аспекти. Правото на пристап до суд не вклучува само право на поведување постапка, туку исто така и право на одлучување во спорот од страна на судот (Петкоски и други против Република Македонија, бр. 27736/03, пара. 40, од 8 јануари 2009 година). Во два случаи во кои на апликантите им било загрозено правото на пристап до судот, Спасовски против Македонија и Петкоски и други, Судот јасно дефинирал дека правото на пристап до судот опфаќа не само право да се поведе постапка, туку и право спорот да биде разрешен по судски пат. Негирањето на ова право преку законодавна измена, со која биле отстранети сите облици на заштита поврзани со тужбата на апликантот било некомпатибилно со член 6 од Конвенцијата во случајот Петкоски и други.
Во продолжение се ставови на Европскиот суд за човекови права во Стразбур, во врска со поднесени индивидуални жалби во кои апликантот се повикувал на повреда на член 6 и 13 од Конвенцијата:
а) Во случајот Grzęda v. Poland [GC] – 43572/18 (во иницијативата подносителот се повикува на овој случај), на апликантот ex lege му престанал мандатот како член на Националниот судски совет во Полска, без да му се обезбеди пристап до суд со цел да го оспори разрешувањето. Тој бил лишен од можноста пред суд да го оспори предвременото прекинување на мандатот. Владата тврдела дека Законот за Националниот судски совет никогаш не предвидел каква било форма на жалба или правен лек во врска со истекувањето, престанокот или откажувањето од функцијата на членовите на ова тело. Поточно дека полскиот закон го исклучувал пристапот до суд со тужба заснована на наводна незаконитост на престанокот на мандатот на апликантот како судски член на Националниот судски совет, односно воопшто за барањата поврзани со престанок на функцијата на судските членови на Националниот судски совет. Апликантот, тврдел дека домашното право не го исклучувало и никогаш експлицитно не го исклучило пристапот до судот за барањата во врска со предвременото прекинување на мандатот на судските членови на Националниот судски совет.
Во конкретниот случај, Судот констатирал дека Владата не дала никакви причини кои го оправдуваат отсуството на судска контрола, туку едноставно ги повторила своите аргументи за неприменливоста на член 6 во случајот. Судот утврдил дека поради недостаток на судска контрола во овој случај, тужената држава ја нарушила самата суштина на правото на апликантот за пристап до суд, што претставува повреда на член 6 точка 1 од Конвенцијата. При разгледувањето на случајот Судот ценел дали домашното законодавство изречно го исклучува пристапот до судот за предметното работно место, при што утврдил дека домашното право содржело експлицитно исклучување на пристап до суд. Судот анализирал дали во конкретниот случај, исклучувањето на пристапот до судот е оправдано на објективни основи во интерес на државата. Владата не објаснила зошто вршењето на јавните овластувања од страна на судските членови на националниот судски совет не заслужуваат судска заштита, имајќи предвид дека ова тело има задача да ја заштити судската независност. Апликантот тврдел, меѓу другото, дека исклучувањето на правото на пристап до суд во неговиот случај е некомпатибилно со владеењето на правото. Тој изјавил дека како член на Националниот судски совет, тело задолжено за заштита на судската независност, мора да биде заштитен од злоупотреба од страна на другите овластувања. Според Судот, правото на пристап до суд според член 6 став 1 од Конвенцијата мора да се толкува во светлината на Преамбулата на Конвенцијата, која, во нејзиниот релевантен дел, го прогласува владеењето на правото како дел од заедничкото наследство на државите договорнички. Во таа пресуда Судот помеѓу другото навел дека правото на пристап до суд е едно од најфундаменталните права предвидени во Конвенцијата. Судот го навел и следното „Правото на пристап до суд беше воспоставено како аспект на правото на правично судење загарантирано со член 6 став 1 од Конвенцијата. Правото на пристап до суд е инхерентен (неразделив, својствен, битен) аспект на заштитните мерки содржани во членот 6, повикувајќи се на принципите на владеењето на правото и избегнувањето на арбитрарна моќ што е основа на голем дел од Конвенцијата“.
Во однос на прашањата што спаѓаат во рамките на Конвенцијата, судската пракса на Судот има тенденција да покаже дека таму каде што нема пристап до независен и непристрасен суд, секогаш ќе се поставува прашањето за усогласеност со владеењето на правото. Судот признава дека правото на пристап до судовите не е апсолутно, и може да биде предмет на ограничувања, но оние кои не го ограничуваат или намалуваат пристапот што му е оставен на поединецот на таков начин или до таа мера што самата суштина на правото е нарушена. Судот навел и дека ограничувањето мора да следи легитимна цел и да постои разумен однос на пропорционалност помеѓу употребените средства и целта што се бара да се постигне. Судот навел и дека „Сите договорни страни треба да се придржуваат до стандардите за владеење на правото и да ги почитуваат своите обврски според меѓународното право, вклучително и оние доброволно преземени кога ја ратификуваа Конвенцијата, која во суштина беше инструмент за владеење на правото“. Судот навел и дека „Иако овој случај вклучува голем број домашни уставни прашања, според Виенската конвенција за правото на договори, државата не може да се повика на своето домашно право, вклучувајќи го и уставот, како оправдување за неуспехот да ги почитува своите меѓународно-правни обврски”.
б) Идетнтични ставови Судот во Стразбур заземал и:
– во случајот Zhurek v. Poland, ECHR, 39650/18 (подносителот на иницијативата се повикува и на овој случај), каде Судот во Стразбур утврдил повреда на правото на пристап до суд и повреда на слободата на изразување, следејќи го истото образложение како и во случајот на Големиот судски совет Grzęda против Полска (бр. 43572/18),
-во случајот Kövesi v. Rumunija, ECHR, br.3594/19, каде била утврдена повреда на член 6 од Конвенцијата. Во овој случај, според Судот, член 6 од Конвенцијата го вклучува „правото на суд“, а дел од ова право, е и правото на пристап до судот, односно правото на поведување постапка пред судот.
4. Потврда за исправноста на мојот став е во претходно наведената практика на Судот во Стразбур и на стандардите и толкувањето коишто тој ги има во однос на членовите 6 и 13 од Конвенцијата. Но, за жал, мнозинството судии во повеќе наврати ги игнорираше моите аргументи, односно неспорниот факт дека одредбите од Конвенцијата не само што ги уредуваат фундаменталните принципи на основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право, не само што претставуваат општо прифатени норми на меѓународното право, туку истите припаѓаат на семејството на jus cogens нормите.
5. Во контекст на изнесеното, сметам дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на оспорениот член 72 став 6 од Законот за Судскиот совет, и да утврди негова несогласност со темелните вредности на Уставот, односно со одредбите од член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 9, како и со член 50 од Уставот и членовите 6 и 13 од Европската конвенција за човекови права.
Судија на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски