Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членовите 110 и 112 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 70 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 202/2019, 256/2020 и 65/2021), на седницата одржана на 26 јануари 2022 година, донесе
О Д Л У К А
1. СЕ УКИНУВА Одлуката за продолжување на функционирањето на објектите од времен карактер на територијата на Општина Велес, во кои се врши трговска или друга услужна дејност, до обезбедување на соодветни услови за работа, бр.25-2752/18 („Службен гласник на Општина Велес“ бр.11/2020), донесена од Советот на Општина Велес, на седницата одржана на 29 јули 2020 година.
2. Оваа одлука ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
3. Уставниот суд на Република Северна Македонија, по повод иницијативата поднесена од Аце Коцевски, поранешен градоначалник на Општина Велес, со Решение У.бр. 272/2020 од 22 декември 2021 година, поведе постапка за оценување на уставноста и законитоста на актот означен во точката 1 од оваа одлука.
4. Судот, на седницата утврди дека Советот на Општина Велес, врз основа на член 36 став 1 точка 15 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр. 5/02) и член 45 став 1 од Статутот на Општина Велес („Службен гласник на Општина Велес“ бр. 12/06, 03/09, 18/10, 15/14, 15/18 и 06/19), на седницата одржана на 29 јули 2020 година, ја донел Одлуката за продолжување на функционирањето на објектите од времен карактер на територијата на Општина Велес, во кои се врши трговска или друга услужна дејност, до обезбедување на соодветни услови за работа бр.25-2752/18, која била објавена во „Службен гласник на Општина Велес“ бр.11/2020.
Судот, исто така, утврди дека со членот 1 од Одлуката е предвидено дека со оваа одлука се дозволува правните субјекти кои вршат трговска или друга услужна дејност на територијата на општина Велес, да продолжат со својата работа, до обезбедувањето објекти во кои ќе продолжат да ја обавуваат својата функција.
Понатаму, Судот утврди и дека со членот 2 од Одлуката се пропишува дека истата ќе важи до обезбедувањето на соодветен објект (типски) од страна на општина Велес или на самиот правен субјект.
Судот, исто така, утврди дека со членот 3 од Одлуката е предвидено дека истата влегува во сила наредниот ден од денот на објавувањето во „Службен гласник на Општина Велес“.
5. Според член 8 став 1 алинеи 3, 9 и 10 од Уставот на Република Северна Македонија, темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија, меѓу другото, се и владеењето на правото, локалната самоуправа и уредувањето и хуманизацијата на просторот и заштитата и унапредувањето на животната средина и на природата.
Според членот 51 од Уставот, законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и законите.
Со Амандманот XVII точка 1 од Уставот е пропишано дека во единиците на локалната самоуправа граѓаните непосредно и преку претставници учествуваат во одлучувањето за прашањата од локално значење, а особено во областите на јавните служби, урбанизмот и руралното планирање, заштитата на околината, локалниот економски развој, локалното финансирање, комуналните дејности, културата, спортот, социјалната и детската заштита, образованието, здравствената заштита и во други области утврдени со закон.
Согласно одредбите на Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/02), единици на локалната самоуправа се општините коишто се правни лица и своите надлежности ги извршуваат преку органи избрани непосредно од граѓаните (член 3).
Општата надлежност на општините е уредена во членот 20 од Законот, според кој општините, во рамките на законот, во согласност со начелото на супсидијарност, имаат право на своето подрачје да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт.
Во глава III од Законот, насловена како „Надлежности на општините“, е содржан членот 22 во кој е наведена листата на надлежностите на општините. Притоа, општините покрај другото, се надлежни за вршење на работите од областа на урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште. Согласно ставот 2 на овој член, надлежностите од ставот (1) на овој член се извршуваат согласно со стандардите и постапките утврдени со закон, а во ставот 3 е уредено дека со закон се утврдуваат работите од надлежност на општината кои таа задолжително ќе ги врши.
Согласно членот 31 од Законот за локалната самоуправа, органи на општината се: советот и градоначалникот, а со членот 36 од Законот се пропишани надлежностите на Советот, и тоа: 1. Го донесува статутот на општината и други прописи; 2. Донесува буџет на општината и годишна сметка на општината; 3. Ја утврдува висината на сопствените извори на приходи за финансирање на општината, во рамките утврдени со закон; 4. Основа јавни служби во рамките на надлежноста на општината и врши надзор над нивната работа; 5. Именува членови во управните одбори на јавните служби, кои ги основа; 6. Усвојува програми за работа и финансиски планови за финансирање на јавните служби, кои ги основала општината; 7. Ги усвојува извештаите за извршување на буџетот и годишната сметка на општината; 8. Одлучува за давање дозвола за вршење дејност од јавен интерес од локално значење, во согласност со закон; 9. Ги усвојува извештаите за работата и годишните сметки на јавните служби, кои ги основала општината; 10. Одлучува за начинот на располагање со сопственоста на општината; 11. Одлучува за начинот на вршење на финансиска контрола на буџетот на општината, во согласност со закон; 12. Го избира лицето кое раководи со подрачната единица на Министерството за внатрешни работи во општината, во согласност со закон; 13. Го разгледува и усвојува годишниот извештај за јавната безбедност на подрачјето на општината, кој го доставува до министерот за внатрешни работи и народниот правобранител; 14. Може да дава препораки на раководното лице на подрачната единица на Министерството за внатрешни работи од областа на јавната безбедност и безбедноста во сообраќајот и 15. Врши и други работи утврдени со закон.
Според член 32 став 1 од Законот, Советот е претставнички орган на граѓаните кој одлучува во рамките на надлежностите на општината.
Од вака наведените уставни и законски одредби, произлегува дека општините на своето подрачје имаат општа надлежност, а во согласност со начелото на супсидијарност, да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или не се во надлежност на органите на државната власт. Ова значи дека доколку одредени работи од јавен интерес не се во надлежност на други органи на државната власт пропишани со посебни закони, ниту пак се исклучени од надлежност на општината, за тие работи е надлежна општината (член 20 од Законот за локалната самоуправа). Во насока на ова, основната улога и надлежност на општината како единица на локалната самоуправа е уредување и хуманизација на просторот, урбанистичко планирање на истиот и таа се остварува преку донесување на урбанистички планови и програми во коишто спаѓаат и програмите за поставување на времени објекти, програмите за поставување на урбана опрема и сл. Своите надлежности, општините ги остваруваат преку органите на општината (совет и градоначалник), а советот е претставнички орган на граѓаните со точно пропишани законски надлежности.
Покрај наведената законска регулатива, со точката 3 од ставот 1 на членот 2 од Законот за градење („Службен весник на Република Македонија“ бр. 130/2009, 124/2010, 18/2011, 36/2011, 54/2011, 13/2012, 144/2012, 25/2013, 79/2013, 137/2013, 163/2013, 27/2014, 28/2014, 42/2014, 115/2014, 149/2014, 187/2014, 44/2015, 129/2015, 129/2015, 217/2015, 226/2015, 30/2016, 31/2016, 39/2016, 71/2016, 132/2016, 35/2018, 64/2018, 168/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 244/2019, 18/2020, 89/2020 и 279/2020) е пропишано дека времен објект е монтажно-демонтажен или типски објект кој се поставува на градежно неизградено земјиште, заради привремена употреба на просторот, до реализацијата на урбанистички план за градежното земјиште на кое е поставен времениот објект. Времен објект се поставува заради вршење на: – сообраќајни дејности (привремени паркинзи и приодни патеки); – продажба на храна; -туристички, културни, спортско-рекреативни и забавни дејности (платформи за спортски, културни, туристички и забавни настани, придружни објекти во функција на спортски настани и летни дискотеки); и – објекти кои се во функција на граничните премини.
Во посебен дел од Законот се уредени прашањата коишто се однесуваат на времените објекти и урбаната опрема. Во тој контекст, членот 79 од Законот гласи:
„Член 79
(1) Општините, општините во градот Скопје и градот Скопје донесуваат годишна програма за поставување на времени објекти со која се утврдува просторот на кој можат да се постават времени објекти, кој треба да е градежно неизградено земјиште, сопственост на Република Северна Македонија, со изградена инфраструктура и за кој е донесена урбанистичко планска документација.
(2) Програмата од ставот (1) се донесува од страна на советот на општината, односно советите на општините во градот Скопје и Советот на градот Скопје по добиена согласност од органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот. Програмата се состои од графички и текстуален дел. Текстуалниот дел содржи податоци за просторот за поставување на времениот објект, површината и висината на времениот објект и за видот на дејноста која ќе се извршува. Графичкиот дел се состои од приказ на постоечката и планираната состојба.
(3) По одобрување на програмата од ставот (1) на овој член, надлежниот орган за спроведување на постапката за давање на градежно земјиште под краткотраен закуп согласно со Законот за градежно земјиште, спроведува постапка за доделување под краткотраен закуп на градежното земјиште опфатено со програмата.
(4) Микролокациските услови претставуваат извод од графичкиот и текстуалниот дел на годишната програма за времени објекти и ги изработуваат надлежните органи од ставот (1) на овој член и врз основа на истите се изработува геодетскиот елаборат.
(5) Времените објекти се поставуваат по добиено одобрение за поставување на времен објект, кое го издава градоначалникот на општината, односно градоначалниците на општините во градот Скопје и градоначалникот на градот Скопје на лицата кои склучиле договор за краткотраен закуп за предметното земјиште.
(6) Со барањето за поставување на времен објект се поднесува:
– договор за краткотраен закуп на градежното земјиште склучен согласно со закон,
– имотен лист за предметното земјиште и
– идеен проект за поставување на времен објект изработен согласно со микролокациските услови.
(7) Издавање на одобрение за поставување на времени објекти без дадена согласност на програмата од ставот (1) на овој член и/или спротивно на законските прописи, претставува основ за одземање на надлежноста за издавање на одобрение за поставување на времени објекти.“
Со членот 81 од Законот е предвидено дека со одобрението за поставување на времен објект и одобрението за поставување на урбана опрема се утврдуваат условите, начинот и рокот за поставување и отстранување на времениот објект, односно урбана опрема (став 1). Министерот кој раководи со органот на државната управа надлежен за вршење на работите од областа на уредување на просторот донесува Упатство за начинот на изготвување на годишната програма за поставување на времени објекти и микролокациски услови и ја пропишува формата и содржината на одобрението за поставување на времени објекти и одобрението за поставување на урбана опрема (став 2). Надлежните органи од членот 79 став (1) на овој закон се должни да водат регистар на издадени одобренија за поставување на времени објекти и урбана опрема (став 3).
Од наведените одредби од Законот за градење произлегува дека советот на општината носи годишна програма за поставување на времени објекти со која се утврдува просторот на кој може да се постават истите кој треба да е градежно неизградено земјиште, со изградена инфраструктура и за кој е донесена урбанистичко-планска документација. Притоа, Програмата се носи по претходно добиена согласност од Министерството за транспорт и врски. Понатаму, за да може да се постави времен објект, неопходно е претходно да биде склучен договор за краткотраен закуп на градежно земјиште, кој во име на Република Северна Македонија го склучува градоначалникот на општината и е дел од документацијата која се приложува кон барањето за поставување на времен објект (покрај ова се приложува и имотен лист за предметното земјиште и идеен проект за поставување на времен објект изработен согласно со микролокациските услови). Одобрението за поставување на времен објект го издава градоначалникот на општината, а со истото се утврдуваат условите, начинот и рокот за поставување и отстранување на времениот објект.
6. Во конкретниот случај, оспорената Одлука за продолжување на функционирањето на објектите од времен карактер на територијата на Општина Велес, во кои се врши трговска или друга услужна дејност, до обезбедување на соодветни услови за работа, бр.25-2752/18 е донесена од страна на Советот на Општина Велес на седницата одржана на 29 јули 2020 година и објавена во „Службен гласник на Општина Велес“ бр.11/2020.
Како основ за донесување на предметната одлука се наведува член 36 став 1 точка 15 од Законот за локалната самоуправа со кој се предвидува дека советот врши и други работи утврдени со закон, како и член 45 став 1 од Статутот на Општина Велес („Службен гласник на Општина Велес“ бр.12/06, 03/09, 18/10, 15/14, 15/18 и 06/19) со кој се предвидува дека Советот на Општината донесува Статут, Деловник за работа на Советот, одлуки, планови и програми, решенија, заклучоци и други акти, дава мислење и утврдува насоки.
Според Судот, во овој случај, доколку се анализира насловот на оспорената одлука, неспорно произлегува дека истата има за цел да нормира прашања кои се однесуваат на продолжување на функционирањето на објектите од времен карактер на територијата на Општина Велес во кои се врши трговска или друга услужна дејност, сѐ додека не се обезбедат соодветни услови за работа.
Меѓутоа, нормативниот дел на оспорената одлука несомнено води кон заклучок дека со истата се дава право на правните субјекти кои вршат трговска или друга услужна дејност да продолжат со својата работа, што во суштина значи дека предметот на уредување на предметната одлука е давање право на правните субјекти за вршење на одредена дејност. Притоа, со членот 2 на оспорената одлука се предвидува дека одлуката ќе важи сѐ до обезбедувањето на соодветен објект (типски) од страна на Општина Велес или на самиот правен субјект.
Од наведеното, Судот оцени дека неспорно произлегува дека иако од насловот на оспорената одлука може да се заклучи дека целта на носењето на истата е да нормира прашања кои се однесуваат на времените објекти кои се монтажно-демонтажни или типски објекти кои се поставуваат на градежно неизградено земјиште, заради привремена употреба на просторот, до реализацијата на урбанистички план за градежното земјиште на кое се поставени и истите можат да се разгледуваат во контекст на уредувањето и хуманизацијата на просторот и уредувањето на градежното земјиште, сепак, во случајот, од нормативниот дел на одлуката произлегува дека со истата се уредува сосема друго прашање – се дава право на правните субјекти да продолжат со својата работа да вршат одредена дејност, сѐ додека не се обезбеди соодветен објект (типски) од страна на Општина Велес или на самиот правен субјект, што не може да се подведе под прашање кое влегува во делокругот на надлежноста на општините за уредувањето и хуманизацијата на просторот и уредувањето на градежното земјиште.
При уставно-судската анализа на оспорениот акт, пред Судот како спорно правно прашање се постави прашањето во однос на тоа дали Советот на Општина Велес има надлежност да донесе одлука со ваков предмет на уредување, а со цел остварување на основната улога на општината во однос на уредувањето и хуманизацијата на просторот, како и урбанистичкото планирање на истиот?
Во насока на одговор на прашањето, Судот оцени дека основната улога и надлежност на општината како единица на локалната самоуправа, во смисла на член 8 став 1 алинеја 10 и Амандман XVII точка 1 од Уставот, како и член 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа е уредувањето и хуманизацијата на просторот, како и урбанистичкото планирање на истиот.
Ова оттука што, уставотворецот во членот 115 од Уставот ги утврдил надлежностите на локалната самоуправа, кои понатаму значително се проширени со Амандманот XVII од 2001 година. Притоа, како една од надлежностите на локалната самоуправа е и одлучувањето за прашања од локално значење од областа на урбанизмот и руралното планирање. Со точката 2 на Амандманот XVII, уставотворецот предвидел дека прашањата од локално значење, граѓаните ги решаваат непосредно и преку избраните претставници во советите на општините и Советот на Град Скопје.
Со Законот за локалната самоуправа, понатаму детално се разработуваат уставно утврдените надлежности на локалната самоуправа. Притоа, согласно начелото на супсидијарност, општините се надлежни да ги вршат работите од јавен интерес од локално значење, што не се исклучени од нивна надлежност или со посебни закони не се пропишани во надлежност на другите органи на државната власт (член 20 од Законот за локалната самоуправа), а од член 22 став 1 точка 1 од Законот за локалната самоуправа произлегува дека една од основните надлежности на општината како единица на локалната самоуправа е урбанистичкото (урбано и рурално) планирање, издавањето на одобрение за градење на објекти од локално значење утврдени со закон, уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште. Оттука, несомнено произлегува дека својата надлежност за уредување и хуманизацијата на просторот, како и урбанистичкото планирање на истиот, општините ја остваруваат преку советот како претставнички орган на граѓаните, меѓутоа на начин и во постапка утврдена со закон.
Во контекст на ова, а имајќи ги предвид претходно наведените уставни и законски одредби, според Судот, неспорно произлегува дека за да може да се оствари надлежноста на општините во однос на уредувањето, хуманизацијата на просторот и урбанистичкото планирање на истиот, советот на општината како претставнички орган на граѓаните е овластен да донесува прописи со кои се уредуваат прашања од локално значење од оваа област (одлуки за донесување на урбанистички планови, програми за поставување времени објекти/урбана опрема, одлуки за утврдување на критериуми за поставување на времени објекти/урбана опрема и др.), што е уредено со посебни закони (Закон за градење, Закон за просторно и урбанистичко планирање и др.)
Меѓутоа, според Судот, Законот за локалната самоуправа со кој се пропишуваат надлежностите на советот (член 36), како и останатите закони кои регулираат прашања што се однесуваат на времените објекти, не содржат одредби од кои произлегуваат содржини со кои се пропишува надлежност на советот да може да даде право на правните субјекти кои вршат трговска или друга услужна дејност на територијата на општината да продолжат со својата работа сѐ додека не се обезбеди соодветен објект (типски) од страна на општината или на самиот правен субјект (за што несомнено станува збор во конкретниот случај од аспект на предметот на оспорување на оспорената одлука).
Оттука, неспорно произлегува дека Советот на Општина Велес, надвор од овластувањата со закон ја донел предметната одлука со која уредил прашања за кои воопшто немал ниту надлежност, ниту пак е предмет на уредување на законите со кои се регулира материја како од областа на локалната самоуправа, така и од областа на урбанистичкото планирање и уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште.
Во врска со наведеното, Судот, исто така, оцени дека оспорената одлука содржи нејасни и непрецизни одредби поради што истата не е во согласност со начелото на владеењето на правото како една од темелните вредности на уставниот поредок. Во конкретниот случај, темелната вредност – владеење на правото, според Судот, може да се разгледува од аспект на усогласеност на пониските со повисоките правни акти, како и ограничување на државната власт во рамките на Уставот и законите. Во контекст на ова, со легалитетот како принцип на кој се заснова владеењето на правото, треба да се обезбеди постапување на државните органи (во конкретниот случај, органите на локалната самоуправа), во согласност со Уставот и другите прописи.
Имајќи го предвид изнесеното, Судот оцени дека Советот на Општина Велес, без законски пропишана надлежност, ја донел оспорената одлука со предмет на уредување како во конкретниот случај. Како резултат на ова, носењето на ваква нејасна, непрецизна одлука од страна на Советот, несомнено води кон арбитрарност од страна на Советот со што сериозно и грубо се нарушува правната сигурност на граѓаните, што е спротивно на владеењето на правото како темелна вредност на уставниот поредок во Република Северна Македонија.
Покрај наведеното, а имајќи ги предвид законските одредби со коишто е пропишана обврска за советот на општината да донесе годишна програма за поставување на времени објекти со која се утврдува просторот на кој може да се постават истите и на која согласност дава Министерството за транспорт и врски, Судот, исто така, утврди дека Советот на Општина Велес нема донесено годишна програма на начин како што предвидува член 79 став 1 од Законот за градење, што изречно е наведено и во одговорот добиен од Општина Велес бр.03-4086/2 од 05.11.2021 година.
Оттука, врз основа на направената анализа од која произлезе дека одлуката на Советот на Општина Велес содржи нејасни и непрецизни одредби, истата е донесена надвор од овластувањата со закон и со истата се уредени прашања за кои Советот воопшто немал ниту надлежност, ниту пак е предмет на уредување на законите со кои се регулира материја како од областа на локалната самоуправа, така и од областа на урбанистичкото планирање и уредувањето на просторот и уредувањето на градежното земјиште, Судот утврди дека предметната одлука не е во согласност со член 8 став 1 алинеја 3 и членот 51 од Уставот, како и членот 20 од Законот за локалната самоуправа.
7. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од оваа одлука.
8. Оваа одлука Судот ја донесе во состав од претседателот на Судот, Добрила Кацарска и судиите: Насер Ајдари, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.272/2020
26.01.2022 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија,
Добрила Кацарска