У.бр.232/2008

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на член 7 став 2 алинеите 1 и 3, насловот „VI. Активности што не се сметаат за лобирање“ и член 23 од Законот за лобирање („Службен весник на Република Македонија“ бр.106/2008).

2. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на целината на Законот, член 10 ставовите 1 и 3, член 11 став 1 и член 14 став 3 во делот: „отфрли“ од Законот означен во точка 1 од ова решение.

3. Фондацијата „Институт отворено општество“, Здружението на граѓани „Транспарентност Македонија“ и Здружението на граѓани „Граѓанска асоцијација Мост“, сите од Скопје, на Уставниот суд на Република Македонија му поднесоа иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите и на целината на Законот означен во точката 1 од ова решение.

Според наводите во иницијативата, Законот бил донесен по итна постапка иако не биле исполнети условите за тоа определени во член 167 од Деловникот на Собранието на Република Македонија, поради што таквата постапка на донесувањето не била во согласност со член 61 став 2 и член 66 став 4 од Уставот. Покрај тоа, Законот бил донесен без претходна расправа, без консултации со заинтересираните субјекти и без расправа на матичното работно тело и на законодавно-правната комисија иако граѓаните имале право на јавно информирање и право да бидат запознаени со човековите права и основни слободи заради активно придонесување, поединечно или заедно со други, на нивното унапредување и заштита, поради што и таквата постапка на донесувањето не била во согласност со член 16 став 2 и член 50 став 3 од Уставот. Исто така, Законот бил донесен откако претседателот на Република Македонија не го потпишал указот за прогласување на Законот и откако Собранието на Република Македонија повторно го разгледало Законот, при што и вториот пат не биле отстранети наведените процедурални недостатоци, поради што Законот не бил донесен во согласност со Уставот. Содржината на целиот Закон била таква што потполно ги оневозможувала или ги ограничувала основните слободи и права на човекот и граѓанинот определени во член 8 став 1 алинеите 1, 3, 5 и 9, член 9, член 16 ставовите 2, 3 и 7, член 20 став 1, член 21 став 1, член 24, член 32 ставовите 1 и 2, член 50 став 3, член 51, член 54 ставовите 1, 3 и 4, член 114 став 1, Амандман XVII и Амандман XXI на Уставот, поради што Законот во целина не бил во согласност со наведените уставни одредби, а не бил во согласност и со Законот за здруженија на граѓани и фондациите („Службен весник на Република Македонија“ бр.31/1998 и 29/2007), Законот за политичките партии („Службен весник на Република Македонија“ бр. 76/2004, 5/2007, 8/2007 и 5/2008), Законот за јавните собири („Службен весник на Република Македонија“ бр.55/1995, 19/2006 и 66/2007), Законот за постапување по претставки и предлози („Службен весник на Република Македонија“ бр.82/2008), Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Маккедонија“ бр.5/2002), Законот за референдум и други облици на непосредно изјаснување на граѓаните („Службен весник на Република Македонија“ бр. 81/2005 и 50/2006). Покрај тоа, содржината на целината на Законот била недоречена, контрадикторна и поради тоа непрецизна, со што целината на Законот не била во согласност со темелната вредност владеењето на правото.

Во однос на член 7 став 2 алинеја 1 од Законот, кој определувал лобистот да има високо образование од областа за која лобира, иницијаторите сметаат дека вршел дискриминирање на граѓаните по основ на општествена положба со оглед дека оние кои немаат такво образование не можеле да учествуваат во подготвувањето на законите и другите прописи, со тоа им се ограничувало правото на работа, слободниот избор на вработување, достапноста на секое работно место секому под еднакви услови, поради што наведената законска одредба не била во согласност со член 9 и член 32 ставовите 1 и 2 од Уставот. Членот 7 став 2 алинеја 3 од Законот, со определувањето лобистот да не е казнет, односно да не му е изречена прекршочна санкција за забрана за вршење професија или дејност во областа за која треба да лобира, излегувал надвор од рамките на односот казниво дело и судски изречената казна за неговиот сторител така што со закон и надвор од евентуално изречена судска казна се определувале и други последици за определени граѓани, со што се ограничувале уставно утврдените слободи и права (член 9, член 32 ставовите 1 и 2), поради што наведената законска одредба не била во согласност со член 13 став 1 и член 14 став 2 од Уставот.

Во врска со членот 10 ставовите 1 и 3 од Законот, кој определувал регистарот на лобисти да го води генералниот секретар на Собранието на Република Македонија и формата и содржината на образецот за запишување во Регистарот и начинот на неговото водење да го пропишува министерот за правда, иницијаторите сметаат дека тоа било овластување на органот на државната управа да донесува пропис во врска со работата на генералниот секретар на Собранието на Република Македонија иако неговата работа се определувала само со Деловникот на Собранието на Република Македонија (член 64 став 4 од Деловникот), поради што наведените законски одредби не биле во согласност со член 8 став 1 алинеите 3 и 4, член 51, член 61 став 1, член 68 став 1 алинеја 2, член 95 став 3 и член 96 од Уставот, како и со член 61 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ бр.58/2000, 44/2002, 146/2007 и 82/2008).

Членот 11 став 1 од Законот, со пропишувањето во Регистарот на лобисти, кој е јавен регистар, да се запишуваат името и презимето, матичниот број на граѓанинот и неговата адреса, како и името и седиштето на правното лице во кое лобистот е вработен, овозможувал личните податоци на лобистот да бидат јавно достапни, а тоа не било во согласност со член 18 од Уставот (со кој се гарантира сигурноста и тајноста на личните податоци) и Законот за заштита на личните податоци („Службен весник на Република Македонија“ бр.7/2005 и 103/2008).

Во однос на член 14 став 3 од Законот, кој определувал дека генералниот секретар на Собранието на Република Македонија ќе го отфрли барањето за упис во Регистарот на лобисти ако барателот не го дополни барањето во определен рок, наместо да бил овластен да донесе заклучок како што определувал членот 65 став 2 од Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ бр.38/2005 и 110/2008) или да го одбие барањето како што било наведено на страна 17 во образложението на Предлогот за донесување на Законот, не бил во согласност со темелната вредност на владеењето на правото. Покрај тоа, оспорената одредба зборувала за постоење на барање, во ситуација кога членот 12 од истиот закон зборувал за пријава за упис во Регистарот, па при неусогласеност на наведените законски одредби членот 14 став 3 од Законот не бил во согласност со темелната вредност на владеењето на правото.

Во врска со насловот „VI. Активности што не се сметаат за лобирање“ и членот 23 од Законот, со кои се определувало дека само оние кои се повикани од органите на централната и локалната власт да ги подготвуваат законите и другите прописи не се сметале за лобисти, а сите други се сметале за лобисти, значело дискриминација со оглед дека Законот не определил критериуми врз основа на кои надлежните органи би одлучувале кого да повикуваат, поради што наведените законски одредби не биле во согласност со член 9 од Уставот. Покрај тоа, членот 23 од Законот не бил во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот затоа што (1) не прецизирал дали под поимот надоместок за лобирање се подразбира и членарина на членовите на здружение на граѓани, (2) што активностите на здруженијата на граѓаните вршени со надоместок, за разлика од другите правни лица, се сметале за лобирање и (3) што сите активности на фондациите, со нивното неспоменување во членот 23 од Законот, се сметале за лобирање.

4. Судот на седницата утврди дека во член 7 став 2 од Законот се определуваат условите за стекнување својство на лобист, при што во алинеја 1 се пропишува дека лобистот мора да има високо образование од областа за која лобира, а во алинеја 3 се определува лобистот да не е казнет, односно да не му е изречена прекршочна санкција за забрана за вршење професија или дејност во областа за која треба да лобира.

Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, покрај другото, е владеењето на правото.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба (став 1); граѓаните пред Уставот и законите се еднакви (став 2).

Според член 13 став 1 од Уставот, лицето обвинето за казниво дело ќе се смета за невино се додека неговата вина не биде утврдена со правосилна судска одлука.

Според член 14 став 2 од Уставот, никој не може повторно да биде суден за дело за кое веќе бил суден и за кое е донесена правосилна судска одлука.

Во член 32 од Уставот се определува дека секој има право на работа и слободен избор на вработување (став 1), секому под еднакви услови му е достапно секое работно место (став 2), остварувањето на правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори (став 5).

Од изнесените уставни одредби произлегува дека секој има право на работа и слободен избор на вработување, на секого мора да му се овозможи достапност на секое работно место под еднакви услови, правата на вработените и нивната положба се уредуваат со закон и со колективни договори независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба, со што се обезбедува темелната вредност владеењето на правото. Граѓанинот може да трпи правни последици од сторено кривично дело или прекршок само во обем определен со правосилна судска одлука, а не пред тоа и надвор од одлуката.

Со определбата во член 7 став 2 алинеја 1 од Законот лобистот да има високо образование од областа за која лобира, Судот основано се сомнева дека се врши дискриминација на граѓаните по основ на општествена положба така што граѓаните кои немаат високо образование се дискриминирани затоа што не можат да дадат свој придонес во подготовката на законите. Од тие причини, пред Судот се постави прашањето дали таквата законска одредба ги обезбедува правата определени во член 32 ставовите 1 и 2, начелото на еднаквоста утврдено во член 9 и темелната вредност владеењето на правото предвидено во член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Во однос на членот 7 став 2 алинеја 3 од Законот, Судот смета дека со него се определува дејноста лобирање да не може да ја врши граѓанин на кој му е изречена кривична или прекршочна санкција забрана за вршење дејност во областа за која треба да лобира, при што таа неможност трае неограничено време, па правната последица од правосилната судска одлука постои и надвор од одлуката, со што неосновано се ограничуваат правата на граѓаните определени во член 32 ставовите 1 и 2. Поради тоа, пред Судот се постави прашањето дали наведената законска одредба е во согласност со член 13 став 1 и член 14 став 2 од Уставот.

5. Судот на седницата, исто така, утврди дека оспорениот наслов „VI. Активности што не се сметаат за лобирање“ и дека во оспорениот член 23 став 1 од Законот се предвидува дека: „За лобирање, во смисла на овој закон, нема да се сметаат активностите на лицата кои се повикани да учествуваат во процесот на подготвувањето, односно објаснувањето /имплементацијата на закони или други прописи од страна на законодавната, извршната или локалната власт без оглед дали таа своја активност ја вршат со или без надоместок“. Според оспорениот став 2 од истиот член на Законот, „за лобирање нема да се сметаат и активностите во смисла на ставот 1 од овој член што ги преземаат и правни лица (агенции, институции, здруженија на граѓани од разни области), без оглед дали за таа своја активност примаат надоместок“. Во оспорениот став 3 од истиот член на Законот се определува дека: „Активностите на здруженијата на граѓани согласно со ставот 1 на овој член, кога се однесуваат на застапување на интересите на своите членови или на определени целни групи ако ги вршат без надоместок нема да се сметаат за лобирање согласно со овој закон“.

Имајќи предвид дека насловот на Глава VI и членот 23 од Законот, не обезбедува постоење на еднакви можности за пристап на сите заинтересирани да учествуваат во процесот на подготвување на законите и другите прописи со оглед на тоа дека се работи за дискреционо право на организаторите да покануваат по нивно наоѓање учесници во расправата, се смета дека постои можност за евентуална дискриминација и стеснување на кругот на заинтересираните кои имаат право и можност да учествуваат во расправата. Од друга страна, се смета дека активностите на здруженијата на граѓаните вршени со надоместок се сметаат за лобирање иако исти такви активности на другите правни лица не се сметаат за лобирање. Фактот што фондациите не се споменати во членот 23 од Законот, со цел да се земат предвид како можни лобисти, се смета за недостаток во оваа законска одредба. Според други мислења изнесени исто така на седницата, оспорениот наслов и членот 23 од Законот не содржат поблиски критериуми за повикување на лицата да учествуваат во процесот на подготвувањето на законите и другите прописи, потоа определуваат активностите на здруженијата на граѓаните вршени со надоместок да се сметаат за лобирање иако таквите активности на другите правни лица не се сметаат за лобирање и неспоменувањето на фондациите во членот 23 од Законот предизвикува сите активности на фондациите да се сметаат за лобирање иако тие може и да не лобираат. Поради тоа, пред Судот се постави прашањето дали тој дел од Законот е во согласност со темелната вредност владеењето на правото.

6. а) Судот, во однос на целината на Законот, на седницата утврди дека членовите 1 и 2 од Законот се одредби со кои се определува (1) материјата опфатена со Законот и (2) значењето на клучните поими. Материјата е: начелата на лобирањето, условите за стекнување својство на лобист, регистрирањето на лобистите, водењето на Регистарот на лобисти, правата и должностите на лобистите, активностите кои не се сметаат за лобирање, надзорот над лобирањето, мерките против лобистите за непочитување на Законот. Значењето на клучните поими е: „лобирање“ е активност насочена кон законодавната и извршната власт на централно ниво, како и кон локалната власт, со цел да се остварат некои интереси во процесот на донесување закони и други прописи; „лобист“е физичко лице кое врши лобирање за соодветен паричен надоместок, регистрирано за лобирање или вработено во правно лице кое е регистрирано за лобирање; „нарачател на лобирање“ е физичко или правно лице кое има интерес од лобивањето пред законодавната, извршната и локалната власт.

Во членовите 3 – 6 од Законот се определени начелата на лобирањето (доброволност, законитост, совесност и одговорност, доверливост, транспарентност).

Членовите 7 – 9 од Законот се посветени на условите за стекнување својство на лобист.

Членовите 10 – 14 од Законот се однесуват на регистрирање на лобистите.

Со членовите 15 – 22 од Законот се уредуваат правата и должностите на лобистот (право да добива информации и документи според правилата од Законот за слободен пристап до информациите од јавен карактер; непосредни средби и состаноци со функционерите според правилата за работа на органите; лобистот може да бара да ги претстави своите ставови и мислења пред работните тела на законодавната, извршната и локалната власт; лобистот може да биде поканет од работните тела; може да организира и да учествува во јавни дебати, да дава изјави во медиуми, …; лобистот е должен да дава точни податоци важни за лобирањето, меѓу кои и за кого лобира, која е целта и намерата на лобирањето; должен е да се однесува во согласност со прописите за спречувањето на судирот на интересите и за спречување на корупцијата; да доставува годишен писмен извештај со прецизни податоци).

Членот 23 од Законот се однесува на активности што не се сметаат за лобирање.

Во член 24 од Законот се уредува надзорот над лобирањето (надзорот го врши Државната комисија за спречување на корупцијата, функционерот кај кого се лобира е должен да поднесе пријава до Комисијата при незаконито лобирање, на што лобистот е должен да одговори за пет работни дена).

Членовите 25 – 27 од Законот ги определуваат видовите на мерки (Комисијата може на лобистот да му изрече мерка – опомена за точно определени ситуации, мерка – иницијатива за бришење од Регистарот ако два пати биде опоменат во определен рок, и мерка – бришење од Регистарот од страна на генералниот секретар на Собранието на Република Македонија; лобистот има право да поведе постапка пред надлежен суд против било која од наведените мерки).

Членовите 28 – 29 од Законот се преодни и завршни одредби.

б) Според член 2 од Уставот на Република Македонија, во Република Македонија суверенитетот произлегува од граѓаните и им припаѓа на граѓаните (став 1); граѓаните на Република Македонија власта ја остваруваат преку демократски избрани претставници, по пат на референдум и други облици на непосредно изјаснување (став 2).

Во член 8 од Уставот се определени темелните вредности на уставниот поредок на Република Македонија, меѓу кои и основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото.

Според член 9 од Уставот, граѓаните на Република Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба (став 1); граѓаните пред Уставот и законите се еднакви (став 2).

Според член 61 став 1 од Уставот, Собранието на Република Македонија е претставнички орган на граѓаните и носител на законодавната власт на Републиката.

Според член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот, Собранието на Република Македонија донесува закони.

Од изнесените уставни одредби произлегува дека Собранието на Република Македонија, како орган избран непосредно од граѓаните заради нивно претставување, има уставно овластување да ја врши законодавната власт, и во тие рамки да донесува закони со кои ќе ги уредува правата и обврските на определени субјекти во општеството, водејќи сметка за темелните вредности на уставниот поредок на Републиката, меѓу кои и за основните слободи и права на граѓаните и за владеењето на правото, како и за уставните начела, меѓу кои и за еднаквоста.

Со оглед на тоа што со целината на Законот за лобирање се уредува материјата во врска со вршењето на дејноста лобирање односно учеството на определени лица, кои не се повикани од надлежните органи, во подготвувањето на законите и другите прописи со цел да го остварат интересот на некој субјект, за што добиваат паричен надоместок, при што не се исклучуваат од таа материја други субјекти, ниту се доведуваат во прашање темелните вредности на уставниот поредок, ниту начелото на еднаквост, Судот оцени дека таквата содржина на Законот има уставна основа во наведените членови од Уставот, поради што не го постави прашањето за согласноста на целината на Законот, материјално гледана, со уставните одредби.

Во однос на оспорувањето на постапката на донесувањето на Законот од аспект на (1) донесувањето по итна постапка, (2) без претходна расправа и консултации со заинтересираните субјекти, (3) без расправа на матичното работно тело и на законодавно-правната комисија и (4) неотстранувањето на тие пропусти при второто гласање за донесување на Законот, Судот оцени дека тие прашања не се во делокруг на Уставниот суд со оглед дека не се материја уредена со Уставот. Имено, според член 110 од Уставот, Уставниот суд на Република Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и на другите прописи и колективните договори со Уставот и со законите, а не и за согласноста на законите со Деловникот на Собранието на Република Македонија што е прашање покренато со оваа иницијатива.

7. а) Судот, во однос на член 10 ставовите 1 и 3, член 11 став 1 и член 14 став 3 во делот: „отфрли“ од Законот, на седницата утврди дека во член 10 се определува: „Регистарот на лобисти (во натамошниот текст: Регистарот), го води генералниот секретар на Собранието на Република Македонија“ (став 1); „формата и содржината на образецот за запишување во Регистарот и начинот на неговото водење го пропишува министерот за правда“ (став 3).

Член 11 став 1 од Законот предвидува дека: „Во Регистарот се запишуваат следниве податоци за лобистот: името и презимето, ЕМБГ и адресата на живеење и името и седиштето на правното лице во кое лобистот е вработен.“

Во член 14 став 1 од Законот се определува дека: „Ако пријавата за упис не ги содржи податоците пропишани во образецот на пријавата, генералниот секретар на Собранието на Република Македонија ќе го повика барателот за упис во рок од три дена да ги отстрани недостатоците во пријавата.“ Според став 2 од истиот член на Законот: „Ако барателот постапи согласно со ставот 1 од овој член ќе биде запишан во Регистарот и ќе му се издаде легитимација.“ Во оспорениот став 3 од истиот член на Законот се предвидува дека: „Ако барателот не постапи согласно со ставот 1 од овој член, генералниот секретар на Собранието на Република Македонија ќе донесе решение со кое ќе го отфрли доставеното барање за упис во Регистарот.“ Според ставот 4: „Против решението од ставот 3 на овој член кое е конечно барателот има право да поведе управен спор пред надлежниот суд.“

б) Според член 68 став 1 од Уставот, Собранието на Република Македонија, покрај другото, донесува закони (алинеја 2) и врши избори, именувања и разрешувања и на други носители на јавни и други функции утврдени со Уставот и со закон (алинеја 16).

Според член 96 од Уставот, органите на државната управа работите од својата надлежност ги вршат самостојно врз основа и во рамките на Уставот и законите и за својата работа се одговорни на Владата.

Од изнесените уставни одредби, меѓу другото, произлегува дека функциите се утврдуваат, покрај со Уставот, и со закон и дека Собранието на Република Македонија ги донесува законите со кои ги определува правата и обврските на граѓаните, па и на функционерите. Органите на државната управа, пак, ги извршуваат Уставот и законите во рамките определени со нив.

Со оглед на тоа што со член 10 ставовите 1 и 3 од Законот се определуваат правата и обврските на функционер на Собранието на Република Македонија и на органот на државната управа, во ситуација кога Законот ги пропишал рамките за нивното постапување, таквите одредби имаат основа во наведените уставни одредби, поради што Судот оцени дека не може да се постави прашањето за нивната согласност со Уставот.

Во однос на член 11 став 1 од Законот, Судот оцени дека запишувањето на личните податоци во Регистарот, кој е јавен регистар, е во функција на вршење на јавна дејност, па таквата одредба не може да се смета за повреда на сигурноста и тајноста на личните податоци, поради што го постави прашањето за согласноста на наведената законска одредба со Уставот.

Во врска со член 14 став 3 во делот: „отфрли“ од Законот, Судот оцени дека институтот отфрлање ги опфаќа недостатоците во процедурата за остварување на некое право (ненадлежност, неблаговременост, веќе одлучувано), каде што припаѓа и некомплетност на бараните податоци, при што, според оспорената одредба, на отфрлањето му претходи повикување и по отфрлањето следи можност за поведување управен спор, а покрај тоа дополнителното комплетирање на пријавата овозможува нова постапка по пријавата, поради што не постои проблем околу темелната вредност владеењето на правото, па не може да се постави прашањето за согласноста на оспорениот дел од законската одредба со членот 8 став 1 алинеја 3 од Уставот.

Судот, исто така, оцени дека нема повреда на владеењето на правото со тоа што означената законска одредба предвидува истовремено постоење на барање и на пријава за упис во Регистарот, затоа што тоа се два конзистентни правни акти кои меѓу себе се надополнуваат.

8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.

9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот д-р Трендафил Ивановски и судиите д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Бранко Наумоски, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова и д-р Зоран Сулејманов.

У.бр.232/2008
25 ноември 2009 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
д-р Трендафил Ивановски