Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.31/2022 со кое Уставниот суд одлучи да ја отфрли иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на Решението за утврдување на регулаторна тарифа за снабдување со вода за пиење или водоснабдување на ЈП „Водовод“ Охрид за регулиран период 2021 – 2023 година УП1 бр.08-62/20 од 15.04.2021 година и Решението за утврдување на регулаторна тарифа за собирање и одведување на урбани отпадни води на ЈП „Нискоградба“ Охрид за регулиран период 2021 – 2023 година УП1 бр.63/20 од 15.04.2021 година, донесени од Регулаторната комисија за енергетика и водни услуги, писмено го образложувам моето несогласување со следново
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. По повод иницијативата поднесена од Министерството за транспорт и врски, Државен комунален инспекторат Скопје, Судот на седницата одржана на 23.04.2023 година, со мнозинство гласови одлучи да ја отфрли иницијативата за оценување на уставноста и законитоста на решенијата означени во насловот на ова издвоено мислење. Сметам дека наводите во иницијативата беа основани, дека оспорените решенија на Регулаторната комисија може уставно-правно да се проблематизираат со одредбите од Уставот и законите на кои се повикува подносителот, поради што гласав против и со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од предметното решение.
2. Во иницијативата се наведува дека во двете оспорени решенија биле присутни ставки за фиксни месечни надоместоци, односно за ЈП „Нискоградба“ Охрид во износ од 57,12 денари по приклучок за 2021 година, 62,46 денари по приклучок за 2022 година и 66,92 по приклучок за 2023 година, и за ЈП „Водовод“ во износ од 100 денари за категорија домаќинства и 120 денари за категорија останати за период 2021-2023 година, со напомена дека тарифите се без ДДВ.
Исто така, во иницијативата се наведува дека согласно член 24 ставови 1 и 3 од Законот за комунални дејности, надоместокот за користење на комуналните услуги од индивидуалната комунална потрошувачка, конкретно за снабдување и испорака на вода за пиење и одведување и прочистување на отпадни води се утврдува единствено со метри кубни, односно не биле предвидени никакви месечни паушали. Што се однесува на член 6 став 8 од Законот за снабдување со вода за пиење и одведување на урбани отпадни води, исто така цената која ја определува давателот на услугата со претходна согласност од основачот и решение на Регулаторната комисија за енергетика и водни услуги на Република Северна Македонија, не предвидува никакви месечни паушали.
Во иницијативата се наведува дека оспорените решенија се во спротивност на член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, односно владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок и член 50 став 1 од Уставот, каде секој граѓанин може да се повика на заштита на слободите и правата утврдени со Уставот. Имајќи го предвид изнесеното, иницијаторот бара од Уставниот суд да ја оцени уставноста на оспорените решенија и истите да ги укине.
3.Мнозинството судии во образложението на својата одлука се повика на следниот аргумент „Во конкретниот случај, Судот оцени дека оспорените решенија претставуваат акти на Регулаторната комисија за енергетика, против кои може да се поведе управен спор и нивната законитост да се оцени од страна на Управниот суд, а не во постапка пред Уставниот суд. Во оспорените акти постои правна поука со која се наведува дека против наведеното решение незадоволната стана има право да поведе судски спор пред Управен суд, и со тоа да бара оценување на законитоста на наведеното решение. Оттаму, Судот оцени дека оспорените акти по својот карактер се управни акти, а не пропис во смисла на член 110 од Уставот, поради што Судот не е надлежен да ја оценува уставноста и законитоста на оспорените решенија и дека се настапени деловничките претпоставки од член 28 алинеја 1 за отфрлање на иницијативата”.
4. Мнозинството судии, според мое уверување, погрешно и неосновано ги оценија оспорените решенија како поединечени, конкретни акти донесени од Регулаторната комисија на Република Северна Македонија и како такви се неподобни за уставно-судска оценка. Станува збор за апсолутно погрешна оценка на мнозинството судии, бидејќи оспорената одлука и по својот формален и по материјалниот аспект недвосмислено претставува пропис подобен за уставно-судска оценка.
Од формален аспект, основ за донесување на оспорените решенија е законската одредба од член 16 од Законот за утврдување на цени на водните услуги („Службен весник на Република Македонија“ бр.7/2016), како и член 16 од Правилникот за начинот и постапката за утврдување на тарифа за водна услуга и на регулаторна тарифа за водна услуга („Службен весник на Република Македонија“ број 63/2017). Во случаи кога Регулаторната комисија има законски основ кој утврдува кои и какви овластувања и надлежности има тоа регулаторно тело, неопходно е истото да се придржува до законски утврдените граници.
Од материјален аспект, како што истакнав и на самата расправа, при утврдувањето на својата надлежност задача на Судот е да ги идентификува суштинските обележја на правните акти коишто понекогаш и без потребната форма, некогаш и без потребната содржина потпаѓаат под контрола на уставноста и законитоста ако воспоставуваат општи правила на однесување кон неопределен број субјекти.
Во конкретниот случај, оспорените решенија, по мое уверување, и по форма и по содржина претставуваат пропис подобен за уставно-судска оценка, бидејќи врз основа на законска одредба на општ начин пропишуваат и уредуваат обврски и односи на поширок круг субјекти (меѓу Регулаторната комисија, давателите на услугите ЈП „Водовод“ Охрид и ЈП „Нискоградба“ Охрид, и сите граѓани и правни субјекти на територијата на Општина Охрид), содржат општи правила односно општа фискална обврска, имаат општозадолжителен карактер на правните последици коишто од неа произлегуваат (согласно член 16 став 4 од Законот за утврдување на цени на водните услуги, до донесување на решение за утврдување на тарифи по основ на доставен План за прилагодување од став 3 алинеја 3 на овој член, давателот на услугата е должен да го применува решението од ставот 1 на овој член, односно оспорените решенија кои ги донела Регулаторната комисија се задолжителни за двете јавни претпријатија во Охрид), и истите имаат јавно значење. Бројноста на субјектите на кои се однесува не е суштествен за општоста на правниот акт. Од наведеното, за оспорените решенија јасно произлегува дека истите содржат јасни и определени правни елементи коишто му ја одредуваат правната природа на пропис подобен за уставно-судска оценка. Во конкретниот предмет, во никој случај не може да се тврди дека оспорените решенија имаат дејство „inter partes“ што регулира права и обврски помеѓу две страни на конкретен начин.
Во прилог на мојот став е и уставно-судската практика која беше игнорирана од мнозинството судии. Со Одлуката У.бр.291/1995 од 27.12.1995 година, Судот ја укинал точката 6 од Одлуката за определување на цените на комуналните услуги бр.02-27 од 22 февруари 1995 година, на Претпријатието за комунални дејности „Водовод” Ц.О. Богданци. Со Одлуката У.бр.24/2007 од 06.06.2007 година, Судот ја укинал Одлуката за утврдување минимална и максимална граница за изнесување на сметот по м2 за домаќинствата, донесена од Комуналното јавно претпријатие „Водовод“ Кочани, бр.0202-867 од 28.11.2006 година, со Заклучокот за давање согласност на Одлуката, донесен од Советот на Општина Кочани, бр.07-2362/1 од 27.12.2006 година. Со Одлуката У.бр. 23/2014 од 25.04.2015 година, Судот ги укинал Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за утврдување цена на комунална услуга-собирање, транспорт и одлагање на комунален цврст отпад од правните субјекти бр.02-173/13 од 22.07.2013 горгина, донесена од Управниот одбор на ЈКП „Скопска Црна Гора“ и Одлуката за давање согласност на Одлуката за измена и дополнување на Одлуката за утврдување цена на комунална услуга – собирање, транспорт и одлагање на комунален цврст отпад од правните субјекти бр.07-1120/10 од 30.07.2013 година, донесена од Советот на Општина Чучер-Сандево („Службен гласник на општина Чучер-Сандево“ бр.8/2013). Исто така, со Одлуката У.бр.143/2009 Судот ги укинал Одлуката за висината на цените за собирање и транспортирање на комунален отпад, бр. 02-168 од 08.02.2008 година, донесена од Управниот одбор на ЈКП ДЕРВЕН Велес и Решението за давање согласност на Одлуката за висината на цената за собирање и транспортирање на комунален отпад, бр.07-916/16 од 19.02.2008 година, донесено од Советот на Општина Велес („Службен гласник на Општина Велес“ бр. 3/2008).
Имајќи го предвид фактот дека во рефератот и во излагањето судијата-известител на Судот му предложи мериторно одлучување, односно, да не поведе постапка за оценка на уставноста и законитоста на оспорените решенија, истиот дополнително говори дека наведените решенија претставуваат пропис подобен за уставно-судска оцена. На самата расправа искажав несогласност и со првичниот предлог на судијата- известител и со предлогот кој произлезе од расправата пред Судот иницијативата да се отфрли.
По однос на самата суштина на иницијативата и нејзи¬ните наводи, сметам дека Судот требаше да се произнесе на начин што ќе утврдеше дека оспорените решенија се спротивни на уставните и законските одредби на кои се повика подносителот на иницијативата.
Основ за донесување на оспорените решенија претставува член 16 од Законот за утврдување на цени на водните услуги („Службен весник на Република Македонија“ бр.7/2016), според кој во став 1 се предвидува дека во случаите од член 13 ставови 8 и 14 од овој закон, Регулаторната комисија е должна, во рок не подолг од 120 дена од денот на донесување на решение за започнување на постапка за утврдување на регулаторна тарифа, да донесе решение за утврдување на регулаторна тарифа. Согласно став 2 од истиот член, се пропишува дека Решението од ставот 1, Регулаторната комисија го донесува врз основа на податоците со кои располага, како и други податоци кои дополнително се доставени или добиени од давателот и соодветна примена на одредбите од член 13 став 2 од овој закон. Во став 3 се предвидува дека Решението од ставот 1 на овој член особено содржи: висина на тарифата за водни услуги изразена во фиксен износ, услови што треба да ги примени давателот и задолжение за давателот на водни услуги да достави План за прилагодување согласно со член 11 од овој закон и рок за негово доставување. Согласно став 4 од овој член, до донесување на решение за утврдување на тарифи по основ на доставен План за прилагодување од ставот 3 алинеја 3 на овој член, давателот на услугата е должен да го применува решението од ставот 1 на овој член.
Вториот основ за донесување на оспорените решенија е член 16 од Правилникот за начинот и постапката за утврдување на тарифа за водна услуга и на регулаторна тарифа за водна услуга („Службен весник на Република Македонија“ број 63/2017), кој пропишува дека во случаите кога преговорите немаат успех, односно не е постигната согласност со давателот за висината на тарифата за водна услуга како и кога не е дадена согласност на Одлуката за утврдување на тарифата за водни услуги од страна на градоначалникот на општината, општината во Градот Скопје или градоначалникот на Град Скопје, Регулаторната комисија за енергетика ќе донесе Решение за започнување на постапка за утврдување на регулаторна тарифа за водни услуги. Во став 2 од истиот член е уредено дека Регулаторната комисија за енергетика ќе донесе Решение за утврдување на регулаторна тарифа, во рок не подолг од 120 дена од денот на донесување на Решение за започнување на постапка за утврдување на регулаторна тарифа. Во став 3 се предвидува дека ова решение, Регулаторната комисија за енергетика го донесува врз основа на податоците со кои располага како и други податоци кои дополнително се доставени или добиени од давателот на водната услуга и соодветна примена на одредбите од член 13 став 2 од Законот за утврдување на цени на водните услуги. Понатаму, во став 4 од истиот член се предвидува дека наведеното решение особено содржи: висина на тарифата за водни услуги изразена во фиксен износ, услови што треба да ги примени давателот и задолжение за давателот на водни услуги да достави план за прилагодување на тарифите, согласно со член 8 од овој правилник и рок за негово доставување. Ставот 5 предвидува дека до донесување на решение за утврдување на тарифи врз основа на доставен План за прилагодување, давателот на водната услуга е должен да го применува решението од ставот 2 на овој член.
Во својот одговор по наводите на иницијативата, Регулаторната комисија се повикува на член 5 став 6 од Законот за утврдување на цени на водните услуги („Службен весник на Република Македонија“ бр.7/2016), според кој видовите и начин за пресметка на тарифите за водна услуга, структурата на тарифите за секоја водна услуга посебно, видовите на трошоците кои се земаат во предвид за пресметка на тарифата за водната услуга и потребните приходи за покривање на тие трошоци, како и нивните карактеристики и начинот на нивно прикажување, се определуваат со Методологијата за определување на тарифите за водна услуга („Службен весник на Република Македонија“ бр. 63/2017 и 172/2018) која ја донесува Регулаторната комисија за енергетика.
Клучниот аргумент на Регулаторната комисија е член 32 од истиот закон, согласно кој со денот на започнувањето на примената на Методологија за определување на тарифите за давање на водна услуга од член 5 став 6 од овој закон престанува да важи член 6 од Законот за снабдување со вода за пиење и одведување на урбани отпадни води („Службен весник на Република Македонија” број 68/2004, 28/2006, 103/2008, 17/2011, 54/2011, 163/2013 и 10/2015), според кој како што наведува и подносителот на иницијативата во ставовит 2 и 8, цената која ја определува давателот на услугата со претходна согласност од основачот и решение на Регулаторната комисија се утврдува единствено со метри кубни, односно не биле предвидени никакви месечни паушали. Но, ниту Регулаторната комисија во својот одговор, ниту мнозинството судии го немале предвид член 24 алинеи 1 и 3 од Законот за комунални дејности, на кој се повикува и подносителот на иницијативата, кој гласи: Надоместокот за користење на комуналните услуги од индивидуалната комунална потрошувачка од членот 14 став (1) од овој закон се пресметува во мерни единици, и тоа:
– снабдување и испорака на вода за пиење во денари по метри кубни,
– снабдување и испорака на технолошка вода во денари по метар кубен,
– одведување и прочистување на отпадни води во денари по метри кубни,
– општински превоз на патници во патниот сообраќај, во денари по патник,
– снабдување со топлотна енергија во џули/м2/м3,
– снабдување и испорака на гас во денари по нормален м3,
– собирање и транспортирање на комунален отпад во денари по м2/кг/паушал или во денари по м3 по член на домаќинство,
– одржување и користење на пазари на големо и мало, по продажно место, во денари/површина и
– чистење на оџаци, во денари по м/ф.
Од наведената правна соостојба јасно произлегува дека ниту член 6 од Законот за снабдување со вода за пиење и одведување на урбани отпадни води („Службен весник на Република Македонија” број 68/2004, 28/2006, 103/2008, 17/2011, 54/2011, 163/2013, 10/2015, 147/2015, 31/2016 и 21/2021), кој престанал да постои со денот на започнувањето на примената на Методологија за определување на тарифите за давање на водна услуга, ниту член 24 алинеи 1 и 3 од Законот за комунални дејности, („Службен весник на Република Македонија” број 95/2012, 163/2013, 42/2014, 44/2015, 147/2015, 31/2016, 64/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 302/2020), во однос на надоместокот за користење на комуналните услуги од индивидуалната комунална потрошувачка, конкретно за снабдување и испорака на вода за пиење и одведување и прочистување на отпадни не предвидуваат никакви месечни паушали или месечни фиксни надоместоци, односно предвидуваат дека надоместокот се утврдува единствено со метри кубни. Видно од двете решенија, Регулаторната комисија утврдила ставки за фиксни месечни надоместоци, односно за ЈП „Нискоградба“ Охрид во износ од 57,12 денари по приклучок за 2021 година, 62,46 денари по приклучок за 2022 година и 66,92 по приклучок за 2023 година, и за ЈП „Водовод“ во износ од 100 денари за категорија домаќинства и 120 денари за категорија останати за период 2021-2023 година, со напомена дека тарифите се без ДДВ.
Оттука, јасно произлегува дека надоместокот за користење на комуналните услуги од индивидуалната комунална потрошувачка, конкретно за снабдување и испорака на вода за пиење и одведување и прочистување на отпадни води не предвидуваат никакви месечни паушали или месечни фиксни надоместоци, односно ваков надоместок не е предвиден во законска норма, и таков надомест не може да биде утврден во подзаконски акт, поради што Регулаторната комисија со донесувањето на оспорените решенија излегува од дадената законска рамка и ги пречекорува своите овластувања ставајќи се во улога на законодавец со воведување, односно утврдување на нова правна, односно фискална обврска, што е исклучиво предмет на законско уредување. Имајќи ги предвид надлежностите на Регулаторната комисија, истата нема надлежност да утврдува нови фискални обврски, туку истата може само да ги дорегулира, допрецизира и операционализира со методологија само оние коишто веќе се утврдени во Законот за комунална дејност.
Според тоа, во услови кога член 24 алинеи 1 и 3 од Законот за комунални дејности, е јасен и прецизен и предвидува дека надоместокот за користење на комуналните услуги од индивидуалната комунална потрошувачка, конкретно за снабдување и испорака на вода за пиење и одведување и прочистување на отпадни води, не предвидуваат никакви месечни паушали или месечни фиксни надоместоци, како што се предвидени во оспорените решенија, произлегува дека постапувањето на Регулаторната комисија во оспорените решенија, не е во функција на разработка, односно операционализација на законските одредби заради нивно извршување, туку води кон утврдување на нова фискална обврска. Со таквото постапување, Регулаторната комисија, во конкретниот случај применувајќи ја Методологијата за определување на тарифите за водна услуга, утврдила тарифа која се состои од два дела, односно фиксен надоместок и варијабилен надоместок, како што е предвидено во член 6 став 1 алинеја 2 од оваа методологија, без законски основ, со примена на Методологија како подзаконски пропис, со што ги пречекорила своите законски овластувања и на уставно недопуштен и недозволив начин го нарушила принципот на супрематија во правниот поредок. Колку и да се легитимни целите на Регулаторната комисија кои произлегуваат од образложението на оспорените решенија, тие мора да бидат во рамките на законите и во согласност со Уставот. Регулаторната комисија со таквото постапување излегува од дадената законска рамка, односно со повреда на член 24 алинеи 1 и 3 од Законот за комунални дејности, ги пречекорува своите овластувања и ставајќи се во улога на законодавец ги повредила член 8 став 1 алинеја 3 и член 50 став 1 од Уставот.
Аргументот на мнозинството судии дека оспорените решенија претставуваат управни акти на Регулаторната комисија за енергетика, против кои може да се поведе управен спор, и нивната законитост да се оцени од страна на Управниот суд, а не во постапка пред Уставниот суд, по мое уверување е погрешен. Имено, можноста против некој акт да се води управна постапка, на ниеден начин не може да влијае на надлежноста и овластувањето на Уставниот суд да одлучува за уставноста и законитоста на акт кој по својата природа подлежи на уставно-судска оцена. Имено, во член 50 став 1 од Уставот е утврдено дека секој граѓанин може да се повика на заштита на слободите и правата утврдени со Уставот пред судовите и пред Уставниот суд на Република Северна Македонија во постапка заснована врз начелото на приоритет и итност. Во конкретниот случај, оспорените решенија ги повредуваат правата на граѓаните во смисла што без законски основ, спротивно на закон, со повреда на правната сигурност и темелната вредност на нашиот уставен поредок, владеењето на правото, им се утврдува задолжителна правна обврска од фискална природа.
Во конкретниот случај, сметам дека мнозинството судии имаше погрешен и неконзистентен пристап при оценката на оспорените решенија во однос на нивната подобност за уставно-судска оценка, исто како и на толкувањето на оспорените решенија vis a vis темелната вредност на нашиот уставен поредок – владеењето на правото. Наспроти мнозинското толкување на оваа темелна вредност, мојот став е јасен и конзистентен. Владеењето на правото претставува таква темелна вредност од која произлегуваат бројни начела и принципи коишто го формираат нејзиното битие, особено како што е правната сигурност којашто подразбира во правниот поредок да егзистираат јасни и прецизни правила. Правната сигурност, исто така, подразбира законите да бидат во согласност со устав, а сите други прописи со устав и закон со што се обезбедува хармонија, усогласеност и конзистентност во уставно-правниот поредок, од каде и произлегува стандардот на недопуштеност materia legis да биде уредувана со подзаконски прописи.
5. Во контекст на изнесеното, ценам дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста и законитоста на Решението за утврдување на регулаторна тарифа за снабдување со вода за пиење или водоснабдување на ЈП „Водовод“ Охрид за регулиран период 2021 – 2023 година УП1 бр.08-62/20 од 15.04.2021 година и Решението за утврдување на регулаторна тарифа за собирање и одведување на урбани отпадни води на ЈП „Нискоградба“ Охрид за регулиран период 2021 – 2023 година УП1 бр.63/20 од 15.04.2021 година, донесени од Регулаторната комисија за енергетика и водни услуги, да ја утврди нивната несогласност со член 8 став 1 алинеја 3 и член 50 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, и истите да ги укине или поништи.
Судија на Уставниот суд на
Република Северна Македонија,
д-р Дарко Костадиновски