У.бр.24/2014

2. Андреј Жерновски, градоначалник на Општина Центар-Скопје, до Уставниот суд на Република Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на одредбите од Законот, означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите од иницијативата, со оспорените одредби од Законот за градење, се вршело противуставно одземање на надлежности на општините во градот Скопје, помеѓу кои и на општината Центар. Нивното донесување со измените на Законот за градење било со единствена цел на општините во градот Скопје и на органите на општините во градот Скопје, односно на нивните совети и градоначалници (пред се на општината Центар), противуставно да им се одземе надлежност за издавање на дозволи, односно одобренија за градење, доградба, надградба и реконструкција за објекти што се во нивна надлежност и да се пренесе во надлежност на градот Скопје, односно на Советот на градот Скопје и на градоначалникот на градот Скопје. Се одземала и надлежноста на општините во градот Скопје да одлучуваат за реконструкција на објекти во нивна надлежност, пред се за изгледот на објектите, како што се фасади и други елементи што го определувале изгледот на објектите.

На тој начин се овозможувало градот Скопје ретроактивно да ги легализира сите незаконски поставени скулптури, споменици и други “придружни содржини”, кои биле поставени во изминатиот период во Општина Центар. Тоа овозможувало и во иднина спротивно на Уставот, градот Скопје, на подрачјето на општините во градот Скопје, а пред се во општина Центар, да издава одобренија за поставување на споменици, скулптури, односно “придружни содржини” на плоштади, мостови и други делови на подрачјето на општините во Скопје.

Со оспорените одредби се нарушувало и правото на локалната самоуправа за извршување на уставните надлежности на единиците на локална самоуправа, како една од највисоките вредности утврдени во Повелбата за локална самоуправа, донесена од советот на Европа, која била потпишана и ратификувана и од Собранието на Република Македонија.

Оттука, според наводите од иницијативата, оспорените законски одредби биле спротивни на членовите 114, 115 и 117 од Уставот на Република Македонија, бидејќи издавањето на одобренијата за градење, доградба, реконструкција во градот Скопје за објектите предвидени во оспорените одредби од Законот, според Уставот биле во надлежност на општините на градот Скопје, а не градот Скопје, како што се предвидувало во оспорените законски одредби.

Уставната интенција за разграничување на надлежностите меѓу градот Скопје и општините во градот Скопје била јасна и во Законот за град Скопје каде биле наведени надлежностите на градот Скопје и на општините во градот Скопје. Тоа ја потврдувало определбата на Уставот дека општините во градот Скопје исклучиво се надлежни за издавање на овој вид на одобренија и дека градот Скопје немал надлежности согласно Уставот за издавање на такви одобренија.

3. Судот на седницата утврди дека оспорениот член 58 став 4 од Законот за градење уредува дека по исклучок од ставот 2 на овој член постапката за издавање на одобрение за градење за магистрални и собирни улици на подрачјето на градот Скопје, одобрение за градење за линиски инфраструктурни објекти чија изградба согласно со Законот за градот Скопје е во надлежност на градот Скопје, одобрение за доградба, надградба и одобрение за реконструкција на објекти за кои е донесена одлука од Советот на градот Скопје согласно со членот 67-а став 1 од овој закон, одобрение за градење и одобрение за реконструкција на плоштади кои се во надлежност на градот Скопје, одобрение за градење и одобрение за реконструкција на сообраќајници кои овозможуваат пристап до плоштадите кои се во надлежност на градот Скопје, одобрение за градење за инфраструктурни градби со придружни содржини во речни корита кои се наоѓаат на подрачјето на градот Скопје, одобрение за градење на придружни содржини во паркови кои се во надлежност на градот Скопје, го спроведува градот Скопје и одобрението за градење, доградба, надградба, односно одобрението за реконструкција го издава градоначалникот на градот Скопје.

Според оспорениот член 67-а став 1 од Законот, советот на општината, советот на општината во градот Скопје, односно Советот на градот Скопје со одлука може да го утврдат изгледот на фасадата на еден или повеќе објекти кои се ставени во употреба и/или за кои е предвидена доградба и/или надградба или за истите е донесено правосилно решение за утврдување на правен статус на бесправен објект согласно со Законот за постапување со бесправно изградени објекти, доколку утврдат дека тоа е од значење за општината, општината во градот Скопје, односно градот Скопје.

4. Според член 8 став 1 алинеја 9 од Уставот на Република Македонија, локалната самоуправа е темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија.

Со член 51 од Уставот е определено дека во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 114 став 1 од Уставот, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа, а според став 2 од наведениот член, единици на локалната самоуправа се општините.

Според Амандман XVI со кој се заменува ставот 5 на членот 114 од Уставот, локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија. Законите за локално финансирање, локални избори, општинските граници и за градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Македонија.

Според Амандман XVII точка 1 со кој се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Според ставот 2 од член 115 од Уставот, општината е самостојна во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката, а согласно став 3 од наведениот член од Уставот, Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на општината.

Со член 117 став 1 од Уставот е определено дека Градот Скопје е посебна единица на локална самоуправа, чија организација се уредува со закон.

Согласно точката 2 на Амандман XVII со кој се заменува ставот 2 на членот 117 од Уставот, во градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од значење за градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.

Со став 4 од член 117 од Уставот, е определено дека градот Скопје е самостоен во вршењето на надлежностите утврдени со Уставот и со закон, а надзорот над законитоста на нејзината работа го врши Републиката, а согласно став 5 од наведениот член од Уставот, Републиката со закон може да и довери вршење на определени работи на градот Скопје.

Согласно наведените уставни одредби, уставната гаранција на граѓаните за правото на локална самоуправа, се изразува преку нивна непосредна и посредна партиципација во одлучувањето за прашањата од локално значење и од значење за градот Скопје, кои произлегуваат од областите опфатени со уставните норми.

Притоа треба да се има предвид дека Уставот не прави разлика меѓу областите во кои граѓаните го остваруваат правото на локална самоуправа во општината, односно заедничките потреби и интереси на граѓаните што се остваруваат во градот Скопје.

Имено, кога е во прашање Градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа, Уставот ги утврдува истите области на дејности како и кај општините (јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон).

Единствена разлика (меѓу општините и градот Скопје) е во карактерот и значењето на работите за кои се одлучува во општините, односно во градот Скопје. Додека во општините тоа се прашања од локално значење, во градот Скопје се работи за прашања од значење за градот Скопје. Во оваа смисла со Уставот нема разграничување по однос работите кои се од значење за општините, односно од значење за градот Скопје.

Со Уставот е препуштено со закон да бидат утврдени работите кои се од значење за општините и за градот Скопје.

Имено, од уставно определените области на општественото живеење, за чии прашања граѓаните како во единиците на локалната самоуправа, така и во посебната единица на локална самоуправа-градот Скопје, непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето, се црпат надлежностите кои подеднакво се однесуваат како на единиците на локалната самоуправа, така и на градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа, односно со Уставот е дадена основа за натамошно доуредување на системот на локалната самоуправа со закони.

Според член 2 од Европската повелба за локална самоуправа, ратификувана од Собранието на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 23/1997), принципот на локалната самоуправа се утврдува со законодавството на секоја земја договорничка, а онаму каде што е тоа можно со – уставот. Оттука, она што е важно е што Повелбата бара законско гарантирање на локалната самоуправа, а каде што е можно и уставно.

Со член 3 од Повелбата е уреден концептот на локалната самоуправа односно дека локалната самоуправа го подразбира правото и оспособеноста на локалните власти, во границите на законот, да ги регулираат и да раководат со битните страни на јавните работи, врз основа на сопствената одговорност и во интерес на локалното население, кое право се остварува по пат на совети или собранија составени од членови избрани на слободни избори, со тајно гласање, врз основа на непосредно, општо и еднакво избирачко право. Овие совети односно собранија може да имаат извршни органи кои се одговорни пред нив. Ова право во никој случај не ги дерогира собирите на граѓаните, референдумот или некој друг облик на непосредно учество на граѓаните во одлучувањето-таму каде што се тие предвидени со статут.

Начелата на Повелбата во голема мера се вградени во законите со кои е уредена локалната самоуправа или уредуваат прашања кои имаат допирни точки со неа. Така системот на локалната самоуправа е уреден со Уставот на Република Македонија и законите за локалната самоуправа.

Оттука, имајќи ја во вид уставната определба дека локалната самоуправа се уредува со закон, прашањата сврзани со организацијата и работата на органите на општината, општините во Градот Скопје и Градот Скопје, а во тие рамки и нивната надлежност, спаѓаат во доменот на законодавната регулатива.

Така, надлежностите на општините, на општините во градот Скопје и Градот Скопје, како и организацијата и делокругот на работа на нивните органи, се уредени со Законот за Градот Скопје („Службен весник на Република Македонија” број 55/2004 и 158/2011) и со Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002).

Со член 1 од Законот за градот Скопје, е уредено дека со овој закон се уредува организацијата на градот Скопје, како посебна единица на локалната самоуправа (во натамошниот текст: градот Скопје), надлежностите и финансирањето на градот Скопје и на општините во градот Скопје, употреба на јазиците на заедниците во градот Скопје и во општините во градот Скопје, соработката меѓу градот Скопје и општините во градот Скопје, како и други прашања од значење за градот Скопје.

Согласно член 2 од Законот, граѓаните во градот Скопје, правото на локална самоуправа го остваруваат преку облиците на непосредно изјаснување и преку демократски избрани органи на градот Скопје и на општините во градот Скопје на начин утврден со закон.

Според член 3 од Законот, граѓаните на Република Македонија кои имаат постојано живеалиште на подрачјето на градот Скопје се жители на градот Скопје.

Согласно член 9 од Законот за градот Скопје, во градот Скопје, надлежностите во областите утврдени со Уставот на Република Македонија ги извршуваат органите на градот Скопје и органите на општините во градот Скопје. Работите од локално значење што се функционално неделиви и подеднакво значајни за целото подрачје на градот Скопје, ги вршат органите на градот Скопје. Работите од локално значење што се функционално деливи по својот карактер и се од значење за општините во градот Скопје, ги вршат органите на општините во градот Скопје.

Со Законот за градот Скопје, Глава III. Надлежности на градот Скопје и општините во градот Скопје, во поднасловот: а) надлежности на градот Скопје, со член 10 став 1 (точките 1-12) од Законот, се определени надлежностите, односно работите од јавен интерес од локално значење на градот Скопје.

Со член 10 став 4 од Законот за градот Скопје, е определено дека органите на градот Скопје можат да вршат и други работи определени со закон.

Од овој член од Законот за градот Скопје, произлегува дека органите на градот Скопје, а тоа се Советот на градот Скопје и градоначалникот, можат да вршат и други работи доколку за тоа имаат овластување со закон.

Со Глава III. Надлежности на градот Скопје и општините во градот Скопје во поднасловот: б) надлежност на општините во градот Скопје, со член 15 став 1 (точките 1-10) од Законот за градот Скопје, се определни надлежностите, односно работите од јавен интерес од локално значење на општините во градот Скопје.

Од член 10 став 1 (точки 1 и 4) и член 15 став 1 (точки 1 и 4) од Законот за Градот Скопје, произлегува дека и градот Скопје и општините во градот Скопје се надлежни за работите од јавен интерес од локално значење кои се однесуваат на планирањето и уредувањето на просторот и комуналните дејности.

Според член 12 од Законот за градот Скопје, градот Скопје, во рамките на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, има право на подрачјето на градот Скопје да ги врши работите од јавен интерес од значење за градот Скопје, што не се исклучени од неговата надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.

Согласно член 14 од Законот, градот Скопје ги врши и работите што произлегуваат од карактерот на градот Скопје, како главен град на Република Македонија. На градот Скопје, како на главен град на Република Македонија, Републиката може да му даде определени права или да му довери вршење определени работи.

Согласно член 19 од Законот за Градот Скопје, органи на градот Скопје и на општините во градот Скопје се совет и градоначалник.

Со член 1 од Законот за локалната самоуправа е определено дека со овој закон се уредуваат: надлежностите на општината; непосредното учество на граѓаните во одлучувањето; организацијата и работата на органите на општината; општинската администрација; актите на органите; имот – сопственост на општината; надзорот над работата на органите на општината; распуштањето на советот на општината; механизмите на соработка меѓу општините и Владата на Република Македонија; месната самоуправа; заштитата на локалната самоуправа; утврдување на службени јазици во општините и други прашања од значење за локалната самоуправа.

Согласно член 3 од овој закон, единици на локалната самоуправа се општините. Општините се правни лица. Општините ги извршуваат своите надлежности преку органи избрани непосредно од граѓаните.

Според член 4 став 1 од Законот за локалната самоуправа, градот Скопје е посебна единица на локалната самоуправа во која се остваруваат заедничките потреби и интереси на граѓаните што произлегуваат од карактерот на Градот Скопје, како главен град на Република Македонија, а според став 2 од членот од Законот, одредбите од овој закон се однесуваат и на Градот Скопје, како посебна единица на локалната самоуправа, доколку со Законот за Градот Скопје поинаку не е уредено.

Имајќи во вид дека положбата на Градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа не е битно различна од другите единици на локалната самоуправа, односно општините, Законот за локалната самоуправа пропишал дека одредбите на овој закон (за локална самоуправа) се однесуваат и на градот Скопје, доколку со Законот за градот Скопје, не е поинаку определено.

Со член 5 од Законот за локалната самоуправа е определено дека граѓаните го остваруваат правото на локална самоуправа непосредно и преку претставници во органите на општината.

Според член 6 од Законот за локалната самоуправа, граѓаните на Република Македонија кои имаат постојано живеалиште на подрачјето на општината се жители на општината.

Според член 20 од Законот за локалната самоуправа (општа надлежност), општините во рамките на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.

Со член 21 став 1 од Законот за локалната самоуправа е определено дека општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење. Според став 3 од членот од Законот, надлежностите од ставот 1 на овој член по правило се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон.

Со член 22 став 1 (точките 1-13) од Законот за локалната самоуправа, се уредени работите за кои општините се надлежни.

Според членот 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, општините се надлежни за урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште.

Од оваа законска одредба произлегува дека со закон се утврдуваат објектите од локално значење за кои општините се надлежни за издавање на градежни одобренија.

Во конкретниов случај тоа е Законот за градење (“Службен весник на Република Македонија” број 130/2009, 124/2010, 18/2011, 36/2011, 54/2011, 13/2012, 144/2012, 25/2013, 79/2013, 137/2013, 163/2013, 27/2014, 28/2014, 42/2014, 115/2014, 149/2014 и 187/2014), со кој во зависност од видот и значењето на градбата, се уредени надлежните органи за издавање на одобрение за градење.

Имено Законот за градење претставува посебен закон (lex specialis) со кој се уредува градењето, основните барања на градбата, потребната проектна документација за добивање на одобрение за градење, правата и обврските на учесниците во изградбата, начинот на употреба и одржување на градбата, видовите на градби, надлежните органи за спроведување на постапките предвидени со овој закон како и други прашања од значење за градењето.

Така со член 58 став 1 од Законот за градење, е определено дека градбите од прва категорија од членот 57 на овој закон се градби од значење за Републиката и одобрение за градење издава органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот.

Законодавецот со ставот 3 од членот 58 од Законот за градење, пропишал исклучок од ставот 1 на овој член и уредил дека одобрение за градење за градбите во технолошките индустриски развојни зони формирани од Владата на Република Македонија и од правни лица, кои ги градат закупците на земјиштето во технолошките индустриски развојни зони, (освен за инфраструктурните објекти во рамки на зоната, кои ги градат субјектите-даватели на јавни услуги кои се надлежни за изградба на електроенергетската, водоводната, канализационата, гасоводната и телекомуникациската инфраструктура), како и за градбите во индустриски и зелени зони основани од Владата на Република Македонија кои ги градат сопствениците на земјиштето во индустриските и зелените зони, издава Дирекцијата за технолошки индустриски развојни зони.

Исто така, со член 58 став 2 од Законот за градење, е определено дека градбите од втора категорија од членот 57 на овој закон се градби од локално значење и одобрение за градење издава градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје.

Законодавецот и во овој случај пропишал исклучок од ставот 2 на членот 58 од Законот за градење, така што законодавецот со оспорениот став 4 од членот 58 од Законот, уредил дека: постапката за издавање на одобрение за градење за магистрални и собирни улици на подрачјето на градот Скопје, одобрение за градење за линиски инфраструктурни објекти чија изградба согласно со Законот за градот Скопје е во надлежност на градот Скопје, одобрение за доградба, надградба и одобрение за реконструкција на објекти за кои е донесена одлука од Советот на градот Скопје согласно со членот 67-а став 1 од овој закон, одобрение за градење и одобрение за реконструкција на плоштади кои се во надлежност на градот Скопје, одобрение за градење и одобрение за реконструкција на сообраќајници кои овозможуваат пристап до плоштадите кои се во надлежност на градот Скопје, одобрение за градење за инфраструктурни градби со придружни содржини во речни корита кои се наоѓаат на подрачјето на градот Скопје, одобрение за градење на придружни содржини во паркови кои се во надлежност на градот Скопје, го спроведува градот Скопје и одобрението за градење, доградба, надградба, односно одобрението за реконструкција го издава градоначалникот на градот Скопје.

Исклучок од ставот 2 на членот 58 од Законот за градење, е уреден и со ставот 5 од наведениот член од Законот, при што постапката за издавање на одобрение за градење за линиски инфраструктурни објекти, стадиони и спортски сали со бруто развиена површина над 1500 м2, за кои инвеститор е Република Македонија и чија изградба е финансирана само со средства од Буџетот на Република Македонија, ја спроведува органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот, а одобрението за градење го издава министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот.

Законодавецот, исто така со ставот 6 од членот 58 од Законот за градење уредил исклучок и по однос ставовите 1 и 2 од членот 58 од Законот, уредувајќи дека доколку со урбанистичкиот план или државната односно локалната урбанистичка планска документација е планирана повеќенаменска градба во која се предвидени градби од прва и втора категорија од член 57 на овој закон, одобрение за градење издава органот на државна управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот.

Законодавецот со членот 58 ставови 1 и 2 од Законот за градење ги утврдил надлежните органи за издавање одобрение за градење за градби од прва и втора категорија, со тоа што со ставовите 3, 4, 5 и 6 од наведениот член од Законот, пропишал исклучок од ставовите 1 и 2 од членот 58 од Законот, со тоа што во зависност од видот и значењето на градбата од прва и втора категорија, како надлежни органи ги утврдил: органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредувањето на просторот (ставови 1 и 6 од член 58); градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје (став 2 од член 58); Дирекцијата за технолошки индустриски развојни зони (став 3 од член 58); градоначалникот на Градот Скопје (став 4 од член 58); министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за работите од областа на уредувањето на просторот (став 5 од член 58).

Надлежноста на градот Скопје за спроведување на постапка за издавање на одобрение за градење, беа како надлежност уредени и пред влегување во сила на Зaконот за изменување и дополнување на Законот за градење (“Службен весник на Република Македонија” број 28/14) со кои измени и дополнувања (член 2 од Законот), оспорениот член 58 став 4 од Законот ја добива актуелната содржина, што значи и пред тоа градот Скопје бил надлежен за спроведување на постапки за издавање на градежни одобренија, со тоа што со воведените дополнувања на Законот, цитиран погоре, се врши допрецизирање по однос значењето кое градбите го имаат за градот Скопје, па во таа смисла е и уредувањето по однос надлежните органи за постапување и издавање на одобренија за градење во оспорениот член 58 став 4 од Законот.

Од анализата на оспорениот член 58 став 4 од Законот за градење, произлегува дека законодавецот со овој оспорен член од Законот, уредил дека за градбите кои се од значење за градот Скопје, постапката за издавање на одобренија ја спроведува градот Скопје, а одобрението го издава градоначалникот на градот Скопје.

Подносителот на иницијативата смета дека за одобренијата за градење од оспорениот член 58 став 4 од Законот, биле надлежни општините во градот Скопје, а не Градот Скопје, односно дека со законското решение од оспорениот член 58 став 4 од Законот се одземала уставна надлежност на општините во градот Скопје, кое било спротивно со одредбите и уставните амандмани на член 114, член 115 и член 117 од Уставот на Република Македонија. Во поткрепа на своите наводи, подносителот на иницијативата се повикува на Законот за градот Скопје, цитирајќи одредби од тој закон кои се однесуваат на надлежностите на градот Скопје и општините во градот Скопје.

Анализирајќи ја содржината на оспорената законска одредба наспрема одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот со иницијативата, а тоа се уставните одредби со кои се утврдува законско регулирање на локалната самоуправа, како и уставните одредби со кои се гарантира партиципација на граѓаните во одлучувањето (непосредно и преку претставници) за прашањата од уставно утврдените области за локалната самоуправа, според Судот, не произлегува повреда на наведените уставни одредби поради следното:

Со Уставот се утврдени областите (јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон) за кои подеднакво се надлежни, како единиците на локалната самоуправа, така и посебната единица на локална самоуправа-Градот Скопје, како и дека со Уставот е препуштено со закон да се уредува локалната самоуправа.

Имајќи во вид дека Уставот не прави разлика меѓу областите во кои граѓаните го остваруваат правото на локална самоуправа во општината, односно заедничките потреби и интереси на граѓаните што се остваруваат во градот Скопје, неосновано со иницијативата се тврди дека пропишувањето на оспорениот член 58 став 4 од Законот за градење значело одземање на надлежност на општините во градот Скопје која ја имале согласно Уставот, а не градот Скопје, бидејќи неспорно е дека со одредбите на Уставот се утврдени истите области на дејности од каде произлегуваат прашањата за кои се надлежни како општините, така и градот Скопје.

Тоа значи и единиците на локалната самоуправа (општините) и посебната единица на локалната самоуправа (градот Скопје) се подеднакво уставно надлежни да постапуваат по прашањата кои произлегуваат од областите наведени во Уставот. Притоа со оглед дека локалната самоуправа се уредува со закон (Амандман XVI од Уставот со кој се заменува ставот 5 од членот 114 од Уставот), произлегува дека прашањата сврзани со организацијата и работата на органите на општината, општините во Градот Скопје и Градот Скопје, а во тие рамки и нивната надлежност, спаѓаат во доменот на законодавната регулатива.

Законодавецот има уставно овластување со закон да ги уредува прашањата кои произлегуваат од областите утврдени со Уставот, вклучително и прашањето по однос на оспореното законско решение од член 58 став 4 од Законот за градење, на начин преку кој се остварува уставното право на граѓаните на локално самоуправање, непосредно и преку претставници, што е и сторено со оспореното законско решение, имајќи во вид дека предметните градежни одобренија кои се од значење за градот Скопје, ги издава орган на градот Скопје (градоначалникот), како претставнички индивидуален орган на граѓаните во градот Скопје.

Меѓутоа она што може да се заклучи од останатите наводи во иницијативата е дека за подносителот на иницијативата не било во ред за објектите опфатени со оспорената законска одредба, издавањето на градежни одобренија да биде во надлежност на градот Скопје, конкретно на градоначалникот на градот Скопје, со образложение дека тоа било во надлежност на општина Центар, како негова уставна надлежност.

Прашањето по однос на тоа дали според Уставот издавањето на овој вид на градежни одобренија е во исклучива надлежност на општините во градот Скопје, а не градот Скопје, е погоре елаборирано, и во таа насока Уставот не прави конкретизација по однос распределбата на надлежностите, тие се подеднакво сеопфатни за целокупната локална самоуправа, а исто така со Уставот нема конкретизација, односно таксативно набројување по однос прашањата кои се од локално значење и за кои ќе бидат исклучиво надлежни органите на општините, односно органите на општините во градот Скопје, како и по однос прашањата кои се од значење за градот Скопје и за кои ќе бидат исклучиво надлежни органите на градот Скопје. Уставот препуштил со закон да биде регулирана определбата по однос на ваквото прашање.

Така со одредбите од Законот за градот Скопје определено е дека градот Скопје е надлежен за работи од јавен интерес од локално значење на градот Скопје кои произлегуваат од областите наведени во член 10 став 1 точки 1-12 од Законот за градот Скопје, а исто така определено е дека општините во градот Скопје се надлежни за работи од јавен интерес од локално значење на општините во градот Скопје кои произлегуваат од областите наведени во член 15 став 1 точки 1-10 од Законот за градот Скопје.

Оттука со одредбите од Законот за градот Скопје е определено дека и градот Скопје и општините во градот Скопје се надлежни за работите од јавен интерес од локално значење кои се однесуваат на планирањето и уредувањето на просторот и комуналните дејности (член 10 став 1 точки 1 и 4 и член 15 став 1 точки 1 и 4 од Законот за Градот Скопје).

Овие надлежности, поточно надлежноста за работите од јавен интерес кои произлегуваат од комуналните дејности, се разработени и со посебните закони како што е Законот за градење. Со овој закон конкретно со членот 58 од Законот за градење, законодавецот ги уредил надлежните органи за издавање на одобренија за градење. При уредувањето, законодавецот како надлежни органи за издавање на градежни одобренија за објекти, опфатил повеќе субјекти. Како критериум за определените надлежности, со Законот е поставен видот и значењето на објектите (градбите) кои тие го имаат за Републиката, општините и за градот Скопје.

Она што е спорно за подносителот на иницијативата, е ставот 4 од членот 58 од Законот за градење, кој е исклучок од ставот 2 на членот 58 од Законот со кој законодавецот уредил дека градбите од втора категорија од членот 57 на овој закон се градби од локално значење и одобрение за градење издава градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје. Тоа значи дека градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје за градбите од втора категорија остануваат да бидат надлежни за издавање на градежни одобренија, но законодавецот со оспорениот став 4 од членот од Законот, определува дека за градбите кои се од значење за градот Скопје, се надлежни органите на градот Скопје, односно градоначалникот на градот Скопје.

Според Судот, оспореното законско решение, не имплицира повреди на одредбите на Уставот, погоре цитирани. Законодавецот на основа своето уставно овластување со закон уредил дека општините во рамките на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт (член 20-општа надлежност од Законот за локалната самоуправа).

Со член 21 став 1 од Законот за локалната самоуправа е определено дека општините самостојно, во рамките на законот, ги уредуваат и вршат работите од јавен интерес од локално значење, утврдени со овој или друг закон и се одговорни за нивното вршење. Според став 3 од членот од Законот, надлежностите од ставот 1 на овој член по правило се целосни и исклучиви и не смеат да бидат одземени или ограничени, освен во случаите утврдени со закон.

Со член 22 став 1 (точките 1-13) од Законот за локалната самоуправа, се уредени работите за кои општините се надлежни.

Според членот 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, општините се надлежни за урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште.

Од оваа законска одредба произлегува дека со закон се утврдуваат објектите од локално значење за кои општините се надлежни за издавање на градежни одобренија.

Законодавецот со Законот за градење како посебен закон со кој помеѓу другото се уредуваат надлежности и на органите на локалната самоуправа, тргнувајќи од генерално уредените надлежности на општините, општините во градот Скопје и градот Скопје, утврдени со Законот за градот Скопје и Законот за локалната самоуправа, посебно ги определува надлежностите на органите на локалната самоуправа (општините, општините во градот Скопје и градот Скопје), конкретно во случајов со уредувањето на членот 58 од Законот за градење, вклучително и оспорениот став 4 од наведениот член од Законот, за што има уставно овластување.

Оттука, во смисла на членот 21 став 1 од Законот за локалната самоуправа, законодавецот го уредил членот 58 став 2 од Законот за градење, од каде произлегува дека градоначалниците на општините и градоначалниците на општините во градот Скопје се надлежни за издавање на одобрение за градење за градбите од втора категорија од членот 57 на овој закон (Законот за градење), но, имајќи го во вид уредувањето со член 21 став 1 од Законот за локална самоуправа, ова доколку тоа не е исклучено од нивна надлежност.

Исклучокот всушност е уреден со оспорениот став 4 од членот 58 од Законот за градење, според кој градот Скопје, односно неговите органи се надлежни за издавање на градежни одобренија за градби за кои законодавецот оценил дека се од значење за градот Скопје.

Во контекст на погоре наведеното е и уредувањето со член 10 став 4 од Законот за градот Скопје, со кој е определено дека органите на градот Скопје можат да вршат и други работи определени со закон.

Оттука, законодавецот има основа во Уставот да ги уредува прашањата од локалната самоуправа од сите области наведени со Уставот, со закон да утврди за кои објекти од локално значење се надлежни општините за издавање на одобрение за градење, со закон да утврди исклучок од тие надлежности, со закон да ги утврди надлежностите на градот Скопје, но и со закон да определи кои други работи можат да ги вршат органите на градот Скопје, на начин на кој ќе се овозможи граѓаните непосредно и преку претставници, да учествуваат во одлуките за прашањата од значење за единиците на локалната самоуправа и од значење за градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа.

Подносителот на иницијативата не се согласува со целисходноста од уредените законски решенија, односно дека тие од страна на законодавецот не биле уредени на начин на кој подносителот смета дека требало да бидат уредени. Меѓутоа, прашањето дали за објектите опфатени со оспорениот член 58 став 4 од Законот, требало или не требало да биде надлежен градоначалникот на градот Скопје, тоа се прашања од надлежност на законодавецот кој ја оценува целисходноста од конкретното уредување.

Оттука, Судот смета дека не е во несогласност со Уставот, законодавецот да пропишува надлежност за органите кои ќе постапуваат во спроведување на постапката за издавање на одобренија за градење, како и да пропишува надлежност за органите кои ќе го издаваат одобрението за градење како поединечен акт во управната постапка, како што впрочем и е сторено со членот 58 од Законот за градење, вклучително и оспорениот став 4 од наведениот член од Законот.

Според оспорениот член 67-а став 1 од Законот за градење, советот на општината, советот на општината во градот Скопје, односно Советот на градот Скопје со одлука може да го утврдат изгледот на фасадата на еден или повеќе објекти кои се ставени во употреба и/или за кои е предвидена доградба и/или надградба или за истите е донесено правосилно решение за утврдување на правен статус на бесправен објект согласно со Законот за постапување со бесправно изградени објекти, доколку утврдат дека тоа е од значење за општината, општината во градот Скопје, односно градот Скопје.

Од анализата на овој оспорен член од Законот за градење, произлегува право за сите наведени органи (советот на општината, советот на општината во градот Скопје, односно Советот на градот Скопје), да можат со одлука да утврдат изглед на фасада на објекти кои се ставени во употреба и/или за кои е предвидена доградба и/или надградба или за истите е донесено правосилно решение за утврдување на правен статус на бесправен објект согласно со Законот за постапување со бесправно изградени објекти, доколку утврдат дека тоа е од нивно значење.

Со иницијативата се наведува дека ваквото уредување било противуставно, бидејќи со истото се одземале надлежности на општините во градот Скопје, конкретно на општина Центар, да одлучуваат за реконструкција на објекти во нивна надлежност, пред се за изгледот на објектите, како што се фасади и други елементи што го определувале изгледот на објектите, со што се нарушувало правото на локалната самоуправа за извршување на уставните надлежности на единиците на локалната самоуправа, како една од највисоките вредности утврдени во Повелбата за локална самоуправа, донесена до Советот на Европа, потпишана и ратифицирана и од Собранието на Република Македонија.

По однос оспорувањето на членот 67-а од Законот за градење, од иницијативата произлегува дека противуставно било што и Советот на Градот Скопје, е опфатен помеѓу другите демократски избрани органи од граѓаните (советот на општината и советот на општината во градот Скопје), да може да донесува таква одлука.

Имајќи во вид дека уредувањето на просторот претставува јавен интерес, со оспорениот член 67-а став 1 од Законот, се дава можност на советот на општината, советот на општините во градот Скопје и на Советот на градот Скопје, да го утврдат изгледот на градбите доколку советите утврдат дека тоа е од значење за општината, општината во градот Скопје, односно градот Скопје.

Согласно со вака уредената оспорена законска одредба, не само Советот на градот Скопје, туку и советот на општината во градот Скопје, може да го утврди изгледот на градбите, од што произлегува дека со наведената одредба, според Судот, воопшто не се одзема надлежноста на општините да одлучуваат за вакви прашања, како што се наведува впрочем со иницијативата, бидејќи доколку советот на општината во градот Скопје донесе одлука со која ќе се утврди изгледот на градбите, постапката за издавање на одобрение за градење ќе ја спроведе самата општина.

Градот Скопје го сочинуваат сите граѓани кои имаат постојано живеалиште на подрачјето на градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа и тие согласно Амандман XVII точка 2 со која се заменува ставот 2 на членот 117 од Уставот, имаат право да одлучуваат за прашања кои се од значење за Градот Скопје, како и да ги остваруваат своите заеднички потреби и интереси и по однос на прашања што произлегуваат од карактерот на градот Скопје, како главен град на Република Македонија.

Оттука и во овој случај, според Судот, неосновани се наводите од иницијативата дека со оспорениот член 67-а став 1 од Законот за градење, се одземала надлежност, конкретно надлежност на општината Центар да одлучува за прашањата од оспорената законска одредба.

Со оглед дека со иницијативата се наведува дека оспорените законски одредби, покрај тоа што не биле во согласност со членот 114 од Уставот, туку и на членот 115 и членот 117 и нивните амандмани од Уставот, следува анализа и во однос на наведените уставни одредби:

Од аспект на наведените уставни одредби, пред Судот, како уставно правно прашање се поставува следното: Дали Уставот не предвидува право на граѓаните во Градот Скопје да можат да учествуваат (непосредно и преку претставници) во одлучувањето за прашања од значење за градот Скопје, а кои прашања можат да произлезат од сите оние области кои се наведени со Уставот и кои подеднакво Уставот ги определил како за општината и општините во градот Скопје, така и за градот Скопје?

Неспорно е дека со Уставот е уредено токму спротивното, па оттука, уредувањето со оспорениот член 58 став 4 и член 67-а став 1 од Законот за градење, не е во спротивност со Амандман XVII точка 1 со која се заменува ставот 1 на членот 115 од Уставот и Амандман XVII точка 2 со која се заменува ставот 2 на членот 117 од Уставот, на кои се повикува подносителот со иницијативата, a кои амандмани се однесуваат на правото на граѓаните да учествуваат (непосредно и преку претставници) во одлучувањето за прашања од локално значење и од значење за градот Скопје, поради следното:

Според наведените уставни амандмани уставната гаранција на граѓаните за правото на локална самоуправа, се изразува преку нивна непосредна и посредна партиципација во одлучувањето за прашањата од локално значење и од значење за градот Скопје, кои произлегуваат од областите опфатени со уставните норми.

Во градот Скопје, надлежностите во областите утврдени со Уставот на Република Македонија ги извршуваат органите на градот Скопје и органите на општините во градот Скопје. Работите од локално значење што се функционално неделиви и подеднакво значајни за целото подрачје на градот Скопје, ги вршат органите на градот Скопје. Работите од локално значење што се функционално деливи по својот карактер и се од значење за општините во градот Скопје, ги вршат органите на општините во градот Скопје (член 9 од Законот за градот Скопје).

Оспорениот член 58 став 4 од Законот за градење, уредува надлежност за градоначалникот на Градот Скопје, да издава градежни одобренија, а оспорениот член 67-а став 1, помеѓу другото уредува можност и Советот на градот Скопје да донесе одлука за изгледот на фасада на објект/и, доколку утврди дека тоа е од негово значење.

Градоначалникот на Градот Скопје и Советот на градот Скопје, се органи на Градот Скопје, непосредно избрани од сите граѓани кои имаат жителство на територијата на градот Скопје.

Како органи, избрани од граѓаните кои имаат живеалиште на подрачјата на општини кои се во рамките на градот Скопје, произлегува дека овие органи ги застапуваат интересите на сите граѓани од сите општини во градот Скопје.

Од цитираните уставни амандмани произлегува дека правото на учество на граѓаните во локалната самоуправа, конкретно правото на граѓаните од општините во градот Скопје, не е сведено само на нивно право да учествуваат во одлучување за прашања само во конкретната општина каде се одвива нивниот општествен живот, туку тоа право, Уставот го определил и пошироко, односно и во Градот Скопје кој како посебна единица на локалната самоуправа, е исто така е уставна категорија, како и единиците на локалната самоуправа.

Оттука е определбата во Уставот, граѓаните во општините, конкретно, граѓаните од општините во градот Скопје, да го остваруваат правото на локална самоуправа, како во општините во рамките на градот Скопје на која и припаѓаат, но сите заедно и во Градот Скопје, преку облиците на непосредно изјаснување и преку демократски избрани органи на општините во градот и градот Скопје на начин утврден со закон. Со нивното изјаснување, преку спроведени локални демократски избори, граѓаните ги воспоставиле органите на Градот Скопје, кои ќе ги застапуваат нивните интереси за прашања од значење за Градот Скопје, од областите наведени во цитираните уставни амандмани.

Што се однесува до наводите дека со уредувањето во оспорениот член 58 став 4 од Законот за градење, со кој е уредена надлежност на градоначалникот на градот Скопје за издавање на одобрение за градење, се овозможувало ретроактивно легализирање на поставени скулптури и споменици, тие наводи, според Судот, се неосновани. Ова од причини што одобрение за градење може да се издаде само за градби кои не се изградени. Ова дотолку повеќе што оспорениот член 58 став 4 од Законот за градење, ниту уредува надлежност на градот Скопје да издава одобренија за градење на споменици.

Тргнувајќи од сето погоре изнесено, имајќи во вид дека: Уставот ги утврдува истите области на дејности како кај општините, така и кај градот Скопје; уставното овластување на законодавецот со закон да ја уредува локалната самоуправа, односно надлежноста на општината, општините во градот Скопје и градот Скопје, како и организацијата и делокругот на работа на нивните органи; дека општините во рамките на законот ги вршат работите од јавен интерес од локално значење што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт (член 20 од Законот за локалната самоуправа); дека со закон се утврдуваат објектите од локално значење за кои општините се надлежни за издавање на градежни одобренија (член 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа); дека работите од локално значење што се функционално неделиви и подеднакво значајни за целото подрачје на градот Скопје, ги вршат органите на градот Скопје (членови 9 и 12 од Законот за градот Скопје); дека органите на градот Скопје можат да вршат и други работи определени со закон и (член 10 став 4 од Законот за градот Скопје), според Судот, уредувањето со оспорените одредби од Законот за градење, не е во несогласност со одредбите од Уставот на кои се повикува подносителот со иницијативата.

5. Поради изнесеното, Судот оцени дека во конкретниот случај, не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот член 58 став 4 и член 67-а став 1 од Законот за градење со уставните одредби и амандмани од член 114, член 115 и член 117 од Уставот, на кои се повикува подносителот со иницијативата.

6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот Елена Гошева и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, Вангелина Маркудова, Сали Мурати, д-р Гзиме Старова и Владимир Стојаноски.

У.бр.24/2014
11 февруари 2015 година
Скопје

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Елена Гошева

Издвоено мислење по предметот У.бр.24/2014