Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 14 став 1 и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 12 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за високото образование за време на вонредна состојба заведена под број 44-2447/1 од 23 март 2020 година и објавена во „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 76/2020.
2. Светски Македонски Конгрес до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на оспорениот акт од точката 1 од ова решение.
Во иницијативата е наведено дека не постоел закон за вонредна состојба и не постоела одлука на Собранието за остварување на овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила додека траела вонредната состојба. Според подносителот на иницијативата претседателот на Собранието требало да свика седница и да се заседава за донесување на закон за вонредна состојба и тоа да биде утврдено со одлука за постоење на вонредна состојба по предлог на Владата на Република Северна Македонија, а тоа се случувало поради политички анимозитет кон коалицијата на СДСМ и БЕСА, а претседателот на Собранието бил уплашен дека би можел да биде разрешен од функцијата.
Според наводите во иницијативата уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредна состојба а во врска со пандемијата со коронавирусот од 18 март 2020 година таксативно набројани во поднесената иницијатива не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11; член 51; член 68 став 1 алинеи 1 и 2; Амандманот XXIX; член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот.
Понатаму во иницијативата се предлага до донесување на конечна одлука Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од страна на Владата за време на вонредната состојба во врска пандемијата со коронавирусот од 18 март 2020 година, а поради штетни последици по владеењето на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
Според наводите во иницијативата сите уредби коишто ги донела Владата биле типизирани номотехнички и Република Македонија била речиси единствена земја во Европа и во светот без законодавен дом за време на вонредната состојба поради пандемијата со корона вируот, без надзор и контрола врз работата на Владата што било системска деформација. Исто така во иницијативата се наведува дека сите донесени уредби со законска сила претставувале изменување и дополнување на законите коишто било надлежност на Собранието и истите биле донесени без постоење на Закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието утврдена во член 126 став 2 од Уставот. Во иницијативата се бара да бидат поништени сите донесени уредби со законска сила поради штетните последици по владеењето на правото суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
3. Судот на седницата утврди дека Владата на Република Северна Македонија, за време на постоење на вонредна состојба врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 23 март 2020 година, донесе
У Р Е Д Б А
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ВИСОКОТО ОБРАЗОВАНИЕ ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Законот за високото образование („Службен весник на Република Македонија” бр. 82/18), ќе се применува за време на траење на вонредната состојба, доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено. За начинот на изведувањето на студиските програми и проверката на знаењето на студентите во сите три циклуси на високото образование, продолжување на мандатот на органите и телата на високообразовните установи односно јавните научни установи, како и рокот за важност на постојните акредитации, односно реакредитации на студиските програми, се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Член 2
Студиските програми за стекнување на високо образование на сите три циклуси на високообразовните установи односно јавните научни установи и проверката на знаењето се изведуваат преку системот за далечинско учење со примена на средства за електронска комуникација. Средства за електронска комуникација, во смисла на оваа уредба со законска сила, се средства кои обезбедуваат двонасочна комуникација при реализација на студиите без заедничко физичко присуство на учесниците во активноста. Средства за електронска комуникација можат да бидат видео-конференциски платформи, електронска пошта и други системи за електронска размена на податоци. Одредбата од ставот 1 на овој член не се однесува на меѓународната физичка мобилност и учество на меѓународни собири на студиската програма за трет циклус-докторски студии. За употреба на видот на средства за електронска комуникација од став 3 на овој член одлука донесува високообразовната установа, односно јавната научна установа.
Член 3
Преку системот за далечинско учење со примена на средства за електронска комуникација од членот 2 на оваа уредба со законска сила, се спроведуваат предавањата, вежбите, форми на континуирана проверка на знаењето, индивидуалната настава и други облици кои се соодветни на специфичноста на наставно-научната и уметничката област, консултативно-инструктивната настава, индивидуална студиска работа (истражување на литература, семинарски задачи, проектна работа), како и одбраната на дипломска/и, магистерска/и и докторска/и задача/труд. Полагањето на испитите и колоквиумите ќе се врши со примена на средства за електронска комуникација под услов да се обезбедени соодветни технички решенија кои обезбедуваат идентификација и контрола на работата на студентите за време на полагањето. Работата на Стручната служба во високообразовните установи односно јавните научни установи ќе се врши со примена на средства за електронска комуникација.
Член 4
Роковите за важење на акредитацијата, односно реакредитацијата на постојните студиските програми на сите три циклуси на високото образование, чија важност престанала или ќе престане со важност за време на траење на вонредната состојба, продолжуваат да важат најмногу до една година од престанокот на траењето на вонредната состојба.
Член 5
Високообразовната установа која до денот на истекот на мандатот на органите и телата, за време на траењето на вонредната состојба не извршила избор на нови органи и тела, мандатот им се продолжува за време на траење на вонредната состојба. Високообразовната установа е должна најдоцна во рок од 30 дена од денот на престанување на траењето на вонредната состојба да започне, односно да ја продолжи постапката за избор на органите и телата од став 1 на овој член.
Член 6
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2447/1 Заменик на претседателот
23 март 2020 година на Владата на Република Северна Македонија,
Скопје м-р Радмила Шекеринска-Јанковска, с.р
4. Според член 8 став 1 алинеи 1,3 и 4 од Уставот на Република Северна Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власта на законодавна, извршна и судска, се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Со членот 9 од Уставот е определено дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Според член 44 став 1 од Уставот на Република Македонија секој има право на образование, според став 2, образованието е достапно секому под еднакви услови, а со ставот 3 од овој член се одреддува дека основното образование е задолжително и бесплатно.
Со член 46 од Уставот, на универзитетот му се гарантира автономија. Условите за основање, вршење и престанок на дејноста на универзитетот се утврдуваат со закон.
Според членот 126 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Претседателот на Република Северна Македонија со две последователни одлуки заведени под број 08-526/2 од 18 март 2020 година и број 08-607/2 од 16 април 2020 година, утврди постоење на вонредна состојба на територијата на Републиката. Врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, а во врска со предлогот на Владата на Република Северна Македонија до Собранието на Република Северна Македонија да утврди постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија заради спречување на внесување, ширење и справување со Коронавирус COVID-19, а согласно пандемска епидемија прогласена од Светската здравствена организација за нов вид на вирус кој е проширен на сите континенти и ја зафати територијата на Република Северна Македонија бр. 44-2329/1 од 18.3.2020 година и известувањето од претседателот на Собранието на Република Северна Македонија бр. 09-1690/2 од 18.3.2020 година.
Во конкретниот случај Владата на Република Северна Македонија, повикувајќи се на членот 126 став 1 од Уставот, поточно на уставната определба дека таа при постоење на вонредна состојба донесува уредби со законска сила ја донесува оспорената уредба со законска сила.
Испитувајќи ја оспорената уредба со законска сила го утврдивме следново.
Вонредната состојба е состојба која се прогласува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии. Вонредната состојба е регулирана со четири члена од Уставот на Република Северна Македонија, односно членовите 54, 125, 126 и 128, со кои е уредено кога се прогласува, кој субјект може да предложи, кои субјекти можат да ја прогласат, времетраење, кој врши контрола, кои права на граѓаните не можат да бидат ограничени и кои органи продолжуваат со својата работа во услови на вонредна состојба.
Неспорно е дека Владата донесува уредби со законска сила при постоење на вонредна (и воена) состојба, дека овластувањето за истото има уставен основ, односно во формално правна смисла оспорениот акт не е спорен од аспект на нејзиниот доносител ниту од аспект на правниот основ за нејзино донесување.
Уредбите со законска сила се специфични правни прописи, и токму нивната специфичност не ни овозможува, ниту да се третираат како закони (поради фактот што не се донесуваат од Собранието како законодавен орган туку од Владата, основ за нивно носење е уставната одредба којашто уредува исто така една специфична состојба како што е вонредната состојба, правното дејство на овие прописи е со ограничен временски рок – за времетраење на вонредната состојба, има за цел ефикасност и флексибилност во соочувањето со причините кои довеле до прогласување на вонредната состојба, но и со последиците од истата), но истовремено, не можеме истите да ги опсервираме и третираме како подзаконски акти. Имајќи ја предвид целовитоста на уставните одредби коишто ја уредуваат вонредната состојба, нејзината суштина, и во тој контекст правната природа и правните карактеристики на уредбите со законска сила, нивната супстенцијалност од аспект на целта која треба да ја постигнат во околности на вонредна состојба, по наше мислење станува збор за специфичен правен пропис со привремена сила на закон.
Тој пропис во своето ограничено времетраење ги има карактеристиките на закон и во никој случај не би можел да биде третиран како подзаконски акт. Имајќи ја предвид нивната функционална намена, целта која тие во своето ограничено време траење (се додека не бидат потврдени од Собранието, но по престанокот на прогласената вонредна состојба, или додека не бидат укинати/поништени од Уставниот суд како за време така и по престанокот на вонредната состојба), треба да ја постигнат, а таа е соочување со причините кои довеле до вонредност на состојбата но и последиците од истата и враќање во редовниот уставно правен поредок, по наше мислење со уредбите со законска сила, Владата може да запре од извршување одреден закон за одредено време, може да одредува нови рокови, може да ги ограничува и менува постојните и да носи нови законски решенија. Но, ваквите овластувања не се неограничени.
Имено, Уставот на Северна Република Македонија има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и/или последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126) и второто ограничување е членот 54 чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Како и второто ограничување кое значи дека во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забрана на мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Според досега наведеното, Уставниот суд е надлежен да ја цени уставноста на уредбите со законска сила од аспект на членот 125 и членот 126 (дали пропорционално, разумно и добро балансирано уредува и нормира мерки, кои се во функционална врска и со кои непосредно или посредно ќе се отстранат причините кои довеле до прогласување на вонредната состојба како и последиците од истата, или излегува од оваа рамка), како и од аспект на членот 54 (дали има дискриминација по наведените основи односно дали се повредува право кое не може да биде дерогирано ниту во вонредна ниту во воена состојба).
Оттука, Судот утврди дека се неосновани наводите на подносителот на иницијативата дека предметната уредба со законска сила е донесена без постоење на Закон за вонредна состојба, бидејќи овластувањата да донесува уредби со законска сила Владата ги добива директно од уставните одредби во членот 125 и членот 126, односно од одлуката на претседателот со кои е прогласена вонредна состојба со што се активираат овластувањата од членот 125 од Уставот. Исто така, неосновани се наводите дека со оспорената уредба се вршело измени и дополнувања на Законот за високо образование што било надлежност на Собранието, од причини што со активирањето на уставните овластувања од членот 125 од Уставот, Владата, за времетраењето на прогласената вонредна состојба, добива уставно овластување да носи уредби со законска сила со кои може да запре од извршување одредени закони на одредено време, може да одредува нови рокови, може да ограничува и менува постојни и да носи нови законски решенија, кои, по престанокот на вонредната состојба подлежат на контрола од Собранието, односно подложат на уставно – судска контрола во секое време.
Имајќи го предвид погоре наведеното произлегува дека со оспорената уредба не се повредуваат уставните одредби на кои се повикува подносителот и во тој контекст Судот оцени дека уредувањето на начинот на изведувањето на студиските програми и проверка на знаењето на студентите во сите три циклуси на високото образование продолжување на мандатот на органите и телата на високообразовните установи односно јавните научни установи, како и рокот за важност на постојните акредитации, односно реакредитации на студиските програми, се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила и истото не е во спротивност со уставните одредби низ чија призма Уставниот суд е надлежен да ја оценува уставноста на уредбите со законска сила (односно низ призма на членовите 54, 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија).
6. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од Решението.
7. Ова решение Судот го донесе со мнозинство на гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Владимир Стојаноски.
У.бр.80/2020
12 мај 2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Македонија
Сали Мурати