У.бр.70/2019 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија (“Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992), на седницата одржана на 10 јули 2019 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на членот 6 од Одлуката за висината на надоместокот за поставување на натписи и рекламни табли во заштитниот појас на локалните патишта во Општина Илинден, за поставување на инсталации во трупот на патот и во патниот појас, за прекумерно користење на пат, за вонреден превоз и за штета сторена на патот и објектите на патот бр.07-2189/5 од 23.11.2018 година донесена од Советот на Општина Илинден („Службен гласник на Општина Илинден“ бр.11 од 26.11.2018 година).

2.Асоцијацијата на здруженија на работодавачите на превозните трговски друштва на Република Македонија “МАКАМ- ТРАНС”- СКОПЈЕ до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста и законитоста на членот од актот означен во точката 1 од ова решение.

Според иницијативата, оспорената одредба на Одлуката за висината на надоместокот за поставување на натписи и рекламни табли во заштитниот појас на локалните патишта во Општина Илинден, за поставување на инсталации во трупот на патот и во патниот појас, за прекумерно користење на пат, за вонреден превоз и за штета сторена на патот и објектите на патот („Службен гласник на Општина Илинден“ бр.11/18), била во спротивност со одредбата од членот 44 од Законот за јавни патишта („Службен весник на Република Македонија“ бр.84/2008, 52/2009, 114/2009, 124/2010, 23/2011, 53/2011, 44/2012, 168/2012, 163/2013, 187/ 2013, 39/2014, 42/2014, 166/2014, 44/2015, 116/2015, 150/2015, 31/2016, 71/2016 и 163/2016), што ја доведувало во спротивност и со долуцитираните уставни одредби.

Еден од основните принципи на правниот систем на Република Северна Македонија, кој е преточен во темелна вредност на уставно-правниот поредок на Република Северна Македонија, видно од претходно цитираниот член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, е владеењето на правото и правната држава. Овој уставно – правен принцип и воедно темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија, доведен во корелација со ставот 2 на членот 8 од Уставот на Република Северна Македонија, каде е наведено дека во Република Северна Македонија сè што не е забрането со Уставот и законските акти, е дозволено, се конкретизира во едно од општо прифатените начела на демократските уставно-правни системи, и тоа, начелото дека на правните субјекти врз кои се применува правниот систем на Република Северна Македонија, не може да им бидат предвидени повеќе обврски од оние кои се пропишани со Уставот на Република Северна Македонија и законските акти донесени врз основа на него. Односно, на правните и физички лица во Република Северна Македонија, не може да им се определуваат обврски кои не се содржани во Уставот или законските и подзаконските акти, ниту пак може да се определуваат повеќе обврски од оние кои се предвидени со Уставот и законските и подзаконските акти.

Со членот 51 од Уставот на Република Северна Македонија било предвидено начелото со кое се заштитува правниот поредок и хиерархија на правните прописи во Република Северна Македонија. Со овој член е предвидено дека пониските правни прописи мора да бидат во согласност со Уставот на Република Северна Македонија и со законските акти донесени врз основа на него.

Оттука, сите подзаконски акти, донесени од страна на органите на државната управа или органите на единиците на локалната самоуправа, мора да бидат во согласност со одредбите на законите врз основа на кои се донесени, а со нив не може да се предвидуваат поголеми обврски за физичките и правни лица врз кои се применуваат, од оние кои се определени со соодветните закони.

Оспорениот член 6 од Одлуката за висината на надоместокот за поставување на натписи и рекламни табли во заштитниот појас на локалните патишта во Општина Илинден, за поставување на инсталации во трупот на патот и во патниот појас, за прекумерно користење на пат, за вонреден превоз и за штета сторена на патот и објектите на патот („Службен гласник“ бр.11/18), донесен од страна на Советот на општина Илинден, бил незаконит, бидејќи истиот не бил во согласност со членот 44 од Законот за јавни патишта („Службен весник“ бр. 84/ 2008).

Имено, Советот на Општина Илинден, согласно своите законски надлежности, ја донел наведената одлука, во која е содржан членот што се оспорува, а со цел остварување на своите законски надлежности предвидени со член 39 став 3 и член 44 став 5 од Законот за јавни патишта. Меѓутоа, членот 6 од Одлуката донесена од страна на Советот на Општина Илинден, не е бил во согласност со членот 44 од Законот за јавни патишта, во кој е дефинирано прекумерното користење на општински јавен пат, начинот на утврдување на прекумерното користење и постапката за добивање на одобрение за прекумерно користење на општински пат. Неусогласеноста на членот 6 од Одлуката со членот 44 од Законот за јавни патишта, се манифестира во четири аспекти.

Во ставот 1 од членот 44 од Законот за јавни патишта, најпрво, се дефинира прекумерното користење на (општински) јавен пат или негов дел, како времено или трајно користење на патот на повеќе од 50% од сите извршени превози на стока на патот поради извршување на инвестициони работи или заради вршење на производни и услужни дејности, како искористување на камења, руди и слично. Додека пак, во ставот 2 од истиот член се дефинираат критериумите за утврдување на прекумерно користење на (општински) јавен пат, како и кој субјект е овластен да го врши утврдувањето на прекумерното користење. Па така, прекумерно користење се утврдува врз основа на просечен годишен дневен сообраќај на товарни возила со носивост поголема од 10 тона. Додека, како овластен субјект за утврдување, се определува самиот прекумерен корисник, кој прекумерното користење го утврдува, врз основа на погоре наведениот критериум, со четирикратно броење на сообраќајот на соодветниот пат, кој прекумерно се користи.

Ставот 1 на оспорениот член 6 од Одлуката создавал конфузија помеѓу дефиницијата на прекумерното користење на општинскиот јавен пат и критериумите за утврдување на прекумерното користење од овластениот субјект. Па така, законската дефиниција на прекумерното користење на општински пат, како времено или трајно користење на патот на повеќе од 50 % од сите извршени превози на стока на патот, е поставено како алтернативен критериум за утврдување на прекумерното користење на општински јавен пат, што не е во согласност со Законот. Во членот 44 од Законот за јавни патишта, е направена јасна дистинкција помеѓу условот што треба да го исполни корисникот, за да се смета дека прекумерно го користи патот и критериумот преку кој тоа се утврдува. Таква дистинкција не постои во оспорениот член 6, што создава конфузија во примената на истиот и создава правна несигурност.

Понатаму, во член 6 став 1 од Одлуката спротивно на Законот е додаден дополнителен елемент на критериумот за утврдување на прекумерното користење на општинскиот пат. Имено, како што е и погоре наведено, во членот 44 став 2 од Законот за јавни патишта, прекумерното користење на општинскиот пат се утврдува врз основа на просечниот годишен дневен сообраќај на товарни возила со носивост поголема од 10 тона. Додека пак, во ставот 1 од оспорениот член 6, покрај товарните возила со носивост поголена од 10 тона, додадени се и возилата кои превезуваат лесно запаливи материи (цистерни), што е спротивно на одредбата во ставот 2 од членот 44 од Законот за јавни патишта, кој не предвидува таков критериум за утврдување на прекумерното користење на општинскиот пат. На овој начин, оспорениот член 6 излегува од законски определените рамки, со тоа што на корисниците на општинскиот пат им определува дополнителен товар, кој влијае врз начинот на утврдување на прекумерното користење на општинскиот пат. Утврдувањето на прекумерното користење на општинскиот пат, е претпоставка за определување на надоместок за прекумерно користење на општинскиот пат, што е определен со став 2 од оспорениот член 6. Оттука, со ваквиот додаток кон критериумот за утврдување на прекумерното користење на општинскиот пат, се влијае врз зголемување на обврските на правните и физичките лица кои се јавуваат како корисници на општинските патишта, кои се во надлежност на Општина Илинден. За овие возила, кои превезуваат лесно запаливи материи (цистерни), не се определувал никаков критериум за нивната носивост, што го отстранувало законското ограничување предвидено во ставот 2 од членот 44 од Законот за јавните патишта, каде е јасно определено дека прекумерното користење се утврдува само за товарни возила со носивост поголема од 10 тона.

Во оспорениот член 6 од Одлуката, не бил воопшто определен овластениот субјект за утврдување на критериумот за прекумерно користење на општински пат. Во оспорениот член 6 од Одлуката било единствено предвидено како овластениот субјект го утврдува критериумот за прекумерно користење на општински пат, со четирикратно броење на сообраќајот на општинскиот пат, кој прекумерно се користи, меѓутоа не е определено кој е субјектот кој го врши тоа. Спротивно на тоа, во ставот 2 од членот 44 од Законот за јавни патишта е јасно определено дека овластен субјект за утврдување на критериумот за прекумерно користење, односно четирикратно броење на сообраќајот на прекумерно користениот пат, е самиот корисник на патот. Неолределувањето на овластениот субјект за утврдување на критериумот за прекумерно користење на општинскиот пат, создава нејаснотии во примената на овој член и имплицитно претпоставува дека овластени за утврдување на овој критериум се инспекциските служби на Општината Илинден. Односно, претпоставува дека утврдувањето на критериумот за прекумерно користење на општинскиот пат е во надлежност на општината, што е во целост спротивно на членот 44 од Законот за јавни патишта. Во споменатиот член 44 став 5, сосема е јасно е определено дека прекумерното користење на општинскиот пат се одобрува по барање на самиот корисник, од страна на надлежната општина.

Надоместокот за прекумерно користење на општинскиот пат, кој бил определен во ставот 2 од оспорениот член 6 бил сосема арбитрерно определен од страна на советот на Општина Илинден, во износ од 30.000,00 денари. Во оспорениот член воопшто не е предвиден критериумот за начинот на пресметка на износот, кој е определен како надоместок за прекумерниот корисник, ниту е поблиску определен начинот на кој Советот на Општината Илинден дошла до оваа пресметка.

Во член 44 став 6 од Законот за јавни патишта, било предвидено дека прекумерниот корисник на патот е должен да ги надомести трошоците за прекумерно користење на патот, меѓутоа не било предвидено дека општините имаат надлежност произволно да определуваат износ на надоместок за прекумерно користење на општинскиот пат. Напротив, надоместокот за прекумерно користење треба да биде во рамките на трошоците кои прекумерното користење на патот ги предизвикува. Оттука, во ставот 2 од оспорениот член 6 од Одлуката, требало да биде предвиден и начинот на кој се определуваат трошоците за прекумерното користење на општинскиот пат од страна на прекумерниот корисник, наместо да биде определен единствено надоместокот за прекумерно користење.

Согласно член 78 став 1 точка 6 од Законот за јавни патишта, предвидена била глоба во износ од 3.000 евра во денарска противвредност за прекршок на правното лице и глоба во износ од 30% од одмерената глоба на правното лице, на одговорното лице во правното лице, за прекумерно користење на јавен пат. Оттука, доколку биде дозволено оспорениот член 6 од Одлуката да остане во правниот промет со оваа содржина, се создава можност инспекциските служби на Општина Илинден, во рамките на вршењето на своите надлежности, да носат поединечни акти или да вршат дејствија со кои на правните лица, корисници на општинските патишта под надлежност на Општина Илинден, ќе им бидат определени глоби, кои истите ќе бидат задолжени да ги надоместат. Според тоа, со цел спречување на настанување на штетни последици по правните лица кои вршат дејност во рамките на територијата на Општина Илинден, се предлага согласно член 27 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, да биде донесено Решение за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија кои се преземени врз основа на оспорениот член 6 од наведената одлука донесена од Советот на Општина Илинден.

Поаѓајки од наведените причини, се предлага Уставниот суд на Република Северна Македонија, во согласност со одредбите на Уставот на Република Македонија и Деловникот на Уставниот суд на Република Македонија, да донесе Решение за поведување на постапка за оцена на уставноста и законитоста на членот 6 од Одлуката за висината на надоместокот за поставување на натписи и рекламни табли во заштитниот појас на локалните патишта во Општина Илинден, за поставување на инсталации во трупот на патот и во патниот појас, за прекумерно користење на пат, за вонреден превоз и за штета сторена на патот и објектите на патот, да одржи седница и да донесе одлука со која ќе го поништи, а ако не го поништи да го укине оспорениот член 6.

3. Судот на седницата утврди дека во оспорениот член 6 од Одлуката се предвидува:

(1) За прекумерно користење на јавен пат или негов дел се плаќа надоместок кој се утврдува врз основа на просечниот годишен дневен сообраќај на товарни возила со носивост поголема од 10 тони или на возила кои превезуваат лесно запаливи материи (цистерни) утврден со најмалку четирикратно броење на сообраќајот на соодветниот пат или времено и трајно користење на патот на повеќе 50% од сите извршени превози на стока на патот, заради извршување на инвестициони работи или заради вршење на производни и услужни дејности.
(2) Надоместокот за прекумерно користење на општински пат или негов дел во смисла на член 6 став 1 од оваа Одлука изнесува 30.000,00 денари на денот на плаќање по возило.
(3) Утврдениот надоместок од член 6 став 2 се плаќа годишно.

4. Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Македонија, владеењето на правото е темелна вредност на уставниот поредок.

Член 51 став 1 од Уставот предвидува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Според членот 1 од Законот за јавните патишта, со овој закон се уредуваат условите и начинот на управувањето, планирањето, изградбата, реконструкцијата, рехабилитацијата, одржувањето, заштитата, финансирањето и надзорот на јавните патишта.

Со член 39 став 3 од истиот закон се предвидува дека :

„Работите на заштита на општинските патишта се во надлежност на општината, односно градот Скопје“.

Согласно член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот на Република Северна Македонија, се предвидува дека една од темелните вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија е и владеењето на правото, а во став 2 од истиот член е предвидено дека во Република Северна Македонија слободно е се што со Уставот и закон не е забрането.

Со членот 44 од Законот за јавни патишта е предвидено:

„(1) Прекумерно користење на јавен пат или негов дел е времено или трајно користење на патот на повеќе од 50% од сите извршени превози на стока на патот, поради извршување на инвестициони работи или заради вршење на производни и услужни дејности (искористување на камења, руди или слично).
(2) Прекумерно користење на јавниот пат се утврдува врз основа на просечен годишен дневен сообраќај на товарни возила со носивост поголема од 10 тона, утврден со најмалку четирикратно броење на сообраќајот на соодветниот пат од страна на прекумерниот корисник.
(3) Прекумерниот корисник на патот е правно или физичко лице кое изведува инвестициони работи или дејности од ставот (1) на овој член.
(4) За одобрување за прекумерно користење на јавниот пат од ставот (1) на овој член, корисникот поднесува барање до јавното претпријатие, по кое Јавното претпријатие е должно во рок од 15 дена да одговори по истото.
(5) За одобрување за прекумерно користење на општинскиот пат од ставот (1) на овој член, корисникот поднесува барање до надлежниот орган во општината, односно градот Скопје, по кое надлежниот орган во општината, односно градот Скопје е должен во рок од 15 дена да одговори по истото.
(6) Трошоците за прекумерно користење на јавниот пат паѓаат на товар на корисникот на патот.

Според членот 62 од Законот за јавните патишта висината на надоместокот од членот 55 точка 4 од овој закон за државните патишта ја утврдува Владата на Република Северна Македонија врз основа на мислењето од Јавното претпријатие.

Членот 36 став 1 од Законот за локалната самоуправа предвидува дека Советот: 1. Го донесува статутот на општината и други прописи; 2. Донесува буџет на општината и годишна сметка на општината; 3. Ја утврдува висината на сопствените извори на приходи за финансирање на општината, во рамките утврдени со закон; 4. Основа јавни служби во рамките на надлежноста на општината и врши надзор над нивната работа; 5. Именува членови во управните одбори на јавните служби, кои ги основа; 6. Усвојува програми за работа и финансиски планови за финансирање на јавните служби, кои ги основала општината; 7. Ги усвојува извештаите за извршување на буџетот и годишната сметка на општината; 8. Одлучува за давање дозвола за вршење дејност од јавен интерес од локално значење, во согласност со закон; 9. Ги усвојува извештаите за работата и годишните сметки на јавните служби, кои ги основала општината; 10. Одлучува за начинот на располагање со сопственоста на општината; 11. Одлучува за начинот на вршење на финансиска контрола на буџетот на општината, во согласност со закон; 12. Го избира лицето кое раководи со подрачната единица на Министерството за внатрешни работи во општината, во согласност со закон; 13. Го разгледува и усвојува годишниот извештај за јавната безбедност на подрачјето на општината, кој го доставува до министерот за внатрешни работи и народниот правобранител; 14. Може да дава препораки на раководното лице на подрачната единица на Министерството за внатрешни работи од областа на јавната безбедност и безбедноста во сообраќајот и 15. Врши други работи утврдени со закон.

Оспорената одлука, која Општина Илинден ја донела врз основа на наведените одредби од член 62 од Законот за јзвните патишта и член 36 став 1 точки 1 и 15 од Законот за локалната самоуправа, во членот 6 предвидува:

Од анализата на наведените уставни и законски одредби неспорно произлегува дека темелната вредност на уставниот поредок-владеењето на правото, меѓу другото, подразбира состојба во општеството во која правните субјекти имаат сигурност во сопствената правна позиција која била еднаш утврдена со закон, пропис или друг општ правен акт. Имено, според Судот, оспорената одредба на членот 6 од Одлуката на Советот на Општина Илинден не може да се доведе под сомнение по однос на одредбите од Уставот и членот 44 од Законот за јавните патишта,на што се укажува во иницијативата, а од следниве причини:

Имено, по однос на наводите во иницијативата кои што се однесуваат на околноста за 50% зголемено користење на јавните патишта од страна на корисниците, според нас, во тој дел оспорениот член 6 од Одлуката за висината на надоместокот за поставување на натписи и рекламни табли во заштитен појас на локални патишта во општина Илинден, за поставување на инсталации во трупот на патот и во патниот појас, за прекумерно користење на патот за вонреден превоз и за штета сторена на патот и објектите на патот, е во согласност со членот 44 од Законот за јавни патишта каде се предвидува дека таксата ќе ја плаќаат само оние физички и правни лица кои кон барањето за добивање одобрение за прекумерно користење на патот доставиле доказ со кој недвосмислено се докажува дека јавниот пат при изградба на капацитетот или при вршење на дејноста не го користат во обем зголемен за 50% од просечното годишно користење. Оттука, јасно произлегува дека оспорениот член 6 од Одлуката е во рамките на законските овластувања и истовремено е операционализација на Законот, што е основна обврска на подзаконскиот акт.

За наведените дејствија се предвидува постапка за добивање на одобрение, односно дозвола за прекумерно користење на јавните патишта, што е гаранција која што во конкретниот случај обезбедува сигурност на корисниците на јавните патишта за обезбедување на докази за редовното користење на јавните патишта и исклучување на примена на Одлуката доколку нема зголемен обем од законски утврдениот при користењето на јавните патишта.

По однос на наводите во иницијативата кои што се однесуваат на опфатот на возилата, односно нивната тежина, Судот оцени дека членот 6 од Одлуката, исто така, е во согласност со членот 44 од Законот за јавни патишта, бидејќи со одлуката е направен опфат на сите возила коишто ги користат локалните јавни патишта и се со носивост поголема од 10 тона.

Во членот 44 од Законот за јавни патишта како критеруиум е наведено дека таксата за прекумерно користење на јавните патишта се однесува на товарни возила со носивост поголема од 10 тона. Членот 6 од Одлуката за висината на надоместокот за поставување на натписи и рекламни табли во заштитен појас на локални патишта во Општина Илинден, за поставување на инсталации во трупот на патот и во патниот појас, за прекумерно користење на патот за вонреден превоз и за штета сторена на патот и објектите на патот само го прецизира опфатот и на товарни возила кои превезуваат и други супстанци, но се потешки од 10 тона што е во согласност со интенцијата на член 44 став 2 од Законот за јавни патишта.

Ценејќи ги наводите од иницијативата кои што се однесуваат во делот на регистрирањето на возилата кои претставуваат прекумерно користење на локалниот јавен пат сметаме дека не може да се доведе под сомнение оспорениот член 6 од Одлуката по однос на членот 44 од Законот за јавни патишта бидејќи со истиот се дава алтернативна можност наместо четирикратно броење како критериум во негова замена да се користи временото или трајно користење на јавниот пат во зголемен обем што е мерливо и лесно може да се докаже. Во овој случај корисниците на јавните патишта можат при добивањето на одобрувањето за прекумерното користење на јавниот пат да се повикаат токму на овој дел односно дека не го користат времено или трајно јавниот пат во зголемен обем од 50% и со тоа да го избегнат неоснованото воведување на таксата од 30 000,00 денари согласно став 2 на членот 6 од Одлуката за висината на надоместокот за поставување на натписи и рекламни табли во заштитен појас на локални патишта во Општина Илинден, за поставување на инсталации во трупот на патот и во патниот појас, за прекумерно користење на патот за вонреден превоз и за штета сторена на патот и објектите на патот.

Оттука, според Судот, не може да се постави прашањето за согласноста на оспорената одредба на членот 6 од Одлуката со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот,односно со принципот на владеењето на правото, како и нејзината согласност со членот 44 од Законот за јавните патишта.

5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.

6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Никола Ивановски и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Сали Мурати.

У.бр.70/2019
10 јули 2019 година
С к о п ј е

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Никола Ивановски