Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 15 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за општата управна постапка за време на вонредна состојба, донесена од Владата на Република Северна Македонија, број 44-2444/1 од 23 март 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” број 76/2020).
2. Светскиот македонски конгрес од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на актот, означен во точката 1 од Решението.
Според наводите од иницијативата, оспорената уредба со законска сила, не била согласна со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија.
Во продолжение на иницијативата, подносителот ги цитира содржините на погоре наведените одредби од Уставот.
Според подносителот на иницијативата при одлучувањето за уставноста на оспорената уредба со законска сила, требало да се има во предвид дека изборите за пратеници се одржувале во последните 90 дена од мандатот на стариот пратенички состав или во рок од 60 дена од денот на распуштањето на Собранието (член 63 став 3 од Уставот), а уставната одредба, Владата не можела да ја менува со уредба со законска сила.
Потоа да се имало во предвид дека мандатот на пратениците се продолжувал во случај на вонредна состојба (член 63 став 4 од Уставот), дека со распуштањето на Собранието не престанувал мандатот на пратениците, освен во случаите наведени во член 65 став 3 од Уставот, дека Собранието според член 66 став 1 од Уставот, било во постојано заседание, дури и кога било распуштено, односно дека ако имало потреба, требало да се свика и да заседава.
Според подносителот на иницијативата Собранието требало да заседава, заради парламентарна контрола врз одлуките на Владата. Уставниот суд по службена должност можел да оценува уставност и законитост на акти на Владата, меѓутоа Уставниот суд не можел да биде супститут на Собранието со надлежност од член 68 став 1 алинеја 17 од Уставот според кој Собранието врши политичка контрола и надзор над Владата и над другите носители на јавни функции што се одговорни пред Собранието.
На потврдување од Собранието, според член 125 став 4 од уставот, била само Одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба, а уредбите на Владата со законска сила донесени за време на вонредна состојба не подлежеле на потврдување од Собранието бидејќи биле со важност додека траела вонредната состојба и тие не важеле по завршувањето на вонредната состојба.
Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила не значело дека Владата го супституира Собранието во вршењето на законодавната власт и преку уредби со законска сила да изменува и дополнува закони како што се правело со уредбите со законска сила, тоа било во надлежност на Собранието, како и тоа дека според член 8 став 1 алинеја 4 од Уставот, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска, е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија. Покрај тоа, уредбите со законска сила биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието согласно член 126 став 2 од Уставот, според кој овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Голем дел од мерките за време на вонредна состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести, а без закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот, Владата немала овластување да донесува уредби со законска сила со важност за времетраење на вонредната состојба.
Од наведените причини со иницијативата се бара поништување на оспорената уредба со законска сила како несогласни со одредбите на Уставот наведени во иницијативата, а до донесувањето на конечната одлука со иницијативата се предлага донесување на решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на оспорената уредба со законска сила, поради штетни последици од владеењето на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
3. Судот на седницата утврди дека оспорената уредба со законска сила, е со следната содржина:
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16 и 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 23 март 2020 година, донесе
У Р Е Д Б А
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА OПШТАТА УПРАВНА ПОСТАПКА ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ број 124/15), ќе се применува за време на траење на вонредната состојба, доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено.
За определување и продолжување на роковите во управна постапка, за време на траење на вонредната состојба се применуваат одредбите од оваа уредба со законска сила.
Член 2
Роковите кои согласно Законот за општата управна постапка, освен во постапките за јавни набавки, се определени за преземање на одделни дејствија во постапката, односно роковите кои ги определува овластеното службено лице, кои истекуваат за време на траење на вонредната состојба, престануваат да течат за време на траењето на вонредната состојба и продолжуваат по истекот на траењето на вонредната состојба, но само за онолку денови колку што преостанале, и тоа од денот на истекот на траењето на вонредната состојба.
По исклучок од став 1 на овој член, овластеното службено лице, по молба на заинтересирано лице заради постоење на оправдани причини може да одлучи поинаку.
Член 3
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2444/1 Заменик на претседателот
23 март 2020 година на Владата на Република Северна Македонија,
Скопје м-р Радмила Шекеринска-Јанковска, с.р.
4. Според член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, владеењето на правото, е темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Согласно членот 51 од Уставот, во Република Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Според амандманот XXV од Уставот, судската власт ја вршат судовите кои се самостојни и независни. Судовите судат врз основа на Уставот и законите и меѓународните договори ратификувани во согласност со Уставот, а видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, се уредуваат со закон, што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници.
Со Законот за општата управна постапка („Службен весник на Република Македонија“ број 124/2015) се уредува постапката за остварување на заштита на правата и правните интереси на физичките лица, правните лица и другите странки, како и заштита на јавниот интерес по која се должни да постапуваат министерствата, органите на државната управа, организациите утврдени со закон, другите државни органи, правните и физичките лица на кои со закон им е доверено да вршат јавни овластувања, како и органите на општината, на Градот Скопје и општините во Градот Скопје, кога во вршењето на своите законски надлежности, постапуваат, решаваат и преземаат други управни дејствија во управни работи.
Со Законот за општата управна постапка се уредени и рокови во кои можат да се преземаат одделни дејствија во постапката, односно рокови кои ги определува овластеното службено лице.
Со член 126 став 1 од Уставот, е утврдено дека при постоење на воена или вонредна состојба, Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила, а според ставот 2 на членот од Уставот, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Претседателот на Републиката со две последователни одлуки од 18.03.2020 и 16.04.2020 година, утврди постоење на вонредна состојба на територијата на Републиката, за период од 30 дена, а потоа со втората одлука уште за 30 дена, заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19.
Владата на Република Северна Македонија, повикувајќи се на прогласената вонредна состојба и овластувањето од член 126 став 1 од Уставот, донела Уредба со законска сила за примена на Законот за општата управна постапка за време на вонредна состојба, број 44-2444/1 од 23 март 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија” број 76/2020).
Со иницијативата се оспорува предметната уредба со законска сила како спротивна на повеќе уставни одредби, со изложување на наводи и заклучоци во однос на тоа што тие уредувале и како требало да се толкуваат и применуваат, меѓутоа во истата не се изнесени конкретни и образложени наводи за причините поради кои се смета дека неуставно било во услови на прогласена вонредна состојба заради епидемија, да се одлага примена на закон, а коешто е предмет на уредување со оспорената уредба со законска сила.
Со оспорената уредба со законска сила, Владата уредила дека за време на траењето на вонредната состојба Законот за општата управна постапка ќе се применува, но, дека определените рокови кои согласно Законот за општата управна постапка, освен во постапките за јавни набавки, се определени за преземање на одделни дејствија во постапката, односно роковите коишто ги определува овластеното службено лице, а кои рокови истекуваат за време на траењето на вонредната состојба, престануваат да течат за време на траењето на вонредната состојба и продолжуваат по истекот на траењето на вонредната состојба, со тоа што продолжувањето е само за онолку денови колку што престанале и тоа од денот на истекот на траењето на вонредната состојба. Меѓутоа, по молба на заинтересирано лице заради постоење на оправдани причини, овластеното службено лице може да одлучи поинаку.
Амандманот XXV од Уставот, упатува, видовите, надлежноста, основањето, укинувањето, организацијата и составот на судовите, како и постапката пред нив, да се уредува со закон, што се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, како што во случајов е Законот за општата управна постапка со кој се уредува постапката за остварување на заштита на правата и правните интереси на физичките лица, правните лица и другите странки, како и заштита на јавниот интерес, како и роковите во кои можат да се преземаат одделни дејствија во постапката, односно рокови кои ги определува овластеното службено лице.
Во конкретниот случај, уредувањето со оспорената уредба со законска сила со која се врши престанување на течење на рокови кои истекуваат во време на траење на вонредната состојба, според Судот, не имплицира повреда на одредбите од Законот за општата управна постапка, бидејќи со истата не се воспоставуваат нови норми, различни од веќе уредените со Законот, во однос на роковите во кои можат да се преземаат одделни дејствија во постапката, односно рокови кои ги определува овластеното службено лице, туку за прекин на течење на постојно уредените рокови кои истекуваат за време на траењето на вонредната состојба и нивно продолжување по истекот на траењето на вонредната состојба, за онолку денови колку што траел прекинот на течењето на роковите, што според Судот, тоа наоѓа свое оправдување во затекнатата состојба со појавата на коронавирусот на територијата на Републиката, и истото е со цел да се минимизираат последиците од ширењето на коронавирусот меѓу населението.
Воедно, доносителот на оспорената уредба, водејќи сметка за ситуации коишто од оправдани причини не трпат одлагање, уредил можност, а на барање на заинтересирано лице заради постоење на оправдани причини, овластеното службено лице да може да одлучи поинаку.
Што се однесува до наводите од подносителот на иницијативата дека во отсуство на донесен закон за вонредна состојба, Владата не можела да донесува уредби со законска сила, истите не се основани, бидејќи овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила при постоење на воена или вонредна состојба, директно произлегува од одредбите на Уставот, поточно од членот 126 од Уставот.
Уредбите со законска сила се специфични правни прописи коишто се донесуваат во вонредна состојба кога има потреба од преземање брзи и ефикасни мерки, од брзо нормирање на определени прашања кои воопшто не се нормирани во закон или се нормирани на начин којшто не дозволува ефикасно преземање мерки кои ги наложува вонредната состојба, со цел соочување и надминување на причините коишто довеле до вонредната состојба но и последиците од истата, и враќање во редовниот уставно правен поредок.
Уредбите со законска сила се разликуваат од законите според постапката за донесување и според органот којшто ги донесува, но се соодветни со законите по предметот на нивното регулирање и по нивната правна сила. Од тие причини, овие уредби се разликуваат од другите уредби коишто ги донесува Владата согласно член 36 став 2 од Законот за Владата, кои имаат карактер на подзаконски акти кои се носат во функација на извршување на законите.
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки кои се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чиешто задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
5. Имајќи го предвид погоре наведеното, Судот оцени дека од аспект на наводите содржани во иницијативата, не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената уредба со законска сила со уставните одредби на коишто се повикува подносителот со иницијативата.
6. Поради изнесеното, Судот, одлучи како во точката 1 од ова решение.
7. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.77/2020
15 мај 2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати