У.бр.37/2024 – Уставен суд на Република Северна Македонија

Уставен суд на
Република Северна Македонија
У.бр.37/2024
Скопје, 09.04.2024 година

Уставниот суд на Република Северна Македонија, во состав Добрила Кацарска, претседател на Судот и судиите Насер Ајдари, м-р Татјана Васиќ-Бозаџиева, д-р Јадранка Дабовиќ-Анастасовска, Елизабета Дуковска, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, д-р Ана Павловска-Данева и м-р Фатмир Скендер врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членовите 27 и 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 9 април 2024 година, донесе

Р Е Ш Е Н И Е

1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на насловот на поглавјето 9 „Автентично толкување на општи акти” и члено¬вите 115, 116, 117 и 118 од Деловникот на Советот на Општина Демир Хисар („Службен гласник на Општина Демир Хисар“ бр.03/2002).

2. СЕ ЗАПИРА извршувањето на поединечните акти и дејствија што се преземени врз основа на насловот на поглавјето 9 „Автентично толкување на општи акти” и члено¬вите 115, 116, 117 и 118 од Деловникот на Советот на Општина Демир Хисар („Службен гласник на Општина Демир Хисар“ бр.03/2002).

3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

Образложение

На работниот состанок одржан на ден 25 декември 2023 година, Уставниот суд, согласно со член 14 став 1 од Деловникот на Судот, одлучи по сопствена иницијатива да оформи предмет во кој ќе се води постапка за оценување на уставноста и законитоста на одредбите од актот означен во диспозитивот на ова решение.

На седницата Судот утврди дека Деловникот на Советот на Општина Демир Хисар содржи дел со наслов 9 „Автентично толкување на општи акти” во кој се уредени членовите 115, 116, 117 и 118.

Според член 115 од Деловникот барање за автентично толкување на општ акт може да поднесат членовите на Советот, 10% од избирачите во општината, јавно претпријатие кое извршува дејност на подрачјето на Општина и државните органи кога потребата од автентично толкување настанала во врска со примената на актите во нивното работење.

Согласно со член 116 од истиот деловник барањето за давање на автентично толкување на општиот акт се поднесува до Претседателот на Советот кој веднаш барањето го доставува до Статутарно правната комисија.

Во член 117 од Деловникот статутарно правната комисија по барањето за автентично токлување има право да побара мислење од работните тела на Советот и управните органи и административните органи на општината.

Според член 118 од Деловникот ако Статутарно правната Комисија оцени дека барањето за давање на автентично толкување е оправдано ќе изготви предлог на автентично толкување и ќе го достави до Советот на Општината, а доколку оцени дека барањето за давање на автентично токлување не е оправдано, Статутарно правната комисија за тоа ќе поднесе извештај до Советот кој одлучува по барањето и поднесениот извештај.

III

Една од основните цели на Уставот на Република Северна Македонија е воспоставувањето на владеењето на правото во системот на власта. Овој уставен принцип со член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот е определен како темелна вредност на уставниот поредок на Република Северна Македонија.

Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон, секој е должен да ги почитува Уставот и законите, согласно член 51 од Уставот.

Според член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.

Согласно со член 14 став 1 од Деловникот на Уставниот суд, Уставниот суд може и сам да поведе постапка за оценување на уставност на закон, односно уставност и законитост на пропис или друг општ акт.

Согласно со член 27 став 1 од Деловникот на Судот, Уставниот суд може во текот на постапката, до донесувањето на конечна одлука, да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија што се преземени врз основа на закон, друг пропис или општ акт чијашто уставност односно законитост ја оценува, доколку со неговото извршување би можеле да настанат тешко отстранливи последици.

Со предметната иницијатива се оспорува уставноста и законитоста на насловот на поглавјето 9.Автентично толкување на општи акти и членовите 115, 116, 117 и 118 од Деловникот на Советот на Општина Демир Хисар.

Советот на Општина Демир Хисар , повикувајќи се на член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија” бр.05/02) и член 43 од Статутот на Општина Демир Хисар, на седницата одржана на 31.05.2002 година го донесе Деловникот на Советот на Општина Демир Хисар објавен во „Службен гласник на Општина Демир Хисар“ бр.03/2002.

Деловникот на Советот на Општина Демир Хисар содржи дел со наслов 9 „Автентично толкување на општи акти” во кој се уредени членовите 115, 116, 117 и 118. Во член 115 од Деловникот на Општината се уредува дека барање за автентично толкување на општ акт може да поднесат членовите на Советот, 10% од избирачите на општината, јавно претпријатие кое извршува дејност на подрачјето на Општината и државните органи кога потребата од автентично толкување настанала во врска со примената на актите во нивното работење. Во член 116 од деловникот, се уредува дека барањето за давање на автентично толкување на општиот акт се поднесува до претседателот на Советот кој веднаш барањето го доставува до Статутарно правната комисија. Во член 117 пак од Деловникот се уредува дека Статутарно правната комисија по барањето за автентично толкување има право да побара мислење од работните тела на Советот и управните органи и административните органи во општината. Според член 118 од Деловникот на Општината ако Статутарно правната комисија оцени дека барањето за давање на автентично толкување е оправдано ќе изготви предлог на автентично толкување и ќе го достави до Советот на усвојување, а доколку оцени дека барањето за давање на автентично толкување, не е оправдано, Статутарно правната комисија за тоа ќе поднесе извештај до Советот кој одлучува по барањето и поднесениот извештај.

Автентично толкување на законите дава законодавецот како орган на законодавната власт. Собранието согласно член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот ги донесува законите и дава автентично толкување на законите, а постапката за автентично толкување на законите е уредена со Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” 91/2008, 119/2010 и 23/2013).

Според правната теорија, автентично толкување на законите значи утврдување на содржината и на вистинската смисла на веќе донесен закон, кој во примената покажува нејасност, двосмисленост или содржи празнини. Автентичното толкување е составен дел на објавениот закон.

Во конкретниот случај, автентично толкување дава Советот на Општина Демир Хисар, како орган на локалната власт.

Постапувајќи по предметната иницијатива, Судот утврди дека Советот на Општината согласно член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа го донел оспорениот деловник.

Законот за локалната самоуправа не содржи изречна одредба дека советите на општините можат да даваат автентично толкување на прописите коишто ги донесуваат. Имено, согласно член 36 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа, Советот на Општината го донесува статутот на општината и други прописи, односно дека согласно член 62 став 1 од Законот, во вршењето на работите од својата надлежност советот донесува прописи, и тоа: статут, програми, планови, одлуки и други прописи утврдени со закон, што значи дека Законот не содржи изречна одредба дека советите на општините можат да даваат автентично толкување на прописите коишто ги донесуваат.

При таква фактичка состојба, недвосмислено произлегува дека Советот на Општина Демир Хисар, ги пречекорил своите законски овластувања кога го донел оспорениот деловник во кој предвидел Подглавје 9. „Автентично толкување на општи акти“ и членовите 115, 116, 117 и 118 во кој е содржано оспореното поглавје.

Имајќи предвид дека станува збор за прашање, коешто мора да биде предвидено во закон за да можат органите на локалната власт да го применуваат, како што тоа е уредено за законодавецот како орган на државната власт, изречно во Уставот со член 68 став 1 алинеја 2, согласно кој Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите. Од уставно-судската анализа произлегува дека органите на локалната власт немаат законска основа за давање автентично толкување и ваков правен институт не може да биде уреден со деловник или статут.

Со оглед на фактот дека автентичното толкување е уредено во наведените одредби на Деловникот, со што Советот на Општината ги пречекорил, односно ги надминал своите надлежности предвидени во Законот за локалната самоуправа, во однос на кои Судот изразува сомнеж за нивната уставност и законитост, е доволна причина за Судот да го покрене прашањето за уставноста и законитоста на одредбите што се предмет на оспорување со иницијативата.

Имајќи го предвид погоре изнесеното, Судот оцени дека со основ може да се постави прашањето за уставноста и законитоста на насловот на поглавјето 9 „Автентично толкување на општи акти” и членовите 115. 115, 117 и 118 од Деловникот на Општина Демир Хисар.

Поради можноста од настанување штетни последици, а согласно со член 27 од Деловникот на Уставниот суд, Судот одлучи да ја запре примената на оспорените одредби од Деловникот на Општината, како и да го запре извршувањето на поединечните акти или дејствија што се преземени врз основа на оспорените одредби, до донесувањето на конечната одлука.

Врз основа на наведеното, Судот, одлучи како во диспозитивот на ова решение.

Ова решение произведува правно дејство од денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.

ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска

* * *

Gjykata Kushtetuese e
Republikës së Maqedonisë së Veriut
U.nr.37/2024
Shkup, 09.04.2024

Gjykata Kushtetue e Republikës së Maqedonisë së Veriut, në përbërje të Dobrilla Kacarska, kryetare e Gjykatës dhe gjykatësve Naser Ajdari, mr. Tatjana Vasiq-Bozaxhieva, dr. Jadranka Daboviq– Anastasovska, Eliazabeta Dukovska, dr. Osman Kadriu, dr. Darko Kostadinovski, dr. Ana Pavllovska-Daneva dhe mr. Fatmir Skender, në bazë të nenit 110 të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut, dhe neneve 27 dhe 71 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr.70/1992 dhe “Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë së Veriut” nr.202/2019, 256/2020 dhe 65/2021), në seancën e mbajtur më 9 prill 2024, miratoi

A K T V E N D I M

1. INICOHET procedura për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së titullit të kapitullit 9 „ Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” dhe neneve 115, 116, 117 dhe 118 të Rregullores së Këshillit të Komunës së Demir Hisarit (“Gazeta Zyrtare e Komunës së Demir Hisarit” nr.03/2002).

2. NDËRPRITET realizimi i akteve individuale dhe veprimeve të ndërmarra në bazë të kapitullit 9 „ Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” dhe neneve 115, 116, 117 dhe 118 të Rregullores së Këshillit të Komunës së Demir Hisarit (“Gazeta Zyrtare e Komunës së Demir Hisarit” nr.03/2002).

3. Ky aktvendim do të publikohet në “Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut“.

Arsyetim

Në mbledhjen e punës të mbajtur më 25 dhjetor 2023, Gjykata Kushtetuese, në përputhje me nenin 14 paragrafi 1 të Rregullores së Gjykatës, vendosi me vetëiniciativë formimin e lëndës për vlerësimin e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së dispozitës së Rregullores së Këshillit të Komunës së Demir Hisarit, e përcaktuar në pikën 1 të këtij aktvendimi.

Në seancë, Gjykata konstatoi se Rregulloreja e Këshillit të Komunës së Demir Hisarit përmban një pjesë të titulluar 9 “Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” në të cilin janë rregulluar nenet 115, 116, 117 dhe 118.

Sipas nenit 115 të Rregullores, kërkesë për interpretim autentik të aktit të përgjithshëm mund të parashtrojnë anëtarët e Këshillit, 10% e votuesve në komunë, ndërmarrja publike që ushtron veprimtari në rajonin e Komunës dhe organet shtetërore kur lind nevoja për një interpretim autentik në lidhje me zbatimin e akteve në punën e tyre.

Në bazë të nenit 116 të së njëjtës rregullore, kërkesa për dhënien e interpretimit autentik të aktit të përgjithshëm i parashtrohet Kryetarit të Këshillit, i cili ia dërgon menjëherë kërkesën Komisionit Statutar Juridik.

Në nenin 117 të Rregullores, komisioni statutor juridik ka të drejtë të kërkojë mendim nga organet punuese të Këshillit dhe organet administrative dhe organet administrative të komunës pas kërkesës për interpretim autentik.

Sipas nenit 118 të Rregullores, nëse Komisioni Statutar Juridik vlerëson se kërkesa për interpretim autentik është e arsyeshme, do të përgatisë propozimin për interpretim autentik dhe do t’ia paraqesë Këshillit të Komunës dhe nëse vlerëson se kërkesa për dhënien e interpretimit autentik nuk justifikohet, Komisioni Statutar Juridik, për këtë do t’i paraqesë raport Këshillit, i cili vendos për kërkesën dhe raportin e paraqitur.

III

Një nga qëllimet themelore të Kushtetutës së Republikës së Maqedonisë së Veriut është vendosja e sundimit të së drejtës në sistemin e qeverisjes. Ky parim kushtetues është përcaktuar me nenin 8 paragrafi 1 alineja 3 të Kushtetutës si vlerë themelore e rendit kushtetues të Republikës së Maqedonisë së Veriut.

Në Republikën e Maqedonisë së Veriut, ligjet duhet të jenë në përputhje me Kushtetutën, dhe të gjitha rregullat tjera me Kushtetutën dhe ligjin, secili është i obliguar të respektojë Kushtetutën dhe ligjet, sipas nenit 51 të Kushtetutës.

Sipas nenit 110 paragrafi 2 të Kushtetutës, Gjykata Kushtetuese e Republikës së Maqedonisë së Veriut vendos për pajtueshmërinë e rregullave të tjera dhe marrëveshjeve kolektive me Kushtetutën dhe ligjet.

Në bazë të nenit 14 paragrafi 1 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese, Gjykata Kushtetuese mund të iniciojë vetë procedurën për vlerësimin e kushtetutshmërisë së një ligji, përkatësisht kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së një rregulli ose akti tjetër të përgjithshëm.

Në bazë të nenit 27 paragrafit 1 të Rregullores së Gjykatës, Gjykata Kushtetuese gjatë procedurës, deri në marrjen e vendimit të formës së prerë, mund të marrë vendim për ndalimin e realizimit të akteve individuale ose veprimeve të ndërmarra në bazë të ligjit, një rregulli tjetër ose një akti të përgjithshëm, kushtetutshmërinë, pra ligjshmërinë e të cilit e vlerëson, nëse realizimi i tij mund të sjellë pasoja të vështira për t’u hequr.

Iniciativa në fjalë konteston kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e titullit të kapitullit 9. Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme dhe neneve 115, 116, 117 dhe 118 të Rregullores së Këshillit të Komunës së Demir Hisarit.

Këshilli i Komunës së Demir Hisarit, duke iu referuar nenit 36 paragrafi 1 pika 1 të Ligjit për Vetëqeverisje Lokale (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” nr. 05/02) dhe nenit 43 të Statutit të Komunës së Demir Hisarit, në mbledhjen e mbajtur më 31.05.2002 ka miratuar Rregulloren e punës së Këshillit të Komunës së Demir Hisarit të botuar në “Gazetën Zyrtare të Komunës së Demir Hisarit” nr.03/2002.

Rregullorja e Këshillit të Komunës së Demir Hisarit përmban pjesën e titulluar 9 “Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” në të cilën janë rregulluar nenet 115, 116, 117 dhe 118. Në nenin 115 të Rregullores së Komunës rregullohet se kërkesë për interpretim autentik të aktit të përgjithshëm mund ta paraqesin anëtarët e këshillit, 10% e votuesve të komunës, ndërmarrja publike që kryen veprimtari në rajonin e komunës dhe organet shtetërore kur nevoja për interpretimin autentik është shkaktuar në lidhje me zbatimin e akteve në veprimet e tyre. Në nenin 116 të Rregullores, rregullohet që kërkesa për dhënien e interpretimit autentik të aktit të përgjithshëm i parashtrohet kryetarit të Këshillit, i cili menjëherë ia paraqet kërkesën Komisionit Statutor Juridik. Në nenin 117 të Rregullores, rregullohet se Komisioni Statutor Juridik, pas kërkesës për interpretim autentik, ka të drejtë të kërkojë mendim nga trupat punues të Këshillit dhe nga organet administrative dhe organet administrative në komunë. Sipas nenit 118 të Rregullores së Komunës, nëse Komisioni Statutor Juridik vlerëson se kërkesa për interpretim autentik është e arsyeshme, do të përgatisë propozimin për interpretim autentik dhe do t’ia dërgojë Këshillit për miratim dhe nëse vlerëson se Kërkesa për interpretim autentik nuk është e arsyeshme, Komisioni Statutor Juridik do t’i paraqesë raport Këshillit, i cili vendos për kërkesën dhe raportin e paraqitur.
Interpretim autentik të ligjeve jep ligjvënësi si organ i pushtetit legjislativ. Kuvendi, në pajtim me nenin 68, paragrafi 1, alineja 2 të Kushtetutës, miraton ligjet dhe jep interpretim autentik të ligjeve, kurse procedura për interpretimin autentik të ligjeve rregullohet me Rregulloren e Kuvendit të Republikës së Maqedonisë së Veriut (“Gazeta Zyrtare e Republikës së Maqedonisë” 91/2008, 119/2010 dhe 23/2013).

Sipas teorisë juridike, interpretimi autentik i ligjeve nënkupton përcaktimin e përmbajtjes dhe kuptimit të vërtetë të një ligji tashmë të miratuar, i cili në zbatimin e tij tregon paqartësi, mëdyshje ose përmban zbrazëtira. Interpretimi autentik është pjesë përbërëse e ligjit të publikuar.
Në rastin konkret, interpretimin autentik e jep Këshilli i Komunës së Demir Hisarit, si organ i pushtetit lokal.

Duke vepruar në bazë të iniciativës në fjalë, Gjykata konstatoi se Këshilli i Komunës, në pajtim me nenin 36 paragrafi 1 pika 1 të Ligjit për vetëqeverisjen lokale, ka miratuar rregulloren e kontestuar të punës.

Ligji për Vetëqeverisjen Lokale nuk përmban një dispozitë të shprehur se këshillat e komunave mund të japin një interpretim autentik të rregullave që miratojnë. Konkretisht, në pajtim me nenin 36 paragrafi 1 pika 1 të Ligjit për vetëqeverisje lokale, Këshilli i Komunës miraton statutin e komunës dhe rregullat tjera, gjegjësisht se në pajtim me nenin 62 paragrafi 1 të ligjit, në kryerjen e punëve në kompetencë të tij, këshilli miraton rregulla dhe atë: statutin, programet, planet, vendimet dhe rregulla tjera të përcaktuara me ligj, që do të thotë se Ligji nuk përmban një dispozitë të qartë se këshillat komunalë mund të japin një interpretim autentik të rregullave që miratojnë.

Në një situatë të tillë faktike, pa mëdyshje rezulton se Këshilli i Komunës së Demir Hisarit ka tejkaluar kompetencat e tij ligjore me miratimin e rregullores kontestimore në të cilën ka parashikuar Kapitullin 9. “Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” dhe nenet 115, 116, 117 dhe 118, ku përfshihet kapitulli kontestues.

Duke patur parasysh se bëhet fjalë për një çështje që duhet të parashikohet me ligj në mënyrë që organet e pushtetit lokal ta zbatojnë, ashtu siç parashikohet për ligjvënësin si organ i pushtetit shtetëror, shprehimisht në Kushtetutë me nenin 68 paragrafi 1 alineja 2, në pajtim me të cilin Kuvendi miraton ligje dhe jep interpretim autentik të ligjeve. Nga analiza kushtetuese-gjyqësore rezulton se organet e pushtetit lokal nuk kanë bazë ligjore për dhënien e interpretim autentik dhe një institut i tillë juridik nuk mund të rregullohet me rregullore apo statut.

Duke pasur parasysh se interpretimi autentik është i rregulluar në dispozitat e përmendura të Rregullores, me të cilat Këshilli i Komunës ka tejkaluar, përkatësisht tejkaluar kompetencat e tij të parapara me Ligjin për vetëqeverisjen lokale, në lidhje me të cilin Gjykata shpreh dyshime për kushtetutshmërinë dhe ligjshmërinë e tyre, është arsye e mjaftueshme që Gjykata të ngrejë çështjen e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së dispozitave që janë objekt i kontestimit me iniciativë.

Duke marrë parasysh sa më sipër, Gjykata vlerësoi se me bazë mund të shtrohet çështja e kushtetutshmërisë dhe ligjshmërisë së titullit të Kapitullin 9 “Interpretimi autentik i akteve të përgjithshme” dhe neneve 115, 116, 117 dhe 118 të Rregullores së Komunës së Demir Hisarit.

Për shkak të mundësisë së pasojave të dëmshme, dhe në përputhje me nenin 27 të Rregullores së Gjykatës Kushtetuese, vlerësojmë se janë plotësuar kushtet që Gjykata ta ndërpresë zbatimin e dispozitës së kontestuar nga Rregulloreja e Komunës, si dhe të ndalojë realizimin e akteve apo veprimeve individuale që janë ndërmarrë në bazë të aktit kontestues, deri në marrjen e vendimit përfundimtar.

Nisur nga sa më sipër, Gjykata vendosi si dispozitivin e këtij aktvendimi.

Ky aktvendim ka fuqi juridike nga dita e publikimit në “Gazetën Zyrtare të Republikës së Maqedonisë së Veriut“.

KRYETARE
e Gjykatës Kushtetuese të Republikës së Maqedonisë së Veriut,
Dobrilla Kacarska