Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија, член 28 алинеја 1 и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021) на седницата одржана на 26.05.2022 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ОТФРЛА иницијативата за поведување на постапка за оценување на уставноста и законитоста на Одлуката за разрешување на член на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Северна Македонија бр.08-1046/1 од 3 март 2022 година („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.45/2022).
2. Политичката партија „ЛЕВИЦА” – Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 на ова решение.
Според подносителот на иницијативата, Одлуката за разрешување на член на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Северна Македонија била во спротивност со член 8 став 1 алинеја 3, член 51, член 61 став 2, член 68 став 1 алинеја 16, член 76 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, член 4, член 6 став 4, член 10 став 1 и член 12 став 1 од Законот за пратениците („Службен весник на Република Македонија” бр. 84/05, 161/08, 51/11, 109/14, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр. 27/19), член 20, член 69 став 2, член 79 став 1, член 108 став 1 и 2, член 117 став 2, член 125 став 1 и член 184 став 2 од Деловникот на Собранието на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 91/08, 119/10, 23/13 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 152/19) и член 2 став 7 алинеја 3 од Одлуката за основање на постојани работни тела на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 64/17, 73/17 и 33/19 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 207/19) и ја цитира содржината на наведените уставни и законски одредби.
Поради итноста и сериозноста на ова правно прашање, во иницијативата е истакнато посебно барање за изрекување времена мерка по член 27 од Деловникот на Уставниот суд – Судот да донесе привремено решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на оспорената одлука, поради тоа што со ефективното спроведување во пракса на побиваниот акт, односно со неговото извршување, можеле да настанат тешко отстранливи и штетни последици по должностите на пратениците, како и врз демократијата во законодавниот дом гарантирана со Уставот.
Во образложението на иницијативата се наведуваат причините за истата:
I. Оспорениот акт ја суспендира законската должност на пратеникот да учествува во работата и одлучувањето на работното тело
По верификација на мандатот, пратеникот стекнувал права и должности утврдени со Уставот, со закон и со други прописи и општи акти (член 6 став 4 од Законот за пратениците). Функцијата пратеник се извршувала професионално и притоа вклучувала инкомпатибилно извршување на општествената активност која била строго уредена и темелена на уставни и законски принципи и истата предизвикувала уставни и законски обврски/должности и права/привилегии за пратеникот (член 3 од Законот за пратениците). Од моментот на донесување на одлуката за основање и состав на одредено работно тело, Законот за пратениците во членот 10 и членот 12 предвидувал должност на пратеникот да учествува во работата и одлучувањето на најмалку едно работно тело (во конкретниот случај Комисијата за прашања на изборите и именувањата).
Според подносителот на иницијативата, со оспорениот акт, во повикувачките одредби се правело обид, членувањето во работното тело во Собранието на Република Северна Македонија да се претстави како „јавна или друга функција” која ја извршува пратеникот! Ваквиот потег бил флагрантно манипулативен или сторен од правна неукост бидејќи според Уставот, пратеничката функција била неспојлива со вршење на други јавни функции или професии (член 63 став 5 од Уставот на Република Северна Македонија).
Интенцијата на уставотворецот и на законодавецот била јасна, членувањето во постојано или привремено работно тело на Собранието на Република Северна Македонија е предвидено како должност/обврска при вршењето на функцијата пратеник и ниту еден подзаконски општ правен акт со кој се уредувало основањето и составот на работното тело (каков што е случајот со оспорениот акт), а кој го носел Собранието, не можел и не смеел да бара основ за негово донесување во член 68 став 1 алинеја 16 од Уставот, бидејки оваа уставна одредба се однесувала единствено за ситуации за именување и разрешување на функционери на/од конкретно вршење на јавните и други функции.
Понатаму во иницијативата, подносителот наведува дека ни уставотворецот ниту законодавецот, децидно не ги предвиделе случаите во кои може да се ослободи пратеникот од должноста да членува во работното тело, па оттука се изведувало заклучок дека од денот на донесување на актот за основање и состав на работното тело до моментот на престанок на мандатот, постоела недвосмислена и непроменлива должност на пратеникот да членува во работното тело, без можност за откажување односно неизвршување на оваа законска обврска на пратениците. На пратеникот му престанувал мандатот пред истекот на времето за кое е избран ако: 1) поднесе оставка; 2) е осуден за кривично дело за кое е пропишана казна затвор во траење од најмалку пет години; 3) настапи случај на неспојливост на функцијата; 4) му престане државјанството на Република Северна Македонија; 5) со правосилно решение биде лишен од деловна способност; и 6) во случај на смрт (член 8 став 1 од Законот за пратениците). Секое друго присилно дејствие кое било насочено кон суспендирање на законските должности на пратеникот, единствено можело да се толкува само како противуставно и противзаконско дејствие кое можело да води кон крајната цел, суптилно отповикување на пратеникот, нешто што е експлицитно забрането со Уставот (член 62 став 4) и Законот за пратениците (член 3 став 2).
Со овој подзаконски акт, според подносителот на иницијативата се рушел концептот на владеење на правото (англ. Rule of Law), како темелна вредност на нашиот уставен поредок, а гарантиран со член 8 од Уставот.
II. Пратеник не може да биде разрешен од работно тело на Собранието на Република Северна Македонија без предлог на матичната Комисија за прашања на изборите и именувањата
Собранието основало повремени и постојани работни тела согласно член 76 став 1 од Уставот. Во таа насока било и носењето на Одлуката за основање на постојани и повремени работни тела („Службен весник на Република Македонија“ број 64/17, 73/17 и 33/19 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 207/19). Притоа, единствен начин да се пристапи кон поинакво утврдување на бројот, составот и надлежностите на работните тела на Собранието, од она што е предвидено со Одлуката, требало да се интервенира преку измени и дополнувања на наведената одлука.
Единствено собраниско тело кое било надлежно да го предлага составот на постојаните и повремени работни тела на Собранието на Република Северна Македонија била Комисијата за прашања на изборите и именувањата. Во конкретниот случај, на донесувањето на оспорениот акт, не му претходи предлог доставен од оваа надлежна собраниска комисија.
Подносителот на иницијативата смета дека треба да се земе предвид фактот дека Комисијата за прашања на изборите и именувањата била веќе основана со Одлука за избор на претседател, заменик претседател, членови и нивни заменици бр. 08-2520/1 од 21.08.2020 година и истата била функционална, за измена на нејзиниот состав било потребно истата таа комисија да достави предлог, а таков предлог не бил доставен и дистрибуиран, така што de facto и de jure, според подносителот, не биле исполнети сите процедурално-правни предуслови за оспорениот правен акт да биде разгледуван и гласан на пленарна седница! Дополнително, со оспорениот правен акт не се обезбедувала соодветна застапеност на пратениците од политичките партии застапени во Собранието на Република Северна Македонија согласно Деловникот на Собранието.
На овој начин, непотребно и длабоко се подривал уставниот поредок и согласноста на подзаконските акти со законите и со Уставот, како и усогласеноста на нормативните текстови кои требало да градат непротивречен правен систем. Конкретниот оспорен акт, го нарушувал системот на нормативна хиерархија и овозможувал заобиколување на предвидените уставни и законски норми, создавал неконзистентност на правните прописи од ист и различен ранг и бил спротивен со член 51 од Уставот. („Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, и сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите”).
III. Оспорениот акт не ги исполнува кумулативно сите деловнички услови за истиот да се најде на дневен ред на собраниска седница
Во понатамошните наводи во иницијативата, се наведува дека согласно член 61 став 2 од Уставот, организацијата и функционирањето на Собранието се уредуваат со Уставот и со Деловникот на Собранието. На овој начин уставотворецот предвидел дека Деловникот ја доуредува организациската и функционалната поставеност на Собранието. По автоматизам, според подносителот, собраниската процедура како дел од организациската и функционалната поставеност на Собранието, а предвидена во Деловникот, е недвосмислено област која облигаторно морала да подлежи на контрола на Уставниот суд. Секое прекршување на собраниската процедура значело директно непочитување, односно постапување спротивно на Уставот бидејќи организацијата и функционирањето на Собранието била уставна категорија (лат. materia constitutionis).
Во постапката за донесување на декларации, резолуции, одлуки (каква што била оспорената Одлука), препораки и други општи акти, соодветно се применувале одредбите од Деловникот што се однесувале на предлог на закон во второ читање, со тоа што била задолжителна општа расправа (член 184 став 2 од Деловникот). Во постапката за второ читање, задолжително учествувале и матичното работно тело и Законодавно-правната комисија, кои ги претресувале одредбите од предлогот кој бил на дневен ред, истите имале право да поднесуваат и свои амандмани (член 149 од Деловникот).
Со оспорениот акт, се прескокнале сите овие императивно пропишани процедури, се оневозможило актот, односно Одлуката да биде разгледана од матичното тело и Законодавно-правната комисија, на кои пак им било ускратено деловничкото право да поднесуваат амандмани. На овој начин спротивно на член 79 од Деловникот, Собранието се впуштило во материјална расправа, на пленарна седница, по прашање за кое матичното работно тело и Законодавно-правната комисија не зазеле став.
Согласно член 69 од Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија „Дневниот ред за седница на Собранието го предлага претседателот на Собранието, а го утврдува Собранието на почетокот на седницата. Во предлогот на дневниот ред претседателот на Собранието ги внесува прашањата кои ги исполнуваат условите утврдени со овој деловник.”
При донесување на оспорениот акт, според подносителот, се стекнало впечаток дека спикерот Талат Џафери намерно не ја применил оваа своја должност и дозволил на дневен ред да се најде Предлог-одлуката за разрешување на член на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Северна Македонија, која не ги исполнувала кумулативно сите деловнички услови.
Поради напред наведеното, со иницијативата се бара Уставниот суд да ја поништи оспорената одлука во целост, со ретроактивно дејство (лат. ex tunc) од причини што сметаат дека постојат неотстранливи формално-правни и материјално-правни причини за негова ништовност, кои биле во спротивност со Уставот на Република Северна Македонија, Деловникот на Собранието на Македонија и Законот за пратениците.
3. Судот на седницата утврди дека оспорената одлука е со следната содржина:
Врз основа на членот 68 став 1 алинеја 16 и членот 76 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 2 точка 7 од Одлуката за основање на постојани работни тела на Собранието на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 64/17, 73/17 и 33/19 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 207/19), а во врска со членот 118 став (5) од Деловникот на Собранието на Република Македонија, Собранието на Република Северна Македонија, на седница одржана на 3 март 2022 година, донесе
ОДЛУКА ЗА РАЗРЕШУВАЊЕ НА ЧЛЕН НА КОМИСИЈАТА ЗА ПРАШАЊА НА ИЗБОРИТЕ И ИМЕНУВАЊАТА НА СОБРАНИЕТО НА РЕПУБЛИКА СЕВЕРНА МАКЕДОНИЈА
I. Од член на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Северна Македонија се разрешува пратеникот Фадил Зендели.
II. Оваа одлука влегува во сила со денот на донесувањето, а ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
СОБРАНИЕ НА РЕПУБЛИКА СЕВЕРНА
МАКЕДОНИЈА
Бр.08-1046/1 Претседател на Собранието
3 март 2022 година на Република Северна Македонија
Скопје м-р Thalat Xhaferi,
4. Согласно член 110 став 1 алинеи 1 и 2, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на законите со Уставот и одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Според член 112 став 1 и 2, Уставниот суд ќе укине или поништи закон ако утврди дека не е во согласност со Уставот. Уставниот суд ќе укине или поништи друг пропис или општ акт, колективен договор, статут или програма на политичка партија или здружение, ако утврди дека тие не се во согласност со Уставот или со закон.
Надлежноста на Уставниот суд на Република Северна Македонија е основа и рамка за остварување на неговата улога на планот на заштитата на уставноста и законитоста во Републиката. Терминот „надлежност” означува збир на конкретни овластувања на Уставниот суд во остварување на својата положба како независен орган за уставна контрола на законите и за контрола на уставноста и на законитоста на другите општи правни акти.
Поаѓајќи од правните елементи кои го определуваат прописот, тој треба да содржи општи норми на однесување, да уредува односи на субјектите во правото на општ начин и да утврдува права и обврски на неопределен број правни субјекти во Републиката (erga omnes tangit).
Одлуката за разрешување на член на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Северна Македонија бр.08-1046/1 од 3 март 2022 година („Службен весник на Република Северна Македонија” бр.45/2022) која е оспорена со иницијативата нема карактер на пропис во смисла на уставната одредба и не може да биде предмет на уставно-судска оцена.
Oд содржината на оспорената одлука произлегува дека со неа се врши конкретно разрешување на член (пратеникот Фадил Зендели) од Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието на Република Северна Македонија, што претставува Одлука која по својот карактер и содржина е конкретен – поединечен акт, таа не е пропис и нема основа за уставно-судска оцена на нејзината уставност и законитост.
Оттука, Уставниот суд не може да се впушти во анализа на постапката за разрешувањето и примената на одредбите од Деловникот на Собранието, а со тоа и во оценка на основаноста на наводите истакнати во иницијативата и мериторно да одлучува.
Имено, од наводите во иницијативата произлегува дека се бара Уставниот суд да се впушти во утврдување на фактичката состојба на постапката на донесување на оспорената одлука со која бил разрешен пратеникот Фадил Зендели од член на Комисијата за прашања на изборите и именувањата на Собранието и преку оценка на активностите и дејствијата кои биле поврзани со донесувањето на оспорената одлука, Судот да утврди дека биле повредени одредби од Деловникот на Собранието на Република Северна Македонија, а со тоа и одредбите од Уставот и Законот за пратениците, како и Одлуката за основање на постојани работни тела на Собранието на Република Северна Македонија.
Имајќи ги предвид надлежностите на Уставниот суд на Република Северна Македонија, согласно член 110 алинеи 1 и 2 од Уставот, тој одлучува за согласноста на законите со Уставот и за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Уставниот суд во рамки на своите уставно утврдени надлежности не може да се впушти во оценка на конкретни акти, ниту во оценка на постапката за донесување на тие акти и примената на соодветните прописи при нивното донесување, посебно имајќи предвид дека практикувањето на парламентарната демократија на пратениците во законодавниот дом не е во надлежностите на Уставниот суд на Републикa Северна Македонија утврдени со Уставот, чијашто постапка на работење пак е уредена со Деловникот, а согласно со Уставот.
Имајќи го предвид наведеното, Судот оцени дека не се исполнети условите од членот 27 од Деловникот на Уставниот суд, за прифаќање на барањето во иницијативата, Судот да донесе решение за запирање на извршувањето на поединечни акти или дејствија преземени врз основа на оспорената одлука.
Согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, Уставниот суд ќе ја отфрли иницијативата ако не е надлежен да одлучува за барањето.
Поаѓајќи од оценката дека оспорената одлука нема карактер на пропис, а истовремено овој суд не е надлежен да ја преиспитува примената на прописите од страна на Собранието, Судот оцени дека согласно член 28 алинеја 1 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија, иницијативата треба да се отфрли поради ненадлежност на Судот да одлучува.
5. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.30/2022
26.05.2022 год.
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска