Уставниот суд на Република Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992) на седницата одржана на 1 февруари 2012 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ ПОНИШТУВА Одлуката за донесување детален урбанистички план за Градска четврт „ЛИРИЈА-2“, Општина Чаир Скопје, планиран развој 2008-2013 година, бр. 07-1355/3 од 17.09.2008 година, донесена од Советот на Општина Чаир („Службен гласник на Општина Чаир“ бр. 14/2008).
2. СЕ СТАВА НАДВОР ОД СИЛА Решението за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на Одлуката од точка 1 на оваа одлука.
3. Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во “Службен весник на Република Македонија”.
4. Уставниот суд на Република Македонија, по повод иницијативи поднесени од Општина Гази Баба и Државниот инспекторат за градежништво и урбанизам, со Решение У.бр.124/2009 од 24 март 2010 година, поведе постапка за оценување на уставноста на член 8 од Законот за градот Скопје („Службен весник на Република Македонија“ бр. 55/2004) и за оценување на законитоста на Одлуката означена во точката 1 на оваа одлука, затоа што основано се постави прашањето за нивната согласност со Уставот и со закон.
5. Судот на седницата утврди дека Собранието на Република Македонија, на седницата одржана на 10 ноември 2011 година, донесе Закон за изменување и дополнување на Законот за градот Скопје („Службен весник на Република Македонија“ бр. 158/2011). Со член 1 од овој закон се врши изменување и дополнување на член 8 ставовите 2, 3, 8 и 9 од Законот, со што се овозможува прецизирање на описот на границите на општините Бутел, Гази Баба и Чаир и се отстрануваат недоследностите при целосно и непречено урбанистичко планирање и уредување на подрачјата на општините.
Со оглед дека со наведеното изменување и дополнување на член 8 од Законот се елиминирани причините кои го доведувале во прашање владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, Судот ја запре постапката за оценување на уставноста на член 8 од Законот за градот Скопје.
6. Судот, исто така, утврди дека Советот на Општина Чаир, врз основа на член 26 став 4 од Законот за просторно и урбанистичко планирање, член 22 став 1 од Законот за локалната самоуправа и член 26 став 1 од Статутот на Општина Чаир, на седницата одржана на 16.09.2008 година, донел Одлука за донесување на Детален урбанистички план за Градска четврт „ЛИРИЈА-2“, Општина Чаир, планиран развој 2008-2013 година.
Одлуката има осум члена. Според член 1 на оваа одлука, со оваа одлука се донесува Детален урбанистички план за Градска четврт „ЛИРИЈА-2“, Општина Чаир, планиран развој 2008-2013 година.
Според член 2 на истата одлука, просторот за кој се донесува Деталниот урбанистички план е во површина од 10,35 ха. Границата на планскиот опфат е дефинирана со следните граници:
-од Југ – ја следи границата на КП 765 и 766 и осовината на ул. „Ордан Чопела“
– од Запад- продолжува по осовината на ул. „Христијан Тодоровски Карпош“
– од Север – продолжува по осовината и пристапна ул. „Христијан Тодоровски Карпош“
– од Исток – продолжува по земјаната патека на КП 76 и асвалтната пристапна улица на КП 2142 кон резервоарот.
Според член 8 од Одлуката, оваа одлука влегува во сила осмиот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на општина Чаир“.
Одлуката е заверена под број Бр. 07-1355/3 од 17.09.2008 година и е објавена во „Службен гласник на општина Чаир“ бр. 14 од 26 септември 2008 година.
7. Согласно член 8 став 1 алинеите 3 и 10 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и уредувањето на животната средина и на природата се темелни вредности на уставниот поредок на Република Македонија.
Условите и начинот на системот на просторното и урбанистичкото планирање, видовите и содржината на плановите, изработувањето и постапката за донесување на плановите се уредени со Законот за просторно и урбанистичко планирање (“Службен весник на Република Македонија” бр. 51/2005 и 137/2007), кој бил во сила во времето на донесувањето на оспорениот план.
Во членот 7 од наведениот закон, во зависност од просторот кој е предмет на планирање се донесува, покрај другите и детален урбанистички план.
Согласно член 19 од наведениот закон, урбанистичките планови се изработуваат на ажурирани геодетски подлоги, во соодветен размер, согласно со закон. Континуираното ажурирање на геодетските подлоги е обврска на донесувачот на планот кој ги сноси и трошоците за ажурирањето.
Според член 21 став 1 од овој закон, на нацртот на плановите од членот 7 на овој закон се врши стручна ревизија со која се утврдува дека плановите се изработени во согласност со одредбите на овој закон, прописите донесени врз основа на овој закон и друг закон. Согласно став 5 на истиот член, забелешките од стручната ревизија се вградуваат во нацртот на планот, а изработувачот на планот задолжително дава извештај за постапувањето по забелешките на стручната ревизија, до органот надлежен за донесување на планот. Стручната ревизија и извештајот за постапувањето по забелешките од стручната ревизија се составен дел на планот.
Согласно член 24 став 1 од овој закон, по нацртот на деталниот урбанистички план, урбанистичкиот план за село и урбанистичкиот план вон населено место, општината спроведува јавна презентација и јавна анкета.
Според член 25 став 1 од Законот, на плановите од членот 7 точка 2 алинеи 1, 2, 3 и 4 на овој закон, изработени во форма на предлог на план се издава согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот, со која се потврдува дека плановите се изработени согласно со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон. Согласно ставот 3 на овој член, по добивањето на согласноста, планот се доставува до надлежниот орган за донесување.
Согласно член 26 став 4 од Законот, советите на општините во градот Скопје донесуваат: – детален урбанистички план, – урбанистички план за село и – урбанистички план вон населено место. Според став 9 на овој член, општините во Градот Скопје, урбанистичките планови ги донесуваат по претходно добиено мислење од градоначалникот на градот Скопје – за што градоначалникот овластува стручно лице, дипломиран инженер архитект со најмалку три години работно искуство во областа на урбанистичкото планирање. Мислењето од градоначалникот на градот Скопје се издава во рок од 15 дена од денот на поднесувањето на барањето од страна на доносителот на планот, а доколку не се издаде во определениот рок ќе се смета дека мислењето е дадено.
Според член 27 став 3 од Законот, одлуката за донесување на урбанистичките планови, како и заверен примерок од донесениот план задолжително се доставуваат до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот. Според став 4 на истиот член, донесениот урбанистички план се заверува во седум примероци од кои: еден се чува во архивот на донесувачот на планот, еден кај органот што го спроведува, еден во надлежниот државен архив, еден примерок се доставува до органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот во електронски формат, еден примерок се доставува до Државниот инспекторат за градежништво и урбанизам, еден примерок се доставува до Државниот завод за геодетски работи и седмиот примерок се изложува кај донесувачот на планот заради достапност на јавноста. Согласно став 6 на овој член, советот на општината е должен во рок од 30 дена од донесување на планот да обезбеди картирање на планот на хамер или астралон. Картираните подлоги се предаваат на Државниот завод за геодетски работи на чување и користење. Според став 7 на истиот член, донесениот урбанистички план не може да се применува пред да се исполнат условите од ставовите 4 и 6 на овој член.
Според член 4 став 1 од Законот за територијалната организација на локалната самоуправа во Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 55/2004), граница на општина се границите на катастарските општини на населените места во нејзин состав, во делот што се граничат со соседните општини или се поклопуваат со државната граница на Република Македонија. Според став 2 на истиот член, граница на градот Скопје, како посебна единица на локалната самоуправа, се границите на општините во градот Скопје во делот што се граничат со соседните општини или се поклопуваат со државната граница на Република Македонија.
Според член 15 став 1 точка 1 алинеја 3 од Законот за градот Скопје, во надлежност на општините во градот Скопје е донесување детални урбанистички планови, урбанистички проекти и урбанистички планови за населените места во општината.
Од изнесените законски одредби произлегува дека законодавецот, во функција на обезбедување на уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата како темелна вредност на уставниот поредок на Република Макекдонија, утврдил прецизна регулатива во врска со планирањето на просторот, точно определувајќи ги плановите за просторно и урбанистичко планирање, нивната содржина и постапката за нивно донесување.
Тргнувајќи од наведената законска регулатива, како и увидот и анализата на доставената документација за донесување на оспорената одлука, произлегува дека постапката за донесување на Одлуката за донесување детален урбанистички план за Градска четврт „ЛИРИЈА-2“, Општина Чаир Скопје, планиран развој 2008-2013 година, бр. 07-1355/3 од 17.09.2008 година, донесена од Советот на Општина Чаир е спроведена согласно Законот за просторното и урбанистичкото планирање, бидејќи во постапката за изготвување и донесување на оспорената одлука се испочитувани сите фази на постапката предвидени во овој закон. Во оваа постапка, Геодетскиот елаборат за ажурирана геодетска подлога е одобрен од Државниот завод за геодетски работи – Сектор за премер и катастар Скопје (бр.1114/6084 од 15.11.2007 година), обезбедено е позитивно мислење од Град Скопје, како и дадена е согласност за донесување на Одлуката од страна на Министерството за транспорт и врски, со која се потврдува дека планот е изработен согласно со одредбите на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон, а кои дејствија посебно се оспоруваат со иницијативата. Бидејќи во постапката за изготвување и донесување на оспорената одлука за наведениот Детален урбанистички план се испочитувани сите фази на постапката предвидени во овој закон, не може основано да се постави прашањето на нејзината согласност со одредбите од Законот за просторно и урбанистичко планирање.
Меѓутоа, според Судот, прогласувањето на локалитететот Гази Баба за карактеристичен појас, со Одлука за прогласување на локалитетот Гази Баба за карактеристичен појас („Службен гласник на Град Скопје“ бр. 18/1998), повлекува обврска за доносителот на деталниот урбанистички план кој го опфаќа овој локалитет, да обезбеди стручно мислење од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на заштита на природата, согласно член 16 од Законот за заштита на природата (“Службен весник на Република Македонија”број 53/2005, 81/2005, 24/2007, 159/2008 и 83/2009). Во конкретниот случај, потребното стручно мислење на Управата за животна средина како орган во состав на Министерството за животна средина и просторно планирање е доставено на 06.05.2010 година (акт бр. 11-4149/2 од 06.05.2010 година), односно по донесување на оспорената одлука, поради што Судот оцени дека во постапката за донесување на оспорената одлука не е испочитуван Законот за заштита на природата, како услов од кој зависи оцената на законитоста на постапката.
За уставноста и законитоста на оспорената одлука на Општина Чаир, според Судот, неопходно е да се утврди дали општината со одлуката планирала опфат на територијата на својата општина или планираниот опфат се протега и на друга општина, односно на Општината Гази Баба во делот на Парк шумата Гази Баба, кое прашање се покренува со иницијативата и дали тоа е во согласност со член 15 став 1 точка 1 алинеја 3 од Законот за градот Скопје и со член 4 став 1 од Законот за територијалната организација на локалната самоуправа, односно дали значи повреда на територијалниот принцип на надлежноста на општините, секоја општина да делува во границите на својата општина.
Во однос на ова прашање, Судот имаше предвид дека по негово барање, во фаза на претходна постапка по иницијативите, добиено е Известување од Министерството за локалана самоуправа, во кое се укажува дека член 8 став 9 од Законот за градот Скопје бил недвосмислено и точно утврден, а дополнет и технички прецизиран и со детален опис на границите од општините во град Скопје, изработено од Државен завод за геодетски работи на Република Македонија со елаборат бр. 01-6579/4 од 30.12.2004 година. Во прилог е доставен опис со графички преглед за општина Чаир, во кој стои забелешка дека границата на КО Чаир и Бутел трпи промени, границата на КО Чаир и Центар трпи промени и границата меѓу КО Чаир и Гази Баба трпи промени. Исто така, доставен е Технички извештај, сочинет на состанокот одржан на 23 и 24 декември 2004 година во просториите на Државниот завод за геодетски работи, на кој присуствувале претставници на Министерството за локална самоуправа, Министерството за правда, Државниот завод за статистика и Државниот завод за геодетски работи, при што било заклучено дека во Законот за територијална организација на локалната самоуправа и Законот за градот Скопје постојат одредени недоречености, поради што потребно е да се излезе на лице место и да се направи детален опис на спорните места на границите од општините во градот Скопје, па по направениот увид на фактичката состојба, заземен е став описот на спорните места да оди по границите на катастарските општини и новопроектираните улици од ГУП на град Скопје.
Според укажувањето на Агенцијата за катастар на недвижности доставено до Град Скопје – Сектор за планирање и уредување на просторот (акт бр. 09-3274/2 од 17.02.2009 година) и до Министерството за финансии- Управа за имотно правни работи (акт бр. 09-3274/3 од 17.02.2009 година), како и до Уставниот суд на Република Македонија ( бр. 09-1146/1 од 26.01.2010 година), увидено е дека постои неуедначеност во описите на границите помеѓу општините Бутел, Гази Баба и Чаир, утврдени со член 8 од Законот за град Скопје, поради што до Уставниот суд доставуваат графички приказ на границите помеѓу овие општини, дефинирани во Законот за Град Скопје, како и синтезен графички приказ со спорниот дел. Според приказот, било видливо дека не било јасно кон која општина припаѓал спорниот дел од просторот на Парк шумата Гази Баба, односно, според описот на границите помеѓу општините Бутел и Гази Баба, спорниот дел припаѓал во општина Чаир, а према описот на границата на општина Чаир, спорниот дел припаѓал на општина Гази Баба. Поради наведеното, се предлага да се стопираат сите активности поврзани со донесување на урбанистичко планска документација, а градот Скопје во соработка со овие општини, точно да ги дефинира границите на општините.
Од приложените три графички прилози, видно е дека спорната територија во два графички прилога припаѓа на општина Чаир, а во еден припаѓа на Општина Гази Баба. Разликата се должи на фактот дали дефинирањето на границите се врши според ставот 2, ставот 3 или ставот 9 на членот 8 од Законот за град Скопје, со кои се утврдува границата помеѓу општините Бутел, Чаир и Гази Баба.
Од доставената документација за подготвување и донесување на оспорениот детален урбанистички план, неспорно произлегува дека Општина Чаир се обратила до сите надлежни институции во врска со наведената проблематика, при што не е добиено укажување дека постојат проблеми во врска со опфатот со планот, напротив, Државниот завод за геодетски работи го одобрил геодетскиот елаборат за ажурирана геодетска подлога. Тоа значи дека Општина Чаир, во време на планирањето на просторот и донесувањето на оспорената одлука, основано очекувала дека планирањето на спорниот простор е во рамките на членот 8 од Законот за градот Скопје со кој се утврдени границите на општините, особено што ниеден од многубројните органи кои биле надлежни да ја ценат законитоста на планирањето и кои биле вклучени во постапката за изработка на планот, не укажал дека постојат проблеми за дефинирање на општинската граница кои водат кон можност Општина Чаир да планира надвор од своите граници, односно во опфатот на Општина Гази Баба. Напротив, биле дадени сите потребни согласности за донесување на Одлуката.
Од друга страна, неспорно е дека, и покрај дадените согласности за донесување на оспорената одлука и нејзиното донесување во постапка пропишана со Законот за просторно и урбанистичко планирање, надлежните институции, по донесувањето на одлуката, укажуваат дека постои одредена непрецизност во законските одредби со кои се утврдени границите на општините во Градот Скопје и дека тоа создава проблеми при примената на тие законски одредби, особено изразено при донесување детални урбанистички планови, како што е случај со оспорениот план, каде постои сомнеж дека Општина Чаир планирала урбанистички опфат на територијата на Општина Гази Баба, што не е дозволено. Поради тоа, Министерството за транспорт и врски и Градоначалникот на Град Скопје, го известија Уставниот суд дека ја повлекуваат својата претходно дадена согласност, односно позитивно мислење за донесување на оспорената одлука, како потребен законски услов во постапката за донесување на Одлуката
Според Судот, дополнителното повлекување на ваквата согласност и позитивното мислење за донесување на оспорената одлука, извршени по донесувањето на Одлуката и нејзиното објавување во службеното гласило на општината, само по себе не може да биде од влијание на законитоста на постапката за донесување на Одлуката.
Меѓутоа, фактите наведени во последниот графички приказ изработен од Агенцијата за катастар на недвижности, според кој постои неуедначеност во описите на границите помеѓу општините Бутел, Гази Баба и Чаир, утврдени со член 8 од Законот за градот Скопје, според Судот, го оставаат отворено прашањето на определувањето на границите на наведените општини. Имено, Општината Чаир при донесувањето на оспорениот детален урбанистички план, во услови на недефинирана состојба на подрачјето на кое треба да се применува тој план, уредила прашања надвор од подрачјето на општината за кое има право да уредува односи, со што го повредила територијалниот принцип на надлежност на општините, секоја општина да делува во границите на територијата на својата општина согласно законските одредби. Ова затоа што според ставовите 2 и 3 од наведениот законски член со кој се утврдуваат границите на општините Бутел и Гази Баба, спорниот дел припаѓал на Општина Чаир, а според ставот 9, со кој се утврдува границата на Општина Чаир, спорниот дел припаѓал на Општина Гази Баба. Оттука, според Судот, неспорна е потребата при утврдување на границите на општините во Град Скопје да се има предвид целокупноста на членот 8 со кој се утврдуваат границите на општините, што е и смислата на овој член, а не само одделни ставови од овој член, кои очигледно противречат едни на други и доведуваат до преклопување на границите на општините, што води кон правна несигурност, како елемент на владеењето на правото.
Собранието на Република Македонија, на седницата одржана на 10 ноември 2011 година, донесе Закон за изменување и дополнување на Законот за градот Скопје („Службен весник на Република Македонија“ бр. 158/2011). Со член 1 од овој закон се врши изменување и дополнување на член 8 ставовите 2, 3, 8 и 9 од Законот, со што се овозможува прецизирање на описот на границите на општините Бутел, Гази Баба и Чаир и се отстрануваат недоследностите при целосно и непречено урбанистичко планирање и уредување на подрачјата на општините.
Општина Чаир – Сектор за урбанизам, комунални работи, заштита на животната средина и локален економски развој, на барање на Уставниот суд, со свој акт бр.26-11374/2 од 06.12.2011 година, го извести Уставниот суд дека по донесувањето на Законот за изменување и дополнување на Законот за градот Скопје („Службен весник на Република Македонија“ бр. 158/2011) со кој во член 8 од Законот е уреден спорниот опис на границите меѓу општините Гази Баба, Чаир и Бутел, Урбаниот модул 4 од Деталниот урбанистички план за Градска четврт „ЛИРИЈА-2“, Општина Чаир Скопје, планиран развој 2008-2013 година, бр.07-1355/3 од 17.09.2008 година, донесена од Советот на Општина Чаир („Службен гласник на Општина Чаир“ бр. 14/2008), по прецизирање на границата во тој дел, припаѓа на Општината Гази Баба.
Тоа несомнено значи дека Општина Чаир планирала урбанистички опфат надвор од територијата на својата општина, односно неосновано навлегла во уредување на просторот кој припаѓа на Општина Гази Баба, што не е дозволено.
Имајќи го предвид наведеното, Судот утврди дека со оспорената одлука се повредува територијалниот принцип на надлежност на општините, секоја општина да делува во границите на територијата на својата општина согласно законските одредби, што претставува повреда на владеењето на правото, како темелна вредност на уставниот поредок на Република Македонија, поради што оспорената одлука не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, со Законот за градот Скопје и со Законот за територијалната организација на локалната самоуправа.
8. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од оваа одлука.
9. Оваа одлука Судот ја донесе со мнозинство гласови, во состав од претседателот на Судот, Бранко Наумоски и судиите: д-р Наташа Габер-Дамјановска, Исмаил Дарлишта, Лилјана Ингилизова-Ристова, Вера Маркова, Игор Спировски, д-р Гзиме Старова, Владимир Стојаноски и д-р Зоран Сулејманов.
У.бр.124/2009
1 февруари 2012 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Бранко Наумоски