Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019), на седницата одржана на 15 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата за дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за локалната самоуправа за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 95/2020)
2. Светскиот македонски конгрес до Уставниот суд поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на Уредбите означени во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорените уредби со законска сила не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот.
Во иницијативата се наведува дека Уставниот суд по службеност можел да оценува уставност и законитост на акти на Владата, меѓутоа не можел да биде супститут на Собранието со надлежност од член 68 став 1 алинеја 16 од Уставот:„ Собранието врши политичка контрола и надзор над Владата и над другите носители на јавни функции што се одговорни пред Собранието.“
Не смеело да се заборави дека на потврдување пред Собранието подлежела само одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба што ја донесувало Собранието во согласност со член 125 став 4 од Уставот.
Уредбите со законска сила донесени за време на вонредна состојба не подлежеле на потврдување од Собранието, бидејќи биле со важност додека трае вонредната состојба.
Дури, потврдувањето на вонредната состојба утврдена од претседателот на Републиката од страна на Собранието веднаш штом ќе заседава, не значело по автоматизам или службеност согласност на уредбите со законска сила кои за време на вонредната состојба ги донела Владата.
Основно било правилото и уставната конотација дека уредба на Владата, макар и со законска сила, не била закон! Во член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот многу јасно било определено дека само „Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите“. Донесувањето на закони и изменувањето, дополнувањето или престанувањето на важноста на законите не била надлежност на Владата, туку само на Собранието, дури и за време на вонредна состојба.
Понатаму, според прифатената номотехника на Владата, Уставот утврдувал дека уредбите на Владата за време на вонредна состојба имаат законска сила, ама тоа не морало да се повторува во насловот и содржината на секоја уредба што ја донесувала Владата, тоа според член 126 став 1 од Уставот се подразбирало.
Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила во согласност со член 126 став 2 од Уставот не значело дека Владата го супституира Собранието, дека Владата ја врши и законодавната власт! Во член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот многу јасно било утврдено дека „темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се: владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска!“
За жал, наместо да донесува уредби со законска сила, речиси сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, претставувале изменување и дополнување на законите, што било во надлежност на Собранието! Дури, истите биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието според член 126 став 2 од Уставот.
Според подносителот на иницијативата, голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести.
Владата без закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот, немала овластување да донесува уредби со законска сила, со важност за времетраењето на вонредната состојба!
Врз основа на оваа иницијатива и даденото образложение, од Уставниот суд се бара да ги поништи сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, бидејќи не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот.
Исто така, се предлага, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба во врска со пандемијата со коронавирусот од 18 март 2010 година, поради штетни последици по владеењето на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
На крајот, се бара од Уставниот суд, на подготвителната и јавна седница по оваа иницијатива што требало да се одржи во најитен можен рок, да биде поканет претседателот на Светскиот македонски конгрес, Тодор Петров.
3. Судот на седницата утврди дека оспорената уредба гласи:
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и “Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 98/19) Владата на Република Северна Македонија на седницата одржана на 7 април 2020 година, донесе
У Р Е Д Б А
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ДОПОЛНУВАЊЕ НА УРЕДБАТА СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ЛОКАЛНАТА САМОУПРАВА
ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Во Уредбата со законска сила за примена на Законот за локалната самоуправа за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 84/20), во член 1, ставот 2 по зборот: „општината”, се додаваат зборовите: „како и за функционирање на органите на општината и на градот Скопје”.
Член 2
По членот 2 се додаваат три нови члена, 2-а, 2-б и 2-в, кои гласат:
„Член 2-а
Вонредна седница на советот свикува претседателот на советот и на барање на градоначалникот.
Член 2-б
Претседателот на советот може да свика и да раководи со седница на советот, и со употреба на комуникациски средства (телефон или конференциска врска со употреба на интернет комуникација и софтверски алатки).
Во случај на одржување на седница со употреба на комуникациски средства, поканата со дневениот ред и материјалите за седницата на советот се доставуваат на службена електронска адреса на членовите на советот, или на алтернативна функционална електронска адреса која членовите на советот се должни да ја достават до Претседателот на советот.
Гласањето на советот со употреба на комуникациски средства се одвива по пат на поименично произнесување на секој од членовите на советот кои се најавени на седницата.
За текот на седницата на советот со употреба на комуникациски средства, задолжително се води записник, кој се објавува на веб страната на општината и градот Скопје.
Член 2-в
Во случај на спреченост или отсуство на претседателот на советот, поради постапување согласно здравствените прописи за време на епидемија и поради спроведување на мерките и препораките на Владата на Република Северна Македонија за заштита и превенција од Коронавирус Covid-19, седниците на советот ги свикува и раководи најстариот член на советот.“
Член 3
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во “Службен весник на Република Северна Македонија”.
Бр. 44-2777/1 Претседател на Владата
7 април 2020 година на Република Северна Македонија,
Скопје Оливер Спасовски, с.р.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1 и 3 од Уставот, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот и владеењето на правото, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Според членот 51 од Уставот, во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Согласно членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3). Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната за мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста (став 4)
Со членовите 125 и 126 од Уставот се уредува прашањето поврзано со вонредна состојба.
Така, членот 125 гласи:
„Вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници.
Одлуката со која се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена.
Ако Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане. “
Според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Според ставот 2 на истиот член, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
5. Тоа значи дека Уставот определува дека во услови на вонредна состојба, Владата, донесува уредби со законска сила.
Уредбите со законска сила се специфични правни прописи коишто се донесуваат во вонредна состојба кога има потреба од преземање брзи и ефикасни мерки, од брзо нормирање на определени прашања коишто воопшто не се нормирани во закон или се нормирани на начин кој не дозволува ефикасно преземање мерки коишто ги наложува вонредната состојба, со цел соочување и надминување на причините кои довеле до вонредната состојба но и последиците од истата, и враќање во редовниот уставно правен поредок.
Уредбите со законска сила се разликуваат од законите според постапката за донесување и според органот којшто ги донесува, но се соодветни со законите по предметот на нивното регулирање и по нивната правна сила. Од тие причини, овие уредби се разликуваат од другите уредби што ги донесува Владата согласно член 36 став 2 од Законот за Владата, кои имаат карактер на подзаконски акти кои се носат во функција на извршување на законите.
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки кои се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Согласно Европската конвенција за заштита на човековите права во случај на војна или некоја друга општа опасност која го загрозува животот на нацијата, секоја Висока страна договорничка може да презема мерки кои отстапуваат од обврските предвидени со оваа конвенција, и тоа строго во согласност со барањата што ги наложува ситуацијата под услов таквите мерки да не бидат во спротивност со другите обврски што произлегуваат од меѓународното право (член 15 став 1). Дозволените ограничувања за споменатите права и слободи според оваа конвенција, може да се применуваат само за оние цели за кои се и предвидени (член 18).
6. Претседателот на Републиката, врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, врз основа на образложениот предлог на Владата на Република Северна Македонија, на 18 март 2020 година донесе Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 68/2020). Со Одлуката се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19.
На 14 април 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 104/2020).
7. Во конкретниот случај, Владата, врз основа на член 126 став 1 од Уставот и член 36 став 1 од Законот за Владата, на 7 април 2020 година, во услови на прогласена вонредна состојба на територијата на целата Република, донесе Уредба со законска сила за дополнување на Уредбата со законска сила за примена на Законот за локалната самоуправа за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 95/2020).
8. Според Судот, неосновани се наводите на подносителот на иницијативата дека предметните уредби со законска сила се донесени без постоење на Закон за вонредна состојба, бидејќи овластувањата да донесува уредби со законска сила Владата ги добива директно од уставните одредби во членот 125 и членот 126, односно од одлуките на Претседателот со кои е прогласена вонредна состојба со што се активираат овластувањата од членот 125 од Уставот. Владата, за времетраењето на прогласената вонредна состојба, може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија.
9. Со конкретната уредба со законска сила, Владата дополнително уредила одредени прашања во врска со функционирањето на органите на локалната самоуправа во време на прогласената вонредна состојба.
Така, Владата дополнила дека освен за општината, како што е пропишано со Уредбата со законска сила за примена на Законот за локалната самоуправа за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/02), посебните правила за функционирање во вонредна состојба уредени со Уредбата со законска сила, ќе се однесуваат и на органите на општината и на градот Скопје.
Во таа смисла, Владата уредила дека органите на општината и на градот Скопје, за време на траење на вонредната состојба, може да свикуваат вонредна седница на советот, во која смисла утврдила процедура за свикување и раководење со седницата, пропишала можност за одржување на седница и гласање со употреба на комуникациски средства (телефон или конференциска врска со употреба на интернет комуникација и софтверски алатки), при што задолжително се води записник кој се објавува на веб-страната на општината и градот Скопје.
На таков начин, Владата, уредила начин на функционирање на органите на општината и на градот Скопје во услови на вонредна состојба, која е прогласена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19, имајќи предвид дека со Уставот на граѓаните им се гарантира правото на локалната самоуправа и посебно имајќи ги предвид уставно утврдените надлежности на единиците на локалната самоуправа кои се несомнено од значење за справување со последиците од настанатата епидемија.
Неспорно е дека оваа мерка е предизвикана од причините за прогласување на вонредната состојба – епидемија од COVID -19 и мерките кои се преземаат за надминување на истите и дека се однесува на периодот на вонредната состојба.
Поради тоа, ваквата мерка има легитимна цел, општествена оправданост, разумна е и пропорционална на целта што се сака да се постигне, поради што Судот оцени дека нема основи за сомневање во нејзината уставност.
10. Тргнувајќи од наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
11. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.98 /2020
15 мај 2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати