Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019), по моето гласање за Одлуката У.бр.49/2020 од 12 мај 2020 година, со кое Уставниот суд одлучи да ги поништи Уредбата со законска сила за ограничување на исплата на додатоци и надоместоци на плата за вработените во јавниот сектор за време на вонредна состојба, донесена од Владата на Република Северна Македонија, бр.44-2865/1 од 7 април 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.94/2020) и трите дополнувања на Уредбата , писмено го образложувам следното
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
Уставниот суд на 28.04.2020 година, со Решението У.бр.49/2020 поведе постапка за горенаведените уредби со законска сила, и го запре извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на наведените уредби, а подоцна на седницата оддржана на 12 мај 2020 год., со Одлуката У.бр.49/2020, ги поништени предметните уредби со законска сила. Покрај фактот што гласав за наведеното Решение и Одлука, сепак не се согласувам целосно со правните основи и аргументи на кои истите се темелат, а за некои имам и сосема спротивно, суштински различно мислење и став.
I.Мнозинството судии при анализата и одлучувањето за горе наведеното Решение и Одлука, го имаа следново правно мислење за кое имам суштински различно и спротивно мислење:
– Според членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3). Од погоре цитираните уставни одредби произлегува можност за ограничување на слободите и правата на човекот и граѓанинот, но само во случаи утврдени со Уставот, што значи слободите и правата на човекот и граѓанинот коишто со Уставот се загарантирани, можат да бидат предмет на одредено ограничување од страна на јавната власт, само доколку тоа ограничување биде предвидено со Уставот, како случаи во кои тие може да се ограничат. На пример, според член 21 од Уставот, граѓаните имаат право мирно да се собираат и да изразуваат јавен протест без претходно пријавување и без посебна дозвола. Користењето на ова право може да биде ограничено само во услови на воена и вонредна состојба. Потоа, според членот 27 од Уставот „Секој граѓанин на Република Македонија има право слободно да се движи на територијата на Републиката, и слободно да го избира местото на своето живеалиште (став 1)”. „Секој граѓанин има право да ја напушти територијата на Републиката и да се врати во Републиката (став 2)”. „Остварувањето на овие права може да се ограничи со закон, единствено во случаите кога е тоа потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето (став 3)”. Со оваа уставна одредба, Уставот препуштил со закон да можат да бидат ограничени овие права единствено во случаите наведени со ставот 3 на членот 27 од Уставот. Исто така, според членот 38 од Уставот, „Се гарантира правото на штрајк (став 1)”. „Со закон може да се ограничат условите за остварување на правото на штрајк во вооружените сили, полицијата и органите на управата (став 2)”. Со оваа уставна одредба, Уставот, исто така препуштил со закон да можат да бидат ограничени услови за остварување на одредени права. Уставот уредува и други случаи во кои можат да бидат ограничени слободите и правата на човекот и граѓанинот, но од суштинско значење е дека ограничувањето на уставно загарантираните слободи и права, како и случаите за тоа ограничување, мора да биде предвидено со Уставот, а мора да бидат предвидени и законските ограничувањеа на слободите и правата.
– Во конкретниот случај, Судот утврди дека Владата ги пречекорила своите уставни овластувања, на начин што не водела сметка дали со Уредбата со која Владата се впушта во ограничување на остварување на права на вработените од јавниот сектор коишто се однесуваат на додатоците на плата за време на траењето на вонредната состојба, има уставна основа или не, односно дали Уставот воопшто предвидел одредени услови за остварувањето на правата од работен однос да можат да бидат ограничени со закон.
– Неспорно е дека Уставот ја овластил Владата да донесува уредби со законска сила за време на вонредна состојба, но исто така Уставот го ограничил тоа овластување на Владата, уредувајќи дека тоа мора да биде во согласност со Уставот и со закон, а во конретниот случај, Владата без никаква уставна, а со тоа и законска основа, донесува уредба со законска сила со која се врши ограничување на слободи и права на граѓаните вработени во јавниот сектор за време на вонредна состојба.
– Членот 126 од Уставот на кој се повикува Владата, не го оправдува ваквото ограничување. Уставниот член само уредува овластување на Владата да може да донесува уредби со законска сила до завршување на вонредната состојба, меѓутоа, тоа уставно овластување никако не значи и не подразбира да може Владата, арбитрарно, по своја сопствена проценка и оценка, самата, слободно да одлучува кои слободи и права ќе ги ограничи со уредба, кого се ќе опфати со ограничувањата, а кого не, што впрочем и се прави со предметната уредба и нејзините дополнувања.
– Уставната определба, уредбите со законска сила да мора да бидат во согласност со Уставот и со закон, упатува на тоа дека уредбите со законска сила можат да бидат донесени само во функција на операционализација на уставни и законски одредби, а не со истите изворно, оригинерно да се нормира одредена ситуација која не е предвидена со Уставот или со закон, а уште повеќе, со истите, изворно да се уредува ограничување на слободи и права за човекот и граѓанинот, кои патем, воопшто не се предмет на ограничување со Уставот, следствено ниту со закон.
– Ограничувањето на слободите и правата на човекот и граѓанинот најпрво мора да биде предвидено со Уставот, а доколку со предвидувањето, Уставот упатил тоа ограничување да биде уредено со закон, во тој случај законодавецот, може да уредува норми во функција на операционализација на уставна норма со која е предвидено одредено ограничување на слободи и права, и тоа во Уставот децидно се наведува.
– Во конкретниот случај, ниту со Уставот, ниту со закон постои уреденост според која додатоците и надоместоците на плата, што се права кои произлегуваат од работен однос, да можат да му бидат ограничени на работникот за време на вонредна состојба, односно истите да не бидат исплатувани.
II. Апсолутно не се согласувам со горе наведените ставови и толкувања на уставните одредби, коишто се вградени во Решението У.бр.49/2020 од 28.04.2020 год., и Одлуката У.бр.49/2020 од 12 мај 2020 година, со која беа поништени предметните уредби со законска сила. Сметам дека истите не се во согласност со суштината на уставните одредби коишто ја уредуваат вонредната состојба, сметам дека е погрешно толкувањето на правниот карактер, опсегот и правното дејство на уредбите со законска сила, исто како што и погрешно се толкува опсегот на ограничувањето на слободите и правата односно на чл.54 од Уставот, од следниве причини:
– Неспорно е дека Владата донесува уредби со законска сила при постоење на вонредна (и воена) состојба, дека овластувањето за истото има уставен основ, односно во формално-правна смисла оспорените уредби, не се спорни од аспект на нејзиниот доносител ниту од аспект на правниот основ за нивното донесување. Уредбите со законска сила се правни прописи со sui generis карактер, односно прописи коишто имаат уникатни карактеристики. Ова од причини што, во формално- правна смисла, ги носи орган којшто во поделбата на власта припаѓа на извршната власт (Влада), а правен основ за нивно носење дава Уставот единствено во ситуација на утврдено постоење вонредна состојба. Нивната суштина, нивниот материјален карактер, се сведува на неопходноста во услови на вонредна состојба да се овозможи функционирање на уставно-правниот поредок, од една страна, и ефикасно, флексибилно, пропорционално, разумно и добро балансирано Владата да уредува и нормира мерки со кои ќе се отстранат причините коишто довеле до прогласување на вонредната состојба, но и последиците од истата. И сето ова има времен карактер односно, овластувањето за носење уредби со законска сила се ограничува со времетраењето на вонредната состојба. Уредбите со законска сила, подлежат на уставно-судска контрола и во времетраење на вонредната состојба, како и на законодавна контрола која се остварува по завршетокот на вонредната состојба . Имајќи ја предвид целовитоста на уставните одредби коишто ја уредуваат вонредната состојба и во тој контекст правната природа и правните карактеристики на уредбите со законска сила, нивната суштина од аспект на целта којашто треба да ја постигнат во околности на вонредна состојба, без никаква дилема, уредбите со законска сила се правен пропис со привремена сила на закон. Тој пропис во своето ограничено времетраење ги има карактеристиките на закон, и во никој случај не би можел да биде третиран како подзаконски акт, како што мнозинството судии го третираат во своите правни мислења. Имајќи ја предвид нивната уставна поставеност и функционална намена, целта која тие во своето ограничено времетраење треба да ја постигнат, а таа е соочување со причините коишто довеле до вонредност на состојбата, но и последиците од истата, и враќање во редовниот нормален уставно-правен поредок, за разлика од мнозинството судии за мене не постојат дилеми дека со уредбите со законска сила, Владата може да запре од извршување одреден закон за одредено време, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови законски решенија. Тоа значи дека Уставниот суд е надлежен да ја цени нивната уставност, но не и нивната законитост, бидејќи во нивното времетраење, уредбите со законска сила се на исто правно рамниште со законите. Впрочем за правилно да се разбере намерата на уставотворецот, но и на законодавецот, треба да се види член 10 од Законот за Влада според кој за време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата донесува уредби со законска сила по прашањата од надлежност на Собранието. Членот 36 став 1 од истиот закон предвидува дека со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието. Кои се прашањата од надлежност на Собранието, ако не се да носи, менува закони, односно да уредува и нормира? Постои битна разлика помеѓу уредбите со законска сила, кои црпат сила директно од уставната одредба во членот 126 (а се допрецизира во член 36 став 1 од Законот за Влада) и другите уредби од надлежност на Владата со кои се уредува извршувањето на законите, став 2 од членот 36 од Законот за Влада. Кај првите, уредбите со законска сила, нивната смисла е да нормираат (да уредуваат односи, во вонредна состојба, поврзани со причинителот но и со последиците) а на вторите е да операционализираат, и вторите без никаква дилема се подзаконски акти. Оттука, согласно горенаведената анализа, неосновани и погрешни се толкувањата и тврдењето на мнозинството судии, дека „Уставната определба, уредбите со законска сила да мора да бидат во согласност со Уставот и со закон, упатува на тоа дека уредбите со законска сила можат да бидат донесени само во функција на операционализација на уставни и законски одредби, а не со истите изворно, оригинерно да се нормира одредена ситуација која не е предвидена со Уставот или со закон, а уште повеќе, со истите, изворно да се уредува ограничување на слободи и права за човекот и граѓанинот, кои патем, воопшто не се предмет на ограничување со Уставот, следствено ниту со закон”.
– Овластувањата на Владата согласно членот 126 од Уставот, не се неограничени. Имено, во нашиот Устав има уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е фактот што дури и во вонредна или воена состојба неопходно е почитувањето на темелната вредност владеење на правото, правната сигурност. Следно ограничување е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно (или индиректно) соочување и надминување на причините поради кои е утврдено постоењето на вонредната состојба, но и со последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Неспорен факт е дека Уставот во членот 126 го дефинира само овластувањето Владата да носи уредби со законска сила, но не и опсегот, содржината на уредбите, и нивното траење односно правно дејство по престанокот на вонредната состојба. Но, секако самото овластување коешто го добива Владата упатува на неопходноста содржината, правното дејство и опсегот на уредбите со законска сила да бидат исклучиво во функционална врска со причинителот (поради кој е утврдена вонредна состојба) и последиците што настанале. Во однос на траењето или поточно правното дејство на уредбите, општо прифатен принцип и стандард вклучително и кај Европската конвенција за човекови права, е дека ограничувањата на човековите права може да трае до завршувањето на вонредната состојба. Но, неспорно е дека одредени мерки коишто се нормирани во уредби и коишто се директно или индиректно насочени кон последиците од вонредната состојба, нужно, неопходно и општествено оправдано можат да имаат правно дејство и по престанокот на вонредната состојба. Следно ограничување е членот 54 од Уставот кој уредува двојно ограничување. Првото бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. А второто ограничување значи дека во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забрана на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
– Втората суштинска разлика којашто ја имам во однос на мнозинството судии, се однесува во толкувањето на членот 54 од Уставот, односно опсегот на ограничувањата на слободите и правата на граѓанинот за време на воена или вонредна состојба. За разлика од мнозинството судии, според кои слободите и правата на граѓанинот може да се ограничат само во “случаи утврдени со уставот” став 1 од членот 54 од Уставот, и според ставот 2 од истиот член, кој уредува дека во воена и вонредна состојба слободите и правата можат да бидат “ограничени според одредбите од Уставот”, и тоа се толкува рестриктивно, со наведување на одредби од Уставот како членот 21 каде е уредено правото на протест, членот 27 правото на слободата на движењето, и членот 38 правото на штрајк, односно се толкува во смисла случаите да бидат децидно наведени, мое мислење е дека сите слободи и права на граѓанинот, освен исклучокот во ставот 4 на членот 54 од Уставот, можат да бидат предмет на ограничување во вонредна состојба. За разлика од мнозинството судии, моето толкување на ставот 1 од членот 54 од Уставот „случаи утврдени во Уставот” се однесува „на случаите на вонредна и воена состојба” односно на членовите 125, 126, 127 и 128 од Уставот. Јас ставот 2 од членот 54 „ограничени според одредбите на Уставот” го толкувам, како реферирање на ставот 3 и ставот 4 од истиот член, односно недискриминацијата и правата коишто се апсолутни не можат да бидат ограничени ниту во воена ниту во вонредна состојба. Оттука, значи сите слободи и права утврдени во Уставот освен т.н аполутните слободи и права од ставот 4 на членот 54, можат да бидат предмет на ограничување. Секако и оние кои се предмет на ограничување не значи дека треба се предмет на неограничено ограничување. Ставот 3 бара да биде испочитуван принципот на недискриминација во ограничувањата, а членот 126 од Уставот кој ги дава овластувањата на Владата, како и општо прифатените принципи на меѓународното право бараат ограничувањата да бидат добро дизајнирани, во функционална врска со причината и последиците, пропорционални, оправдани, разумни во својата суштина. Сметам дека мнозинството судии неосновано и погрешно толкуваат дека слободите и правата на граѓанинот можат да бидат ограничени само во случаи утврдени со Уставот притоа наведувајќи ги само случаите од членот 21 (мирно собирање и јавен протест), членот 27 (слобода на движење), и членот 38 (правото на штрајк), игнорирајќи го ставот 4 од членот 54 т.н. апсолутни права коишто не можат да бидат ограничени ниту во воена ниту во вонредна состојба. Јасно е дека правата од работен однос, не се предвидени во оној сет на права уредени во членот 54 од Уставот, кои како апсолутни права не можат да бидат предмет на какво било ограничување ниту во воена ниту во вонредна состојба.
III. Единствен став со кој се согласувам со мнозинството судии и поради кои гласав за поништување на предметните уредби е следниов:
– Во конкретниот случај, различното постапување со граѓани кои се во иста правна ситуација и положба, а кое се согледува во оневозможување на дел од вработените од јавниот сектор да ги остварат правата коишто произлегуваат од работен однос, затоа што своите обврски за време на вонредна состојба, не ги извршуваат во институциите опфатени со членот 3 од предметната уредба со законска сила и нејзините дополнувања, туку своите работни обврски за времетраењето на вонредната состојба ги вршат во останатите институции на јавната власт (државна и локална), имплицира дискриминаторско постапување по основ на општествен статус под кој се подразбира и професионалниот статус на граѓанинот – вработен, што е спротивно на член 54 став 3 од Уставот.
– Покрај повредата на член 54 став 3 од Уставот, сметам дека предметните уредби со законска сила се во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, од причина што со истата се повредува темелната вредност на уставниот поредок на Републиката – владеењето на правото и правната сигурност на граѓаните. Имено, во оспорената уредба и нејзините дополнувања е настаната состојба на двојство на примена на различни прописи со иста правна сила, по однос на едно исто фактичко и правно прашање. Поточно, Уредбата со законска сила не го изменува и не го ограничува Законот за вработените во јавниот сектор, туку нормира и определува во уредба со законска сила дека се уредува ограничување на исплатитата на додатоци и надоместоци на плата на вработените опфатени со членот 1 на Уредбата. На овој начин, поради настанување на правна колизиија со важечкиот закон, со предметната уредба се повредува принципот на владеење на правото и правната сигурност на граѓаните. Во правниот промет егзистираат и предметните уредби со законска сила и Законот за вработените во јавниот сектор коишто уредуваат исто прашање на различен начин.
Судија на Уставниот суд
д-р Дарко Костадиновски