Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), по моето гласање против Решението У.бр.65/2020 од 20 мај 2020 година, со кое се одлучи да не се поведе постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за јавните собири за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Македонија“ бр.71/2020), го издвојувам и писмено го образложувам следното
И З Д В О Е Н О М И С Л Е Њ Е
I.
Сметам дека во овој предмет постоеја причини за поведување постапка за оценување на уставноста на предметната уредба со законска сила бидејќи основано може да се постави прашањето за нејзината согласност со неколку уставни одредби за што подолу е дадено образложение.
II.
Номотехничкиот пристап кој е применет во оваа уредба е погрешен и нема уставен основ. Имено, Владата нема надлежност со пропис да утврдува дали еден закон ќе се применува, без разлика дали се работи за вонредна состојба или кога таква состојба не е прогласена. Законодавецот е единствен кој може да одлучи кога еден закон влегува во сила (и врз основа на ова, ќе се применува) или престанува да биде во сила и следствено, нема да се применува.
Понатаму, значењето на употребениот израз „доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено“ во став 1 од член 1 од Уредбата, подразбира дека во другите нејзини одредби треба да е содржан поинаков начин на регулирање во однос на одредбите од Законот за јавните собири.
Меѓутоа, такви одредби во оваа уредба не постојат. Уште повеќе, не само што доносителот на овој акт не останал доследен на она што го прокламирал во посочениот дел од став 1 од член 1 од Уредбата за поинакво уредување во однос на Законот за јавните собири, туку сосем спротивно на ова (и на насловот на овој пропис) во следниот став го суспендира целиот Закон, на начин што предвидува дека за одржување на јавните собири за време на траење на вонредна состојба, ќе се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
По однос на последното, повторно во Уредбата не се содржани други одредби кои би се однесувале на одржувањето на јавните собири за време на вонредната состојба. Последица на ова е тоа што Законот за јавните собири кој детално нормира како се остварува правото на јавни собири, се суспендира со пропис кој од друга страна, воопшто не го разработува остварувањето на ова право, иако во истиот тој пропис стои дека тоа право ќе се остварува на начин што ќе се предвиди во самиот пропис.
Сепак, сето претходно кажано е второстепено во однос на она што друго предвидува оваа уредба со законска сила.
Имено, со член 2 од Уредбата, се забранува одржувањето на јавни собири на територијата на Република Северна Македонија, за време на траење на вонредната состојба. Притоа, пред детално да се анализира оваа норма, мора да се направи резиме на она што се регулира со предметната уредба.
Најпрвин, согласно насловот на овој пропис и делот од член 1 став 1 од истиот, произлегува дека Законот за јавните собири се применува за време на вонредната состојба. Потоа, во другиот дел од овој став, се предвидува исклучок од ова (доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено), без притоа да се нормираат исклучоците. Потоа, се предвидува дека за одржувањето на јавните собири за време на траење на вонредна состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила, што во основа значи дека нема да се применува Законот кој го уредува ова прашање. Но и покрај тоа што доносителот на овој акт самиот презел овластување да го пропише начинот на остварување на правото, тоа не е сторено, туку напротив, самото право е забрането.
Произлегува дека во суштина ова не е уредба со законска сила за примена на Законот за јавните собири за време на вонредна состојба со исклучоци предвидени со неа или за одржувањето на јавни собири за време на вонредната состојба, туку за нивна забрана за време на вонредната состојба.
III.
Пред да се анализира дали ваквата забрана е во согласност со уставните одредби, мора првин да се даде приказ за начинот на кој се остварува правото на граѓаните мирно да се собираат и да изразуваат јавен протест од член 21 став 1 од Уставот и неговата суштина и значење за општеството.
Уставниот суд, во својата Одлука У.бр.31/2006 од 17.11.2006 година („Службен весник на Република Македонија“ бр.119/2006)* (*Со која го укинал член 1-а во делот: „и притоа нема да се ограничува правото на граѓаните кои не учествуваат во јавниот собир на слободно движење и другите права утврдени со Уставот на Република Македонија“, од Законот за јавните собири („Службен весник на Република Македонија бр. 55/1995 и 19/2006), утврдил дека ова право е операционализирано со Законот за јавните собири, па подолу во образложението наведува: „Уставниот суд, при уставно-судската анализа на оспорените одредби од Законот за јавните собири, поаѓа од фундаменталниот карактер на правото, односно слободата на мирното собирање како едно од основните права во едно слободно и демократско општество. Правото на граѓанинот да се собира со други без попречување и без посебна дозвола претставува симбол за слободата, независноста и зрелоста на граѓанинот во едно општество кое е директен израз на човековата личност и едно од највисоко вреднуваните човекови права. Со оглед на тоа што слободата на собирањето претставува еден вид колективно изразување на мислењата и убедувањата, остварувањето на ова право овозможува постојана дебата и судир на мислења како витален елемент на демократскиот државен поредок. Применето на политичките настани и процеси, ова право е израз на суверенитетот на граѓаните, односно демократското право на граѓаните да учествуваат во политичкиот процес што не се исцрпува само со гласање на изборите, туку и со влијанието на граѓаните врз формирањето на политичкото мислење како еден континуиран процес, кој во едно демократско општество треба да се остварува слободно, отворено и во принцип без интервенција на државата. Собирите на граѓаните претставуваат суштински елемент на демократската отвореност, тие даваат можност за остварување на јавно влијание врз политичките процеси и донесувањето одлуки за прашања од јавен интерес, за развој на плуралистички иницијативи и алтернативи, па дури и на јавна критика и протест и како такви содржат елементи на директна демократија.“
Имајќи го предвид значењето на ова право, Уставот, во став 2 од член 21 предвидува дека неговото користење може да биде ограничено само во услови на воена и вонредна состојба. Ова е јасна уставна норма од која недвосмислено произлегува дека: ограничувањето (што не е исто со забрана) на ова право за време на воена или вонредна не е задолжително, туку е можност.
Меѓутоа со оваа уредба со законска сила, ова право не се ограничува, туку се забранува што е во спротивност со цитираната одредба од Уставот, но и на член 54 ставови 1 и 2 од Уставот. Спротивна е и на темелната вредност на уставниот поредок – основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот од член 8 став 1 алинеја 1 од Уставот, бидејќи ниту една уставна слобода или право не може да бидат забранети со акт кој е понизок од Уставот. Или накратко, некои уставни слободи и права согласно Уставот, можат да бидат ограничени, но ниту едно од нив не смее да биде забрането!
Оваа забрана може да се брани со аргументот дека има легитимна цел и е неопходна – да спречи ширење на коронавирусот преку забранување на собирање на поголеми групи луѓе на еден простор. Но, исполнувањето на секоја легитимна цел и одговорот на неопходните потреби мора да биде во согласност со Уставот кој важи и за време на вонредна состојба, што не е случај со оваа уредба.
Понатаму, прашањето за пропорционалноста на забраната на јавните собири не може да се постави од причина што во целост е забрането едно право, а не е ограничено.
Доносителот на оваа уредба со законска сила можел да предвиди пропорционални ограничувања на јавните собири (за што неспорно има уставно овластување) до таа мерка што ќе одговара на спречувањето на можноста за ширење на коронавирусот, а од друга страна, граѓаните ќе имаат можност јавно да се собираат и да го остваруваат ова свое уставно правно, макар и во ограничен обем. На пример, може да пропише задолжително носење маски и ракавици на јавниот собир; држење на одредено растојание; јавните собири да се одржуваат само на отворено и во одреден период; да се ограничи бројот на присутни и слично.
IV.
Покрај претходно наведеното, сметам дека мнозинството при одлучувањето требаше да ја има во предвид и соодветната пракса на Европскиот суд за човекови права во однос на членот 11 од Европската конвенција кое се однесува на правото на собирање и здружување.
Според Европскиот суд, целта на правото на собирање е да се изрази мислење, барање или порака преку што организаторите и учесниците на собирот го остваруваат правото од член 10 од Конвенцијата кој се однесува на слободата на изразување. Во таа смисла, во пресудата Олингер против Австрија, Европскиот суд зазеде став дека дека слободата на собирање ужива заштита слична на слободата на изразување.
Исто така, собирот треба да биде мирен, без други формални ограничувања. Со други зборови, собирите и демонстрациите со мирни намери и ставови, според Европскиот суд треба да се толерираат, дури и ако се нелегални. Покрај ова, Судот има став дека ограничувањата на слободата на собирање треба да бидат легални, односно интервенциите треба да бидат предвидени со закон, а регулативата треба да биде разбирливо напишана и да дава можност за соодветно прилагодување на идните активности.
Според вториот став од член 11 на Европската конвенција, правото на собирање може да биде предмет на ограничувања (но, не и забрането во целост м.з.) само со законски мерки што во едно демократско општество се неопходни за националната безбедност, јавната безбедност, заштитата на редот и спречувањето на злосторства, заштитата на здравјето или моралот или заштитата на правата и слободите на други.
Во повеќе пресуди на Европскиот суд се поставува прашањето дали ограничувањето на слободата навистина соодветствува на итната социјална потреба и дали ограничувањето е пропорционално со целта што треба да се постигне. Во контролата на оваа пропорционалност, Судот воспостави рамнотежа помеѓу правото на демонстрантите да ги искажат своите мислења преку собири и демонстрации и легитимните цели наведени во вториот став од член 11 од Конвенцијата. Според општата јурисдикција на Судот, сите видови на собири и демонстрации што се одржуваат на јавни места влијаат врз секојдневниот живот на овој или друг начин, како на пример, градскиот сообраќај кој не може да функционира нормално. Ова се природни последици од остварувањето на правото за одржување собири и властите треба да покажат вистинска толеранција во вакви ситуации и да не навлегуваат во суштината на ова право.
Претседател
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Сали Мурати