Врз основа на член 25 став 6 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019 и 256/2020), по гласањето против Решението У.бр.137/2019 од 25 март 2021 година, со кое Уставниот суд одлучи да ја отфрли иницијативата за оценка на уставноста на член 96 став 4 од Законот за Судскиот совет на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.60/2006, 150/2010, 100/2011, 20/2015, 61/2015,197/2017 и 83/2018) и да не поведе постапка за оценка на уставноста на член 72 став 3, во делот: „ценејќи ја законитоста на постапката“ и став 4, во делот: „во случај на груба повреда од одредбите за постапката“, од Законот за Судскиот совет на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.102/2019), писмено го образложувам моето несогласување со следново
ИЗДВОЕНО МИСЛЕЊЕ
1. По повод иницијативата поднесена од Еленко Миланов, адвокат од Скопје, го поддржав Решението У.бр.137/2019, во делот со кое Судот ја отфрли иницијативата за оценка на уставноста на член 96 став 4 од Законот за Судскиот совет на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.60/2006, 150/2010, 100/2011, 20/2015, 61/2015,197/2017 и 83/2018), но, гласав против и со почит ја искажувам мојата несогласност со аргументите од предметното Решение, на чија основа Судот, со мнозинство гласови, оцени дека членот 72 став 3, во делот: „ценејќи ја законитоста на постапката“ и ставот 4, во делот: „во случај на груба повреда од одредбите за постапката“, од Законот за Судскиот совет на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.102/2019), не може уставно-правно да се проблематизира со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот во иницијативата.
2. Мојот аргумент во текот на расправата беше дека Уставниот суд како чувар на Уставот е должен да се грижи за остварување на највисоките темелни вредности, начела и гаранции на уставниот поредок. Токму со своите толкувања Уставниот суд е тој кој на темелните вредности, начела и на уставните гаранции, им дава содржина, смисла, ги прецизира во нивните различни манифестации. Својата грижа за највисоките уставни вредности Уставниот суд ја остварува на начин што со нив и преку нивното толкување, ги толкува сите останати уставни норми, сметајќи дека останатите уставни одредби претставуваат нормативна експресија на темелните вредности и начела. Слободата во толкувањето на темелните вредности е таа која им овозможува на уставните судии да пресудуваат и одлучуваат не само за фактите туку и за правото на начин што низ призма на целовитост на највисоките уставни вредности, начела и уставни гаранции ги спречуваат последиците од примената на одредби коишто не ги задоволуваат уставните вредности. Сметам дека доколку мнозинството судии во уставно-судската оценка на оспорените одредби од Законот за Судскиот совет пристапеше низ ваква призма, недвосмислено ќе утврдеше дека истите може и мора основано да се проблематизираат како несогласни со Уставот.
3. Во врска со правото на реална/ефективна жалба и интензитетот на правото на жалба против одлука на Судскиот совет на Републиката за разрешување на судија или претседател на суд, правните факти укажуваат на следново:
3.а. Законодавецот почнувајќи од Законот за Судскиот совет на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.60/2006 од 15 мај 2006 година) во 2006 година, преку решенијата во Законот за изменување и дополнување на Законот за Судскиот совет на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.150/2010 од 18 ноември 2010 година), понатаму, Законот за изменување и дополнување на Законот за Судскиот совет на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.197/2017 од 29 декември 2017 година), Законот за изменување и дополнување на Законот за Судскиот совет на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.83/2018 од 8 мај 2018 година) се до последните законски решенија од Законот за Судскиот совет на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.102/2019)* , во повеќе наврати со измени и дополнувања барал соодветен баланс меѓу уставната поставеност на Судскиот совет и неговото право да одлучува за разрешување на претседател на суд или судија, со правото на жалба на разрешениот претседател на суд или судија, обезбедувањето на двостепеноста, но со големи варијации во интензитетот и обемот на правото на жалба односно на ефикасноста на правниот лек, и интензитетот и обемот на одлуката на второстепениот субјект. Ваквите варијации на законски решенија во периодот 2006 – 2019 год. овозможувале различна интерпретација од страна на субјектите кои ги применувале овие одредби со оглед дека не биле доволно јасни и прецизни.
* Новото актуелно законско правило, пак, во член 72 определува дека: „Право на жалба до Советот за одлучување по жалба при Врховниот суд на Република Северна Македонија (во натамошниот текст: Советот за жалба) против одлуката на Советот, има само судијата, односно претседателот на судот за кого е поведена постапката за утврдување на одговорност, во рок од осум дена од денот на приемот на одлуката“ (став 1). „Советот за жалба е составен од девет члена од кои тројца судии на Врховниот суд на Република Северна Македонија, по еден судија од апелационите судови и двајца судии од судот од кој е судијата против кој е водена постапката. „Членовите се бираат јавно по систем на ждрепка на општа седница на Врховен суд на Република Северна Македонија, односно седница на сите судии на односниот суд, најдоцна во рок од 10 дена од денот на приемот на жалбата“ (став 2). „Советот за жалба најдоцна во рок од 30 дена од неговото формирање одлучува по жалбата, ценејќи ја законитоста на постапката“ – став 3 (оспорен дел). „Во случаите од ставот 3 на овој член, Советот за жалба може да го потврди или да го укине решението на Советот во случај на груба повреда на одредбите за постапката за одговорност на судија или претседател на суд“ – став 4 (оспорен дел). „Доколку Советот за жалба го укине решението, Советот ќе ја повтори постапката, задолжителн о почитувајќи ги напатствијата од Советот за жалба и ќе донесе одлука и истата јавно ќе ја објави на својата веб страница“ (став 5). „Против одлуката од ставот 5 не е дозволена жалба или тужба“ (став 6). „Претседателот на Врховниот суд на Република Северна Македонија и судија, односно претседател на суд, учесник во постапката пред Советот не можат да бидат членови на Советот за жалба од ставот 2 на овој член“ (став 7).
Сумирано од досегашните правила од стариот и новиот Закон за Судскиот совет на Републиката, во врска со право на жалба против одлука за разрешување на судија или претседател на суд донесена од Судскиот совет на Републиката, произлегува:
(1) во сите нив е предвидено право на жалба, до Советот за одлучување по жалби (2006 г., 2010 г., 2018 г. и 2019 г.) или до Врховниот суд на Републиката (2017 г.),
(2) составот на Советот за жалби или Врховниот суд при одлучување по жалба против одлуката на Судскиот совет беше 9-член и само од редовите на судиите и тоа од Врховниот суд, сите апелациони судови и од судот на судијата против кој се води постапката (2006 г., 2010 г., 2018 г. и 2019 г.), односно Врховниот суд одлучувал во полн состав (2017 г.),
(3) интензитетот на одлучувањето на Советот за жалби беше најнапред недефиниран (2006 г.), па беше овластен да го потврди или укине решението (2010 г., 2018 г. и 2019 г.), односно интензитетот на одлучувањето на Врховниот суд беше потврдување или преиначување на решението на Судскиот совет на Републиката (2017 г.),
(4) последната одредба за оваа материја од стариот закон (одредбата од 2018 г.) определува, после укинувањето од страна на Советот за жалби на решението на Судскиот совет, Судскиот совет повторно да одлучува при што ќе ги „цени напатствијата на Советот за жалба“ без обврска да мора да ги прифати (оспорениот дел од член 96 став 4),
(5) одредбата за оваа материја од новиот закон (2019 г.) определува, после укинувањето од страна на Советот за жалби на решението на Судскиот совет поради повреда на законитоста на постапката и која повреда е груба повреда на постапката (член 72 ставови 3 и 4, оспорени делови од тие одредби), Судскиот совет повторно одлучува задолжително почитувајќи ги напатствијата на Советот за жалба и донесува конечна одлука, дури и да е погрешно применето материјалното право – Законот за судовите и неговите одредби од членовите 75, 76 и 79, кои пак, може различно да се интерпретираат, што е од објективни причини неможно да се прецизираат, и различно да се применуваат во конкретни ситуации.
3.б. Во однос на оспорените делови од член 72 ставови 3 и 4 од новиот закон за Судскиот совет, недвосмислено произлегува дека истите не обезбедуваат реално, суштинско и ефективно остварување на правото на жалба гарантирано со Уставот и дефинирано во Европската конвенција. Еден од клучните аргументи на кој не успеав да добијам кредибилен одговор и контрааргумент ниту од мнозинството судии ниту на подготвителната расправа, во оваа смисла беше прашањето, дали и со што би се нарушила уставната поставеност и овластувањето на Судскиот совет да разреши претседател на суд или судија, доколку на истите им се овозможи односно на Советот за жалба му се овозможи да се произнесе процедурално и материјално како второстепен орган (составен од стручни и компетентни судии), а нивната определба, нивните напатствија задолжително мора да се почитуваат од првостепениот орган (Судскиот совет)? Дали доколку Советот за жалба ја има можноста да ја оценува и точноста и целовитоста на фактичката состојба, како и правилноста во примената на материјалното право, од што суштински зависат правата на судијата или претседателот на суд против кој се води постапка за разрешување, би било во согласност со целовитоста на уставните одредби кои на судството му гарантираат независност, а правата на разрешен судија недвосмислено претставува важна компонента во независноста на судството? Која би била легитимната цел на законодавецот, во што би се состоела соодветноста на ограничувањето на тоа право за овие лица и дали ограничувањето на правото на жалба на овие лица е пропорционално на повредата што им се припишува со оглед на фактот дека сега важечкото законско решение го овластува Советот за жалба да го укине решението на Судскиот совет за разрешување на судија или претседател на суд и дека во тој случај Судскиот совет „ќе ја повтори постапката, задолжително почитувајќи ги напатствијата од Советот за жалба и ќе донесе одлука“, се поставува прашање за оправданоста на ограничувањето на овластувањето на Советот за жалба само на „ценејќи ја законитоста на постапката“ (член 72 став 3 од наведениот закон), како и за оправданоста на ограничувањето на Советот за жалба само на „во случај на груба повреда на одредбите за постапката“ (член 72 став 4 од наведениот закон) при постапување по жалба од разрешен судија или претседател на суд, а не и во врска со фактичката состојба и примената на материјалното право? Дали ваквите ограничувања кои и фактички и суштински делуваат како pro forma “за доброто на формата”, а не суштински ефективен правен лек, како делумна, а не суштинска двостепеност, ќе ја зголемат довербата во судството, дали ваквото уредување е во согласност со Амандманот XXI, дали е во согласност со темелната вредност владеење на правото во која независноста на судството како начело има фундаментална вредност? Дали ваквото уредување е во согласност со членот 13 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи? Сите овие дилеми и сомнежи за мене претставуваа сериозна основа поради што ценев дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на оспорените одредби.
3.в. Фактите и правните аргументи во прилог на мојот став се следните:
– Даденото уставно овластување на Судскиот совет на Републиката да одлучува за разрешување на судија или претседател на суд не значи и не смее да значи стеснување и лимитирање на правото на користење на реален, суштински, ефективен правен лек – жалба до Советот за жалба.
– Правото на реална, суштинска, ефективна жалба на судија или претседател на суд за кој се води постапка за разрешување во смисла на можноста Советот за жалба да се произнесе процедурално и материјално (да ја оценува и точноста и целовитоста на фактичката состојба, како и правилноста во примената на материјалното право) како второстепен орган на никој начин не ја повредува уставната поставеност и овластување на Судскиот совет конечно да одлучи за разрешување на судија. И во сегашното законско правило, напатствијата на Советот за жалба задолжително мора да се почитуваат од првостепениот орган (Судскиот совет).
– Доколку Советот за жалба ја има можноста да ја оценува и точноста и целовитоста на фактичката состојба, како и правилноста во примената на материјалното право, тоа е апсолутно во согласност со целовитоста на уставните одредби кои на судството му гарантираат независност, а правата на разрешен судија недвосмислено претставува важна компонента во независноста на судството. Темелната вредност на нашиот уставен поредок, владеење на правото, во својата суштина и смисла го содржи начелото на независност на судството. Независноста на судството има фундаментална вредност. Правото на судија за кој се води постапка за разрешување на широкоопфатност на сопствената одбрана, а последователно на ова, второстепениот орган да се произнесе за сите наводи во жалбата (не само за ограничени) и да мора да ги опфати сите тврдења на одбраната, недвосмислено би водело кон зголемување на довербата во судската власт, авторитетот на судството би јакнело во однос на останатите власти. Понатаму, тоа би довело до спречување на евентуална интервенција на Европскиот суд за човекови права, и сосема извесно суверенитетот на државата би јакнел во смисла судската власт самостојно ги решава „сопствените предизвици”, ги почитува општо прифатените норми на меѓународното право, и угледот на државата како правна држава би јакнел.
– Ограничувањето на правото на жалба на претседател на суд или судија не е пропорционално на повредата што им се припишува. Ваквите ограничувања кои и фактички и суштински делуваат како pro forma, а не суштински ефективен правен лек, како делумна, а не суштинска или поточно „козметичка” двостепеност, не можат да имаат импакт во зголемувањето на довербата во судството, не се во согласност со Амандманот XXI од Уставот. Темелните вредности Уставот ги разработува така што во Амандманот XXI точка 1 став 1 определува дека: „Се гарантира правото на жалба против одлуки донесени во постапка во прв степен пред суд“. Според ставот 2 од истата точка на Амандманот, „Правото на жалба или друг вид на правна заштита против поединечни правни акти донесени во постапка во прв степен пред орган на државната управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања се уредува со закон“. Уставот го гарантира правото на жалба за сите граѓани. Допуштеноста согласно ставот 2 на Амандманот XXI, правото на жалба да се уредува со закон, на начин на кој во својот одговор Владата го толкува е неприфатлив. Имено, Владата смета дека одлуката на Судскиот совет за разрешување претставува „поединечен правен акт донесен во постапка во прв степен пред орган на државна управа или организација и друг орган што врши јавни овластувања” и дека правото на жалба, неговиот обем, суштина, ефективност може да се уредува поинаку со посебен закон, односно дека со начинот на кој е уредена оспорената одредба се обезбедувало правото на жалба и двостепеноста, со интензитет којшто ја гарантира уставната положба на Судскиот совет. Допуштеноста согласно ставот 2 на Амандманот XXI, правото на жалба да се уредува со закон, на ниеден начин не смее да значи ограничување на тоа право во суштина, и гледано низ призма на највисоките темелни вредности – основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени во Уставот, владеењето на правото, почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право.
– Потврда за претходниот став дава членот 13 од Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи кој определува дека „Секој човек, чии права и слободи признати со оваа конвенција, се нарушени, има право на жалба пред националните власти, дури и тогаш кога повредата на овие права и слободи ја сториле лица при вршење на службената должност“. ЕКЧП вели „секој човек” има право на реална жалба. Со начинот на кој е уредена оспорената одредба, со нејзините ограничувања на никој начин не може да се смета дека станува збор за право на реална жалба. Станува збор за делумна жалба. Доколку Советот за жалба има можност да се произнесе процедурално и материјално (да ја оценува и точноста и целовитоста на фактичката состојба, како и правилноста во примената на матерјалното право), само во тој случај може да стане збор за реална жалба. Европската конвенција за заштита на човековите права и основните слободи е дел од нашиот уставно-правен поредок, хиерархиски во правниот поредок над законите, што е дополнителен аргумент против ставот на Владата дека согласно ставот 2 од Амандманот XXI, допуштено било поинакво уредување на правото на жалба. Уште еден аргумент којшто оди во прилог на мојот став е неспорниот факт дека одредбите од Конвенцијата не само што ги уредуваат фундаменталните принципи на основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право, не само што претставуваат општо прифатени норми на меѓународното право, туку истите припаѓаат на семејството на jus cogens нормите.
4. Мнозинството судии, во своите анализи, правни мислења и аргументи, се одлучи за селективен и рестриктивен пристап во толкувањето на одредбите од Уставот со што по мое уверување пропушти да даде сеопфатно толкување и анализа за да одговори во суштина на наводите во иницијативата. Следствено и неосновано, со оглед на изнесената фактичка и правна состојба како и на укажувањата на судиите кои гласаа против наведеното решение, во текот на расправата по предметот и покрај одржаната подготвителна расправа којашто само по себе е јасен показател дека во конкретниот предмет се појавиле спорни правни прашања, не утврдија и не констатираа дека со оспорените одредби, се повредуваат темелните вредности и гаранции од Уставот.
5. Поради сето претходно наведено, ценам дека Судот требаше да поведе постапка за оценка на уставноста на член 72 став 3, во делот: „ценејќи ја законитоста на постапката“ и став 4, во делот: „во случај на груба повреда од одредбите за постапката“, од Законот за Судскиот совет на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.102/2019), и темелно, суштински, во светлина на највисоките вредности, начела и уставни гаранции да ја испита нивната уставна оправданост и согласност со темелните вредности на Уставот – основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени во Уставот, владеењето на правото, почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право.
Судија на Уставниот суд,
д-р Дарко Костадиновски