У.бр.260/2009

2. Светскиот македонски конгрес на Уставниот суд на Република Македонија му поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според подносителот на иницијативата, оспорените одредби од Законот не биле во согласност со член 2, член 68 став 1 алинеја 10 и член 73 од Уставот.

Со оспорениот член 8 од Законот, референдумот бил дефиниран како облик на непосредно изјаснување на граѓаните со кој што одлучуваат или некој (во случајов Собранието) граѓаните ги консултирал претходно за да одлучи (прифаќајќи ја или отфрлајќи ја одлуката на граѓаните на референдумот), што било недопуштено и неосновано.

Референдумот не бил облик на консултација на граѓаните за потребите на законодавната власт или на демократски избраните претставници (пратениците во Собранието). Референдумот така не бил дефиниран во член 3 од Уставот, туку како облик на остварување на власта на граѓаните. Одлуката на референдумот имала суспензивна сила над одлуките, односно актите на Собранието и на сите институции на власта, бидејќи била задолжителна за сите. Со акт на Собранието како законодавна власт, Владата како извршна власт или суд како судска власт, немале суспензивно право на одлуките на референдумот. Одлуките на референдумот биле задолжителни за сите. Граѓаните на референдум одлучувале. Референдумот бил облик на остварување на власта од граѓаните. Демократски избраните претставници на граѓаните според член 3 од Уставот, немале овластување граѓаните да ги консултираат на референдум, за да отпосле одлуката на граѓаните на референдумот ја прифатат или отфрлат, затоа што одлуката на консултативен референдум, како што определувал оспорениот закон, не била задолжителна? Демократски избраните претставници на граѓаните немале суспензивно право на одлуката на граѓаните на референдум. Ако граѓаните одлучеле на референдум, како облик на остварување на власта, демократско избраните претставници немале суспензивно право на одлука на граѓаните на референдум, бидејќи тоа бил само еден од облиците на остварување на власта на граѓаните кој немал примарно право над останатите облици на остварување на власта на граѓаните.

Уставот, во член 73 прецизно го операционализирал член 2 од Уставот, затоа што не дефинирал два вида на референдум – одлучувачки и консултативен, туку во член 2 пропишал само референдум, а во член 73 став 4 утврдил дека одлуката донесена на референдум е задолжителна. Уставот не препуштил на Собранието да распишува два вида на референдум, одлучувачки и консултативен, туку единствен вид на непосредно остварување на власта на граѓаните – референдум.

Членот 9 став 1 алинеја 6 сврзникот „и“ од Законот се бара да се поништи од технички причини, доколку биде поништен член 9 став 1 алинеја 7 од Законот.

Според подносителот на иницијативата, Уставот не утврдил забрана на можноста за повторување на референдумот за исто прашање пред истекот на рокот од две години од денот на одржаниот референдум, затоа што Собранието не можело да ја суспендира волјата на граѓаните во согласност со Уставот да ја повторат својата волја на референдум, макар и по исто прашање, ако се имал предвид член 73 став 3 од Уставот. Оттука, член 19 од Законот не бил во согласност со член 73 од Уставот. Исто како што би постоела рестрикција: по исто прашање, овластен предлагач (Владата, пратеник, најмалку 10.000 избирачи) да не може да предложи закон со ист наслов пред истекот на определен рок (на пр. две години од денот на донесување на закон со ист наслов). Собранието не можело да ја форматира и временски ограничи волјата на граѓаните, макар и по исто прашање, ако за тоа има определен цензус овластени предлагачи (најмалку 150.000 избирачи).

Образложението за неуставноста на член 8 од Законот, се однесувало и за согласноста на член 27 од Законот со член 2, член 68 став 1 алинеја 10 и член 73 од Уставот – консултативен референдум чија што одлука не е задолжителна со Уставот не бил дозволен.

Врз основа на наведеното, се предлага Уставниот суд, до донесување конечна одлука, врз начелата на приоритетност и итност (согласно член 50 од Уставот), да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземаат врз основа на оспорените одредби од Законот. Исто така, се бара Уставниот суд да одржи подготвителна седница, во најитен можен рок, на која да бидат поканети претставници на подносителите на иницијативата.

3. Судот на седницата утврди дека според член 8 став 1 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните, референдумот се распишува заради одлучување на граѓаните или за консултирање на граѓаните. Според став 3 на овој член, одлуката донесена на референдум за консултирање не е задолжителна.

Според член 9 на овој закон, референдум се распишува со одлука во која се содржани: органот што го распишува референдумот; територијата или подрачјето за кое се распишува референдумот; називот на прописот, односно прашањето или прашањата за кои граѓаните одлучуваат на референдумот; образложение на прописот, односно прашањето или прашањата за кои се распишува референдумот; референдумското прашање или прашања, односно еден или повеќе предлози на прописи за кои граѓаните одлучуваат; денот на одржување на референдумот и видот на референдумот.

Согласно член 19 на овој закон, референдум за исто прашање не може да се повтори пред истекот на рокот од две години од денот на одржаниот референдум.

Според член 27 на Законот, за претходно консултирање на граѓаните за прашања од пошироко значење за Република Македонија може да се распише референдум на државно ниво за консултирање на граѓаните (референдум за консултирање).

4. Според член 2 став 1 од Уставот, во Република Македонија суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните, а според ставот 2 на истиот член, граѓаните на Република Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување.

Според член 8 став 2 од Уставот, во Република Македонија слободно е се што со Уставот и законот не е забрането.

Согласно член 61 став 1 од Уставот, Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт во Републиката.

Во членот 68 од Уставот, во рамките на работите од надлежност на Собранието на Република Македонија, меѓу другото, утврдено е дека Собранието го донесува и изменува Уставот, донесува закони и дава автентично толкување на закони, ги утврдува јавните давачки, ратификува меѓународни договори, одлучува за мир и војна, донесува одлука за менување на границата на Републиката, донесува одлука за стапување и истапување од сојуз или заедница со други закони и распишува референдум.

Во членот 73 став 1 од Уставот утврдено е дека Собранието одлучува за распишување на референдум за одделни прашања од својата надлежност со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Според ставот 3 на овој член, Собранието е должно да распише референдум кога предлог ќе поднесат најмалку 150.000 избирачи. Одлуката донесена на референдумот, согласно ставот 4 на истиот овој член од Уставот, е задолжителна.

Член 74 став 2 од Уставот предвидува дека одлуката за менување на границата на Република Македонија е усвоена на референдум, доколку за неа гласале мнозинството од вкупниот број избирачи.

Согласно член 120 став 3 од Уставот одлуката за стапување и истапување од сојуз или заедница со други држави е усвоена, ако на референдумот за неа гласало мнозинството од вкупниот број избирачи.

Од наведените уставни одредби произлегува дека граѓаните на Република Македонија, од кои произлегува и на кои им припаѓа суверенитетот, согласно Уставот власта ја остваруваат на два начини и тоа посредно (преку своите демократски избрани претставници) и непосредно (по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување).

Посредниот начин на остварување на власта, го наоѓа својот целосен израз во поставената организација на државната власт со Уставот, според кој Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката, како една од трите власти, согласно начелото на поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска утврдено како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Определувајќи го Собранието на Република Македонија како претставнички орган на граѓаните на Република Македонија, Уставот истовремено го утврдува и неговиот состав, надлежностите, организацијата и начинот на работа и одлучување, со тоа што некои од овие прашања препушта поконкретно да се уредат со закон и Деловникот.

Меѓу работите кои со Уставот се утврдени во надлежност на Собранието на Република Македонија спаѓа и распишувањето на референдумот, како облик на непосредно изјаснување, односно остварување на власта на граѓаните, утврден со Уставот.

Она што е карактеристично за уредувањето на референдумот со Уставот е тоа што тој не ги уредува сите прашања, туку само начелно утврдува и уредува некои прашања кои се поврзани со референдумот, како што се на пример органот кој е надлежен за распишување на референдумот, за кои прашања и по чиј предлог се распишува и слично.

Од содржината на наведените уставни одредби, произлегува дека за распишување на референдум одлучува Собранието на Република Македонија и тоа за одделни прашања од својата надлежност со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници. Интенцијата на уставотворецот била Собранието да може да одлучува за распишување на референдум за одделни прашања од неговата надлежност по правило по сопствена иницијатива, односно по барање на самите пратеници и доколку за тоа се одлучи со мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.

Уставот утврдува три случаи на задолжителен референдум: ако предлог за распишување поднесат најмалку 150.000 избирачи (член 73 став 3), кога треба да се донесе одлука за менување на границите на Република Македонија (член 74) и кога треба да се донесе одлука за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави (член 120).

Освен наведените, Уставот не содржи други децидни одредби за кои уставни или законски прашања треба да се распише референдум, не содржи забрани или ограничување за распишување на референдум за било кои прашања од надлежност на Собранието, ниту пак содржи одредби за видовите на референдум според времето на нивното распишување (претходен или дополнителен) и слично. Оттука, сите овие, како и другите прашања од значење за референдумот и другите облици на непосредно изјаснување на граѓаните, се уредени со Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните.

Според членот 1 од овој закон, со овој закон се уредуваат начинот и постапката за распишување и спроведување на референдум, покренување граѓанска иницијатива, свикување и одржување собир на граѓани, како и други прашања од значење за непосредно изјаснување на граѓаните.

Во членот 2 на Законот, референдумот е дефиниран како облик на непосредно изјаснување на граѓаните во одлучувањето за одделни прашања од надлежност на Собранието на Република Македонија, за прашања од надлежност на општините, на градот Скопје, како и за други прашања од локално значење.

Референдумот, согласно член 6 од Законот, може да се распише за целата територија на Република Македонија (референдум на државно ниво) и за подрачје на општина, градот Скопје и општините во градот Скопје (референдум на локално ниво).

Понатаму, според членот 8 од Законот, референдумот се распишува заради одлучување на граѓаните или за нивно консултирање. Одлуката донесена на референдумот за одлучување е задолжителна, а одлуката донесена на референдумот за консултирање не е задолжителна.

Според член 23 од Законот, референдум на државно ниво задолжително се распишува за усвојување на одлука на Собранието за менување на границата на Република Македонија и за одлука за стапување или истапување од сојуз или заедница со други држави. Согласно член 24 од истиот закон, референдумот на државно ниво може да се распише и за потреба од ратификација на меѓународни договори и за други прашања од надлежност на Собранието (претходен референдум) и за одлуки донесени од Собранието или за изјаснување на граѓаните за други прашања за кои одлучувало Собранието (дополнителен референдум), а според член 25 од овој закон, референдум на државно ниво може да се распише за прашања што треба да се уредат со закон (претходен референдум) или за преоценување на закон што претходно е донесен (дополнителен референдум).

Согласно член 27 од Законот, за претходно консултирање на граѓаните за прашања од пошироко значење за Република Македонија може да се распише референдум на државно ниво за консултирање на граѓаните (референдум за консултирање).

Наводите во иницијативата дека со законското решение кое дозволува распишување на референдум за консултирање на граѓаните, особено што одлуката донесена на ваквиот референдум, не е задолжителна, се надминувале уставните определби за референдумот како облик на остварување на власта на граѓаните, кој својата суштина ја изразувал преку задолжителноста на одлуката донесена на референдум, Судот ги оцени како неосновани. Имено, пропишувањето можност, покрај задолжителниот, да се распише и консултативен референдум, според Судот, не значи повреда на уставно утрврдениот принцип граѓаните на Република Македонија власта да ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување. Според одредбите на Законот, неспорно е дека консултативен референдум на државно ниво може да распише Собранието на Република Македонија, за претходно консултурање на граѓаните за прашања од пошироко значење за Република Македонија, при што, неспорно е дека Собранието има уставно утврдена надлежност да одлучи да распише референдум за прашањата од своја надлежност. Ваквото право за распишување референдум за консултирање на граѓаните во никој случај не го повредува правото и обврската на Собранието да распише задолжителен референдум во случаите утврдени со Уставот, ниту пак може да се прифати дека задолжителниот референдум претставува граница, односно единствена форма за распишување на референдум за сите прашања за кои Собранието тоа ќе го оцени како оправдано. Правната природа на институтот референдум произлегува и е карактеристика на непосредната демократија, во која граѓаните непосредно одлучуваат за одредени прашања, при што, во оваа смисла, според Судот, треба да се толкува и можноста граѓаните да бидат консултирани за одредено прашање од пошироко значење. Токму од природата на ваквиот референдум – консултирање на граѓаните со цел да се осознае нивното расположение за одредено прашање, произлегува незадолжителниот карактер на одлуката, односно дека одлуката не предизвикува правна, туку само морална обврска Собранието да постапи согласно со волјата на граѓаните. Уставно право е на Собранието да одлучи дали, кога и како ќе пристапи кон уредување на прашањето за кое биле консултирани граѓаните на ваков референдум, поради што, Судот не го постави прашањето за согласноста на член 8 став 1 во делот:„ или за консултирање на граѓаните“ и став 3, член 9 став 1 алинеја 6 сврзникот:„и“ и алинеја 7 и член 27 од Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните со член 2, член 68 став 1 алинеја 10 и член 73 од Уставот.

Судот ги оцени како неосновани и наводите во иницијативата дека одредбата од член 19 од Законот, според која референдум за исто прашање не може да се повтори пред истекот на рокот од две години од денот на одржаниот референдум, значела суспендирање на волјата на граѓаните во согласност со Уставот да ја повторат својата волја на референдум по исто прашање, што не било во согласност со член 73 став 3 од Уставот. Ова затоа што со Законот се уредува начинот и постапката за остварување на правото на референдум како еден од облиците на остварување на власта во Република Македонија, во која смисла е и утврдениот рок референдумот за исто прашање да може да се повтори по истекот на две години. Имајќи го предвид времето кое е потребно да се организира референдумот, учеството на државните органи за неговото спроведување, утврдувањето на резултатите од одржаниот референдум, како и потребните финансиски средства за неговото одржување, според Судот, со определување на наведениот рок, законодавецот уредил прашање од организациска природа што на референдумот му дава легитимен карактер и го потврдува значењето на институтот референдум, како облик на непосредно изјаснување на граѓаните, а пропишаниот начин на постапување по однос на ова прашање не може да се прифати како суспендирање на правото на референдум. Законот не го забранува, ниту го ограничува правото за исто прашање да се распишува референдум повеќе пати, само ја уредува постапката за остварување на тоа право.

Тргнувајќи од наведеното, Судот не го постави прашањето за согласноста на член 19 од Законот со член 2, член 68 став 1 алинеја 10 и член 73 од Уставот.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, д-р Трендафил Ивановски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.260/2009
26 мај 2010 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски

Издвоено мислење по предметот У.бр.260/2009