Уставен суд
на Република Северна Македонија
У.бр.38/2023
Скопје, 23.04.2024 година
Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и член 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 23 април 2024 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА Одлуката за условите и начинот на давање под закуп на недвижен имот во сопственост на Град Скопје, донесена од Советот на Град Скопје на 23.02.2023 година и објавена во „Службен гласник на Град Скопје“ бр.6/23 од 10.03.2023 година.
2. СЕ СТАВА ВОН СИЛА Решението за запирање на извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на Одлуката за условите и начинот на давање под закуп на недвижен имот во сопственост на Град Скопје, донесена од Советот на Град Скопје на 23.02.2023 година и објавена во „Службен гласник на Град Скопје“ бр.6/23 од 10.03.2023 година.
3. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
Образложение
I
Уставниот суд на Република Северна Македонија во врска со иницијативата на градоначалникот на Град Скопје, Данела Арсовска, со Решението У.бр.38/2023 од 17 јануари 2024 година, поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во диспозитивот од оваа одлука, бидејќи основано се постави прашањето за неговата согласност со Уставот и законите на Република Северна Македонија.
II
На седницата Судот утврди дека Советот на Град Скопје на 25-та седница одржана на 23.02.2023 година, ја донел Одлуката за условите и начинот на давање под закуп на недвижен имот во сопственост на Град Скопје, а истата е објавена во „Службен гласник на Град Скопје“ бр.6/23 од 10.03.2023 година.
Со оспорената одлука на Советот на Град Скопје се утврдуваат условите, начинот и постапката на давање под закуп на недвижен имот, сопственост на Град Скопје.
Оспорената одлука има 19 члена кои се содржани во девет глави. Првите три члена се содржани пред првата глава на Одлуката. Во глава I со наслов „Услови за давање на просторот под закуп“, се содржани членовите од 4 до 6, во глава II со наслов „Намена на просторот“, е содржан само член 7, во глава III со наслов „Постапка за давање под закуп“, се содржани членовите 8 и 9, во глава IV под наслов „Закупнина“ се содржани членовите 10, 11 и 12, во глава V под наслов „Договор за закуп“ е содржан член 13, во глава VI со наслов „Времетраење на закупот“, е содржан член 14, во глава VII со наслов „Намена на закупнината“ е содржан член 15, во глава VIII со наслов „Надзор“, е содржан член 16 и во глава IX со наслов „Завршни одредби“ се содржани членовите 17, 18 и 19 од Одлуката.
Одлуката е заведена со деловоден број 27-1981/1 од 23 февруари 2023 година, а е објавена во наведеното гласило број 6/2023 од 10 март 2023 година.
III
Согласно со член 110 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите
Според член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 9 од Уставот, темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и локалната самоуправа.
Во член 51 ставови 1 и 2 од Уставот е определено дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите.
Со член 114 став 1 од Уставот, на граѓаните им се гарантира правото на локална самоуправа.
Согласно со Амандман XVI со кој се заменува ставот 5 на член 114 од Уставот, локалната самоуправа се уредува со закон кој се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од вкупниот број пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Северна Македонија. Законите за локално финансирање, локални избори, општинските граници и за Градот Скопје, се донесуваат со мнозинство гласови од присутните пратеници, при што мора да има мнозинство гласови од присутните пратеници кои припаѓаат на заедниците кои не се мнозинство во Република Северна Македонија.
Според Амандман XVII точка 1 со кој се заменува ставот 1 на член 115 од Уставот, во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашања од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон. Согласно точка 2 од истиот aмандман со кој се заменува ставот 2 на член 117 од Уставот, во Градот Скопје граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашањa од значење за Градот Скопје, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здраствената заштита и во други области утврдени со закон.
Со член 117 став 1 од Уставот е определено дека Градот Скопје е посебна единица на локална самоуправа, чија организација се уредува со закон.
Амандманот XVI, со кој се заменува ставот 5 на член 114 од Уставот, определува локалната самоуправа да се уредува со закон, а врз основа на ова уставно овластување законодавецот го донел Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002).
Во Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002) во член 1 е наведено дека со овој закон се уредуваат: надлежностите на општината; непосредното учество на граѓаните во одлучувањето; организацијата и работата на органите на општината; општинската администрација; актите на органите; имот – сопственост на општината; надзорот над работата на органите на општината; распуштањето на советот на општината; механизмите на соработка меѓу општините и Владата на Република Македонија; месната самоуправа; заштитата на локалната самоуправа; утврдување на службени јазици во општините и други прашања од значење за локалната самоуправа.
Согласно со член 4 ставови 1 и 2 од истиот закон, Градот Скопје е посебна единица на локалната самоуправа во која се остваруваат заедничките потреби и интереси на граѓаните што произлегуваат од карактерот на Градот Скопје, како главен град на Република Северна Македонија. Одредбите од овој закон се однесуваат и на Градот Скопје, како посебна единица на локалната самоуправа, доколку со Законот за Градот Скопје поинаку не е уредено.
Во Законот за Градот Скопје („Службен весник на Република Македонија” број 55/2004 и 168/2011), во член 1 се наведува дека со овој закон се уредува организацијата на Градот Скопје, како посебна единица на локалната самоуправа (во натамошниот текст: Градот Скопје); надлежностите и финансирањето на Градот Скопје и на општините во Градот Скопје; употребата на јазиците на заедниците во Градот Скопје и во општините во Градот Скопје; соработката меѓу Градот Скопје и општините во Градот Скопје; како и други прашања од значење за Градот Скопје.
Согласно со член 6, одредбите од Законот за локалната самоуправа се однесуваат и на општините во Градот Скопје, ако со овој закон поинаку не е уредено.
Според член 19 од Законот за Градот Скопје, органи на Градот Скопје и на општините во Градот Скопје се совет и градоначалник.
Со член 24 став 1 алинеја 4 од истиот закон, се предвидува дека сопствени извори на приходи на Градот Скопје и општините во Градот Скопје се и приходите од сопственост (приходи од закупнина на имот, приходи од камати и приходи од продажба на имот).
Надлежностите на општините, како и организацијата и делокругот на работа на органите на општината, советот и градоначал-никот, се уредени со Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 5/2002).
Со член 36 од Законот за локалната самоуправа се уредени надлежностите на советот на општината, во кои според став 1 точка 1 на истиот член од Законот, советот го донесува статутот на општината и други прописи, во точка 10 е наведено дека советот одлучува за начинот на располагање со сопственоста на општината, додека во точка 15 е уредено дека советот врши и други работи утврдени со закон.
Во член 50 од Законот за локалната самоуправа се уредени надлежностите на градоначалникот, каде во став 1 точки 1 и 15 е предвидено дека градоначалникот ја претставува и застапува општината, и градоначалникот обезбедува правилно и законито користење, одржување и заштита на сопственоста на општината, во согласност со закон и статутот.
Според член 62 став 1 од Законот, во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон.
Согласно со член 64 став 3 од истиот закон, со сопственоста општината располага и стопанисува како добар домаќин, на начин утврден со закон.
Од наведените одредби неспорно произлегува право на советот во вршење на своите надлежности да носат прописи во форма на одлука, но за тоа мора да постои соодветен законски основ.
Во конкретниот случај, Советот на Град Скопје согласно со член 36 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/02), а во врска со член 67 став 1 и член 37 и член 38 од Законот за користење и располагање со стварите во државна сопственост и со стварите во општинска сопственост („Службен весник на Република Македонија“ бр. 78/15, 106/15, 153/15, 190/16 и 21/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 101/19, 275/19 и 122/21), на 25-та седница одржана на 23.02.2023 година, ја донел оспорената Одлука за условите и начинот на давање под закуп на недвижен имот во сопственост на Град Скопје. Градоначалникот на Град Скопје на 01.03.2023 година донел Решение за запирање на објавувањето на пропис на Совет, со образложение дека одлуката е во спротивност со Законот за користење и располагање со стварите во државна сопственост и со стварите во општинска сопственост и со Законот за локалната самоуправа. Советот на 27-та седница одржана на 07.03.2023 година, ја потврдил истата Одлука, со што градоначалникот бил должен согласно со член 51 став 3 од Законот за локална самоуправа истата да ја објави и ја објавил во „Службен гласник на Град Скопје“ број 6/23 од 10.03.2023 година, и истовремено поднесе иницијатива до Уставниот суд за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одлука.
Закупнината како облигационоправен однос во нашето позитивно право е уредена со одредбите содржани во членовите од 570 до 588 од Законот за облигациони односи („Службен весник на Република Македонија“ бр. 18/2001, 4/2002, 5/2003, 84/2008, 81/2009, 161/2009 и 123/2019 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 215/2021 и 154/2023) како општ закон, како и со Законот за користење и располагање со стварите во државна сопственост и со стварите во општинска сопственост како специјален закон.
Според член 570 од Законот за облигациони односи, со договорот за закуп се обврзува закуподавецот да му предаде определен предмет на закупецот на употреба, а овој се обврзува за тоа да му плаќа определена закупнина. Употребата го опфаќа и користењето на предметот (прибирањето на плодовите) ако поинаку не е договорено или вообичаено.
Согласно со член 586 од истиот закон, закупецот е должен да ја плаќа закупнината во роковите определени со договорот или со закон, а во недостиг на договор и закон, како што е вообичаено во местото каде што предметот му е предаден на закупецот. Ако поинаку не е договорено или во местото на предавањето на предметот вообичаено, закупнината се плаќа полугодишно кога предметот е даден под закуп за една или повеќе години, а ако е даден за покусо време, тогаш по истекот на тоа време.
Во член 1 ставовите 1, 2 и 3 од Законот за користење и располагање со стварите во државна сопственост и со стварите во општинска сопственост („Службен весник на Република Македонија“ бр. 78/15, 106/15, 153/15, 190/16 и 21/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 101/19, 275/19 и 122/21) е предвидено дека:
Со овој закон се уредуваат правата и должностите на државните органи во однос на набавката, користењето и располагањето со стварите во државната сопственост, што како долгорочни средства ги користат државните органи за извршување на работите и задачите во земјата и во странство, освен за стварите што ги користат дипломатско-конзуларните преставништа на Републиката.
Со овој закон се уредуваат и правата и должностите на правните лица основани од државата во однос на користењето на недвижни и движни ствари, размената на недвижни и движни ствари, продажбата и давањето во закуп на движни ствари во државна сопственост.
Со овој закон се уредува и постапката за давање на користење на стварите во општинска сопственост на државните органи и на правните лица основани од државата како и постапката за продажба и давање под закуп на недвижни и продажбата на движни ствари во општинска сопственост, како и продажба на ствари за кои е издаден лист за предбележување на градба во корист на општините, општините во Градот Скопје и Градот Скопје.
Дефинициите на изразите употребени во Законот за користење и располагање со стварите во државна и со стварите во општинска сопственост се содржани во член 2 од Законот според кој, под поимот „Правни лица основани од државата“ се јавни установи од областа на здравството, образованието и науката, културата, детската заштита, социјалната заштита, агенциите, дирекциите, јавните претпријатија основани од државата, независни регулаторни тела основани од државата, трговски друштва во целосна државна сопственост и други институции основани од државата.
Во член 3 од овој закон се предвидува дека со стварите во државна сопственост што ги користат државните органи и правните лица основани од државата, во името на Републиката располага Владата, ако со овој или со друг закон поинаку не е определено. Со стварите во општинска сопственост во име на општините, општините во Градот Скопје и Градот Скопје располага советот на општината, советите на општините во Градот Скопје и Советот на Град Скопје.
Согласно со член 4 од истиот закон, постапката за продажба и давање во закуп на недвижни ствари, постапката за продажба на движни ствари, како и постапката за набавка на недвижни ствари ја спроведува Комисијата. Во зависност од обемот на недвижните и движни ствари кои се предмет на продажба и закуп може да се формираат повеќе комисии. Комисиjата се формира за период од четири години и е составена од претседател и најмалку двајца членови и нивни заменици, од редот на вработените во државниот орган, односно во правното лице основано од државата.
Во член 5 од горенаведениот закон продажбата, размената и закупот на недвижните ствари и продажбата на движните ствари се врши врз основа на проценета вредност согласно со Законот за процена.
Според член 7 став 3 од Законот, средствата остварени од продажбата, размената, закупот или давањето на користење на стварите во општинска сопственост се приход на Буџетот на општините, општините во Градот Скопје и Градот Скопје, ако со друг закон поинаку не е определено.
Според член 21 од горенаведениот закон, недвижните ствари во сопственост на општините, општините во Градот Скопје и Градот Скопје, советот на општината, односно советот на општините во Градот Скопје и Советот на Град Скопје, со одлука може времено или трајно да ги дадат на користење, со или без надоместок, на државни органи и на правни лица основани од државата. За престанок на правото на користење на стварите од ставот 1 на овој член одлучува советот на општината, односно советот на општините во Градот Скопје и Советот на Град Скопје. Одлуката на советот на општината, односно советот на општините во Градот Скопје и Советот на Град Скопје, е основ за запишување во Јавната книга за запишување на правата на недвижностите.
Согласно член 37 од истиот закон, давањето на недвижни ствари во закуп се врши со електронско јавно наддавање и со непосредна спогодба. Недвижните ствари дадени во закуп не можат да се даваат во подзакуп.
Во член 67 од Законот за користење и располагање со стварите во државна и со стварите во општинска сопственост се наведува дека одредбите од овој закон кои се однесуваат на продажба и закуп на недвижни и продажба на движни ствари со електронско јавно наддавање соодветно се применуваат и при продажбата и давањето во закуп на недвижни и продажбата на движни ствари на единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје.
Согласно со член 1 од Законот за финансирање на единиците на локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” број 61/2004, 96/2004, 67/2007, 156/2009, 47/2011, 192/2015 и 209/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија” број 244/2019, 53/2021, 77/2021, 150/2021 И 173/2022), се уредува финансирањето на единиците на локалната самоуправа. Финансирањето на Градот Скопје како посебна единица на локалната самоуправа се уредува со овој закон и со Законот за Градот Скопје.
Според член 2 од овој закон, поимот „Општински буџетски корисник“ ги дефинира органите на општината и јавните служби основани од општината. Член 3 како извори на финансирање на општината ги предвидува: сопствени извори на приходи, дотации на средства од Буџетот на Република Северна Македонија и од буџетите на фондовите и задолжувањето.
Во член 4 од истиот закон се наброени сопствените извори на приходи на општините, а точката 4 од истиот член ги набројува приходите од сопственост како сопствени извори на приходи и тоа: приходи од закупнина, приходи од камати и приходи од продажба на имот со чија продажба не се нарушуваат јавните функции и надлежности на општините.
Од анализата на наводите во иницијативата се констатира дека се оспорува уставноста и законитоста на Одлуката со која се утврдуваат условите, начинот и постапката на давање под закуп на недвижен имот сопственост на Град Скопје.
Од наводите во иницијативата за поведување постапка за оспорената одлука укажуваме дека истакнатите наводи на подносителот на истата претставуваат основ за поведување постапка на оспорената одлука од причина што Одлуката како општ акт на Советот која општо ги регулира условите, начинот и постапката на давање под закуп на недвижен имот, сопственост на Град Скопје, содржи одредби кои се спротивни со темелните вредности на Уставот, владеењето на правото, правната заштита на сопственоста и локалната самоуправа.
Наводите во иницијативата за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на оспорената одлука на Советот на Општината се основани, од причина што оспорената одлука како општ акт ги утврдува условите, начинот и постапката на давање под закуп на недвижен имот, сопственост на Град Скопје.
Градот Скопје е основач на 23 средни училишта и 8 јавни установи од сферата на културата и истите согласно член 65 од Законот за локалната самоуправа се јавни служби на Градот Скопје и се во сопственост на Градот Скопје, целиот движен и недвижен имот со кој се остварува дејноста на овие јавни служби е општинска сопственост. Стварите во општинска сопственост на општината и Градот Скопје можат да се дадат на користење по пат на јавно наддавање во согласност со закон.
Во однос на оспорениот член 8 од Одлуката, со кој е предвидено просторот сопственост на Град Скопје да се дава под закуп со јавно наддавање во согласност со закон, врз основа на одлука на установата, а на предлог на директорот на установата, дека е во спротивност со член 3 став 2 од Законот за користење и располагање со стварите во државна сопственост и со стварите во општинска сопственост основани се наводите во иницијативата, од причина што со стварите во општинска сопственост во име на општините, општините во Градот Скопје и Градот Скопје располага советот на општината, советите на општините во Градот Скопје и Советот на Град Скопје. Во Одлуката станува збор за давање под закуп недвижен имот сопственост на Град Скопје, а одлука за негово издавање под закуп може да донесе само сопственикот, а тоа е Градот Скопје, преку неговите органи Советот и градоначалникот, но во никој случај не може да носи одлука за издавање под закуп на недвижен имот кој е сопственост на Градот Скопје, орган на установа кој не е сопственик на недвижниот имот.
Во однос на оспорениот член 9 став 3 од Одлуката која предвидува дека постапката по јавниот оглас за избор на најповолна понуда ја спроведува комисија формирана од директорот на установата, основани се наводите во иницијативата од причина што се врши повреда на член 4 став 3 од Законот за користење и располагање со стварите во државна и со стварите во општинска сопственост, каде што спроведувањето на постапката за издавање под закуп на ствари сопственост на Град Скопје треба да ја спроведе комисија формирана од редот на вработените во државниот орган, односно во правното лице основано од државата.
Основани се наводите во иницијативата во однос на оспорениот член 11 од Одлуката со кој е предвидено средствата по основ на закупнина да се уплаќаат на сметка на установата, а да се користат на начин утврден со член 15 од Одлуката, од причина што член 11 е спротивен на член 7 став 3 од Законот за користење и располагање со стварите во државна и со стварите во општинска сопственост, каде јасно е утврдено дека средствата остварени од закупот на стварите во општинска сопственост се приход на буџет на општината, односно буџет на Град Скопје, што значи дека средствата остварени по основ на закупнина не можат да бидат уплатени директно на сметка на установата.
Исто така, основани се и наводите во иницијативата во однос на член 13 став 1 од Одлуката со која е предвидено дека за давање на просторот под закуп установата и најповолниот понудувач склучуваат писмен договор со кој се утврдуваат меѓусебните права, обврски и одговорности што произлегувват од договорот за закуп. Оваа одредба од оспорената одлука е спротивна на Законот за облигациони односи и Законот за локалната самоуправа. Ова од причина што согласно Законот за облигациони односи, договор за закуп се склучува помеѓу закуподавачот односно Град Скопје како сопственик на имотот и закупецот, тоа е најповолниот понудувач. Согласно член 50 став 1 точка 1 од Законот за локална самоуправа договорот за закуп на имот сопственост на Град Скопје, во име на Град Скопје може да го склучи градоначалникот кој го претставува и застапува Градот, а не директорот на установата.
Релевантни се и наводите со кои се оспорува член 14 став 3 од оспорената одлука каде се наведува дека под вложување се подразбира вложување во адаптација, преуредување или доопремување на просторот, кој закупецот ќе го направи врз основа на претходна согласност на закуподавачот, доколку е во функција на непречено вршење на неговата основна дејност заради што просторот е изнајмен. Ова од причина што давањето на потребната претходна согласност на закуподавачот е спротивна на наведените законски одредби бидејќи во конкретниот случај како сопственик на недвижниот имот кој располага со истиот имот е Градот Скопје, а не установата.
Оттука, Судот цени дека во иницијативата има аргументи и образложени причини за спротивноста на така уредената Одлука на Советот со посочените одредби од Уставот и Законите.
Согласно со член 50 став 1 од Законот за локалната самоуправа, градоначалникот ја претставува и застапува општината, што значи дека градоначалникот има надлежност да го претставува и застапува Градот, но нема надлежност да одлучува за начинот на располагање со сопственоста на општината, таква надлежност согласно со член 36 од Законот за локалната самоуправа има исклучиво Советот. Градоначалникот има право да склучи договор за закуп на недвижен имот во сопственост на Градот, но само за оној имот за кој има поединечна одлука за давање под закуп од страна на Советот. Таква надлежност, да може да се даде под закуп недвижен имот во сопственост на Градот врз основа на одлука на установата, а на предлог на директорот на установата, како што е предвидено во оспорената одлука, не е предвидена во ниту еден законски пропис.
Одлуката која е предмет на уставно-судска оцена, е општ акт на Советот на Град Скопје со дејство erga omnes, кој општо ги регулира условите, начинот и постапката на давање под закуп на недвижен имот, сопственост на Град Скопје, а не поединечни права на користење на секоја установа и институција основани од Град Скопје. Согласно оспорената одлука, просторот се дава под закуп со јавно наддавање во согласност со закон врз основа на одлука на установата, а на предлог на директорот на установата, со претходна согласност од страна на Советот. Тоа значи дека стварите во општинска сопственост на општината и Градот, може да се дадат на користење по пат на јавно наддавање, а врз основа на одлука на установата и со предлог на директорот на установата, што не е во согласност со горенаведените одредби од Законот за користење и располагање со стварите во државна сопственост и со стварите во општинска сопственост и со Законот за локалната самоуправа.
Врз основа на направената анализа, Судот утврди дека оспорената одлука е во спротивност со член 8 став 1 алинеи 3, 6 и 9, член 51 став 1 и член 117 од Уставот, како и со член 4 став 3, член 7 став 3 од Законот за користење и располагање со стварите во државна сопственост и со стварите во општинска сопственост, со член 50 став 1 точки 1 и 15 од Законот за локалната самоуправа и со член 24 став 1 алинеја 4 од Законот за Град Скопје.
IV
Врз основа на наведеното, Судот, со мнозинство гласови, одлучи како во диспозитивот на оваа одлука.
V
Оваа одлука произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска