Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019), на седницата одржана на 14 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за данокот на додадена вредност („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.82/2020, 102/2020 и 108/2020).
2. Светскиот македонски конгрес од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на актот, означен во точката 1 од Решението.
Во иницијативата се наведува дека, Влада ја донела Уредбата со законска сила согласно став 1 на член 126 од Уставот според кој при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесувала уредби со законска сила, меѓутоа во овој случај Владата го пропуштила ставот 2 на истиот член со кој овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила траело до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучувало Собранието при што наместо претседателот на Собранието да го свикал Собранието да заседавало заради донесувањето на Законот за вонредна состојба и да го утврдел со Одлука постоењето на вонредната состојба на предлог на Владата, претседателот на Собранието надлежноста за донесување на Одлука за утврдување постоење на вонредна состојба со известување од 18 март 2020 година, ја пренел на претседателот на Републиката со образложение дека Собранието било распуштено а мандатот на пратениците престанал и не можело повторно да заседава.
Подносителот наведува дека со двете одлуки за вонредната состојба донесени од претседателот на Републиката, а бидејќи пратениците имале мандат до верификувањето на мандатот на новоизбраните пратеници, мандатот им се продолжувал за 2 месеци а неизвесно колку пати по уште еден месец, согласно членот 63 став 4 од Уставот според кој мандатот на пратениците во Собранието се продолжувал во случај на вонредна состојба. Исто така во ниедна одредба на Уставот не пишувало дека со распуштањето на Собранието престанувал мандатот на пратениците и тоа не можело произволно да се претпоставува. Собранието било во постојано заседание дури и кога било распуштено ако имало потреба требало да се свика и заседава а бидејќи вонредната состојба била непредвидлива, претставувало услов повеќе Собранието да се свикало и да заседава.
Според подносителот, Уставниот суд не можел да биде супститут на Собранието со надлежност од членот 68 став 1 алинеја 16 од Уставот според која Собранието вршело политичка конторола и надзор на Владата и над другите ноосители на јавни функции што се одговорни пред Собранието а можел да оценува уставност и законитост на акти на Владата. Единствено на потврдување од Собранието подлежела Одлуката за утврдување на вонредната состојба а не и уредбите со законска сила, бидејќи истите биле со важност додека траела вонредната состојба. Доколу Владата имала намера мерките за санирање на вонредната состојба да продолжеле и по завршуавњето на вонредната состојба, тоа требало да го направи со предлог закони за изменување и дополнување на соодветните закони што подлежат на собраниска процедура за нивно донесување или недонесување.
Понатаму во иницијативата се наведува дека уредба на Влада макар и со законска сила не била Закон, и дека дури и за време на вонредна состојба, донесувањето на законите и изменувањето, дополнувањето или престанувањето на важноста на законите не била надлежнст на Владата, туку само Собранието. Во овој случај наместо да била донесена уредба со законска сила, донесената уредба претставувала изменување и дополнување на законите, што била надлежност на Собранието.
Понатаму се напоменува дека Владата без Закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 3 од Уставот немала овластување да донесува уредби со законска сила, со важност за времетраењето на вонредната состојба.
3. Судот на седницата утврди дека, според Уредбата со законска сила за примена на Законот за данокот на додадена вредност за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.82/2020, 102/2020 и 108/2020),ги уредува формата за издавање и пренос на фактурите за време на траењето на вонредната состојба, за ослободување од данокот на додадена вредност на прометот на добра и услуги кои како донација се дадени на буџетскиот корисник односно прометот остварен со донирани финансиски средства кон буџетски корисник кој се однесува за справување со корона вирусот COVID-19, како и за рокот за поднесување на даночната пријава на данокот на додадена вредност и рокот за плаќање на данокот на додадена вредност.
4. Според член 8 став 1 алинеите 3, 4 и 11 од Уставот на Република Северна Македонија владеењето на правото, поделбата на државната власта на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно член 51 од Уставот во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон (став 1). Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (став 2).
Според член 68 став 1 од Уставот, Собранието на Република Македонија: го донесува и изменува Уставот (алинеја 1) и донесува закони и дава автентично толкување на законите (алинеја 2).
Член 125 од Уставот пропишува дека, постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници (став 2). Одлуката со која се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена (став 3).
Согласно член 126 став 2 од Уставот, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Во Република Северна Македонија, согласно член 125 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, поради неможноста на Собранието како надлежен орган за прогласување на вонредна состојба да се состане, од страна на претседателот на Република Северна Македонија, донесени се две последователни Одлуки за утврдување на постоење на вонредна состојба заради заштита и спречување со последиците од Коронавирусот COVID 19, првата на ден 18.03.2020 година и втората на ден 16.04.2020 година, а моментот кога Собранието ќе биде во можност да се состане ќе му бидат поднесени на потврдување согласно член 125 став 4 од Уставот.
Во суштина вонредната состојба претставува состојба во која поради настанување на големи природни непогоди или епидемии, со цел справување со причините и/или последиците, се излегува од воспоставениот ред, и во такви околности мерките кои се преземаат од владите во вонредна состојба мора да бидат дизајнирани и насочени кон справување со причинителот на состојбата, последиците од истата, да презема мерки кои се во суштинска врска со причинителот и последиците, со времен карактер и лимитиран интензитет, при што има уставни овластувања за ограничување на човековите права за таа цел (освен оние кои не можат да бидат ограничени ни во вонредна состојба), се со цел, (брзо, во временска смисла) да го повратат уставниот поредок со кој човековите права повторно ќе можат целосно да бидат обезбедени. Вонредната состојба е уставна материја, и во време на вонредна состојба Владата мора да ги почитува темелните вредности на уставниот поредок особено владеење на правото.
Според член 126 став 1 од Уставот и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Северна Македонија, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Ваквото овластување на Владата трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Неосновани се наводите дека со оспорената уредба се вршело измени и дополнувања на Законот за данокот на додадена вредност што било надлежност на Собранието, од причини што со активирањето на уставните овластувања од членот 125 од Уставот, Владата, за времетраењето на прогласената вонредна состојба, добива уставно овластување да носи уредби со законска сила.
Уредбите со законска сила се специфични правни прописи кои се донесуваат во вонредна состојба кога има потреба од преземање брзи и ефикасни мерки, од брзо нормирање на определени прашања кои воопшто не се нормирани во закон или се нормирани на начин кој не дозволува ефикасно преземање мерки кои ги наложува вонредната состојба, со цел соочување и надминување на причините кои довеле до вонредната состојба но и последиците од истата, и враќање во редовниот уставно правен поредок.
Исто така сметаме дека се неосновани наводите на подносителот на иницијативата дека предметната уредба со законска сила е донесена без постоење на Закон за вонредна состојба, бидејќи овластувањата да донесува уредби со законска сила Владата ги добива директно од уставните одредби во член 125 и член 126, односно од одлуката на претседателот со кои е прогласена вонредна состојба со што се активираат овластувањата од членот 125 од Уставот.
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки кои се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Поаѓајќи од одредбите на членот 126 од Уставот, дека при постоење на воена или вонредна состојба владата донесува уредби со законска сила и ова овластување на владата трае до завршувањето на воената или вонредната состојба за што одлучува Собранието, неспорно е дека оспорената Уредба е во согласност со Уставот. Ова поради тоа што со Уставот јасно е определено дека кога Собранието не е во можност да се состане, претседателот на Републиката може да прогласи постоење на вонредна состојба, дека одлуката за прогласување се доставува на потврдување на Собранието штом тоа ќе може да се состане, како и Собранието одлучува за завршување на вонредната состојба. Прашањето за донесување на уредби со законска сила во услови на вонредна состојба, е поврзано со вонредната состојба и неспорно со Уставот е дадено такво овластување на Владата на Републиката. Не е спорно прашање од уставно-правен карактер дали Владата има овластување да донесува уредби со законска сила бидејќи со Уставот е дадено такво овластување и постои уставен основ за тоа.
Со оглед на тоа што на 18.03.2020 година претседателот на Републиката донел одлука за прогласување на вонредна состојба, неспорна е надлежноста на Владата на Република Северна Македонија да носи уредби со законска сила, со што целосно е неоснован наводот од иницијативата дека уредбата е спротивна на член 125 ставовите 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот.
5. Неспорно е дека Законот за данокот на додадена вредност, ја уредил материјата на која се однесува оспорената уредба, меѓутоа смислата на носење на оваа уредби со законска сила е поинакво регулирање на прашање кои е веќе регулирано во законот заради тоа што тоа произлегува како потреба од уредување и нормирање на мерки со кои ќе се отстранат причините кои довеле до прогласување на вонредната состојба но и последиците од истата.
Имајќи ја предвид претходната анализа на вонредната состојба и на уредбите со законска сила, произлегува дека со Уредбата со законска сила за примена на законот за данокот за додадена вредност за време на вонредна состојба, ограничувањето кое се прави со истата, има уставна основа.
Конкретната уредба, како мерка која има посреден ефект во справувањето со последиците од епидемијата, не излегува надвор од овластувањето кое согласно уставот го има Владата во вонредна состојба.
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Владимир Стојаноски.
У.бр.96/2020
14 мај 2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати