Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија” бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија” бр.202/2019), на седницата одржана на 12 јуни 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за исплата на паричен надомест за лица ангажирани со договор на дело во органите на државната власт, регулаторните тела, агенции, државни комисии, правните лица во целосна сопственост на државата, единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје и правните лица основани од единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.102/2020).
2. СЕ ЗАПИРА ИЗВРШУВАЊЕТО на уредбата со законска сила, наведена во точката 1 од Решението, како и сите дејствија донесени, односно преземени врз основа на истaта.
3. Ова решение ќе се објави во „Службен весник на Република Северна Македонија”.
4. Светскиот македонски конгрес од Скопје, до Уставниот суд на Република Северна Македонија, поднесе иницијатива за поведување на постапка за оценување на уставноста на актот, означен во точката 1 од Решението.
5. Подносителот во иницијативата наведува дека Владата ја донела Уредбата со законска сила согласно ставот 1 на членот 126 од Уставот според кој при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесувала уредби со законска сила, меѓутоа во овој случај Владата го пропуштила ставот 2 на истиот член со кој овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила траело до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучувало Собранието при што наместо претседателот на Собранието да го свикал Собранието да заседавал заради донесувањето на законот за вонредна состојба и да го утврдел со одлука постоењето на вонредната состојба на предлог на Владата, претседателот на Собранието надлежноста за донесување на Одлука за утврдување постоење на вонредна состојба со известување од 18 март 2020 година, ја пренел на претседателот на Републиката со образложение дека Собранието било распуштено, а мандатот на пратениците престанал и не можело повторно да заседава.
Понатаму во иницијативата се наведува дека Уставниот суд не можел да биде супститут на Собранието со надлежност од член 68 став 1 алинеја 16 од Уставот според која Собранието вршело политичка контрола и надзор на Владата и над другите носители на јавни функции што се одговорни пред Собранието, а можел да оценува уставност и законитост на акти на Владата. Единствено на потврдување од Собранието подлежела Одлуката за утврдување на вонредната состојба, а не и уредбите со законска сила бидејќи истите биле со важност додека траела вонредната состојба. Доколку Владата имала намера мерките за санирање на вонредната состојба да продолжеле и по завршувањето на вонредната состојба, тоа требало да го направи со предлог закони за изменување и дополнување на соодветните закони што подлежат на собраниска процедура за нивно донесување или недонесување.
Подносителот смета дека Владата без закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 3 од Уставот немала овластување да донесува уредби со законска сила, со важност за времетраењето на вонредната состојба.
6. Судот на седницата утврди дека оспорената уредба со законска сила, е со следната содржина:
Врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 14 април 2020 година, донесе
УРЕДБА СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ИСПЛАТА НА ПАРИЧЕН НАДОМЕСТ ЗА ЛИЦА АНГАЖИРАНИ СО ДОГОВОР ЗА ДЕЛО ВО ОРГАНИТЕ НА ДРЖАВНАТА ВЛАСТ, РЕГУЛАТОРНИТЕ ТЕЛА, АГЕНЦИИТЕ, ДРЖАВНИТЕ КОМИСИИ, ПРАВНИТЕ ЛИЦА ВО ЦЕЛОСНА СОПСТВЕНОСТ НА ДРЖАВАТА, ЕДИНИЦИТЕ НА ЛОКАЛНАТА САМОУПРАВА И ГРАДОТ СКОПЈЕ И ПРАВНИТЕ ЛИЦА ОСНОВАНИ ОД ЕДИНИЦИТЕ НА ЛОКАЛНАТА САМОУПРАВА И ГРАДОТ СКОПЈЕ ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Со оваа уредба со законска сила се уредува висината и начинот на исплата на паричниот надомест по основ на склучен договор за дело на лица ангажирани во органите на државната власт, регулаторните тела, агенции, државни комисии, правните лица во целосна сопственост на државата, единиците на локалната самоуправа и градот Скопје и правните лица основани од единиците на локалната самоуправа и градот Скопје.
Член 2
На лицата од членот 1 од оваа уредба со законска сила, им се исплаќа целосен паричен надомест, за време на траењето на вонредната состојба, како и по престанокот на траењето на вонредната состојба до 31 декември 2020 година, доколку лицето со денот на влегувањето во сила на оваа уредба со законска сила не е евидентирано како пријавено вработено лице во Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија. Доколку лицето од член 1 од оваа уредба со законска сила, со денот на влегувањето во сила на оваа уредба со законска сила е евидентирано како пријавено вработено лице во Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија, му се исплаќа 50% од паричниот надомест кој е определен во договорот за дело, но најмногу во висина од 30.000 денари.
Член 3
Оваа уредба со законска сила не се однесува на лицата кои склучиле договор за дело со органите на државната власт, регулаторни тела, агенции, државни комисии, правните лица во целосна државна сопственост, единица на локалната самоуправа и Градот Скопје и правни лица основани од единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје, за реализација на проекти финансирани или кофинансирани со заеми и средства од странски кредитори, меѓународни донатори и финансиери.
Член 4
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2875/1 Претседател на Владата
14 април 2020 година на Република Северна Македонија,
Скопје Оливер Спасовски, с.р
7. Според член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 од Уставот на Република Северна Македонија владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Со членот 9 од Уставот е определено дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба. Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Согласно член 51 од Уставот во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон (став 1). Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (став 2).
Според членот 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3). Ограничувањето на слободите и правата не може да се однесува на правото на живот, забраната за мачење, на нечовечко и понижувачко постапување и казнување, на правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата, јавното изразување на мислата и вероисповеста (став 4)
Членот 125 од Уставот пропишува дека постоењето на вонредна состојба на територијата на Република Македонија или нејзин дел го утврдува Собранието по предлог на претседателот на Републиката, Владата или најмалку 30 пратеници (став 2). Одлуката со која се утврдува постоењето на вонредна состојба се донесува со двотретинско мнозинство гласови од вкупниот број пратеници и има важност најмногу 30 дена (став 3).
Согласно член 126 став 2 од Уставот, овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Во Република Северна Македонија, согласно член 125 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија, поради неможноста на Собранието како надлежен орган за прогласување на вонредна состојба да се состане, од страна на претседателот на Република Северна Македонија, донесени се четири последователни одлуки за утврдување на постоење на вонредна состојба заради заштита и спречување со последиците од коронавирусот COVID 19, првата на ден 18.03.2020 година, за период од 30 дена, втората на ден 16.04.2020 година, за период од 30 дена, третата на ден 16.05.2020 година, за период од 14 дена и четвртата на ден 30.05.2020 година во траење од 14 дена, а во моментот кога Собранието ќе биде во можност да се состане ќе му бидат поднесени на потврдување согласно член 125 став 4 од Уставот.
Владата на Република Северна Македонија, повикувајќи се на членот 126 став 1 од Уставот, донесува Уредба со законска сила за примена на Законот за даночна постапка за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија” број 79/2020).
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може поинаку да регулира одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Со предметната уредба со законска сила, Владата ги уредила висината и начинот на исплата на паричниот надомест по основ на склучен договор за дело на лица ангажирани во органите на државната власт, регулаторните тела, агенции, државни комисии, правните лица во целосна сопственост на државата, единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје и правните лица основани од единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје, при што за лицето со денот на влегувањето во сила на оваа уредба со законска сила кое не е евидентирано како пријавено вработено лице во Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија му се исплаќа целосен паричен надомест, а доколку лицата наведени со оваа уредба со законска сила, со денот на влегувањето во сила на оваа уредба со законска сила е евидентирано како пријавено вработено лице во Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија, му се исплаќа 50% од паричниот надомест кој е определен во договорот за дело, но најмногу во висина од 30.000 денари, за време на траењето на вонредната состојба, како и по престанокот на траењето на вонредната состојба до 31 декември 2020 година.
Притоа, Владата предвидела дека ова ограничување нема да се однесува на лицата кои склучиле договор за дело со органите на државната власт, регулаторни тела, агенции, државни комисии, правните лица во целосна државна сопственост, единици на локалната самоуправа и Градот Скопје и правни лица основани од единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје, за реализација на проекти финансирани или кофинансирани со заеми и средства од странски кредитори, меѓународни донатори и финансиери.
Согласно член 642 од Закон за облигационите односи („Службен весник на Република Македонија“ бр.18/2001, 4/2002, 59/2002, 5/2003, 84/2008, 81/2009, 161/2009 и 123/2013) надоместот се определува со договор, ако не е определено со задолжителна тарифа или со некој друг задолжителен акт (став 1). Ако надоместот не е определен, ќе го утврди судот според вредноста на работата, според нормално потребното време за таква работа, како и според вообичаениот надомест за тој вид работа (став 2). Нарачувачот не е должен да го исплати надоместот пред да ја прегледа извршената работа и да ја одобри, освен ако поинаку е договорено (став 3). Истото важи ако е договорено извршување и предавање на работата на делови (став 4).
Промени во договорните услови за надомест не може да се бараат освен во определени случаи доколку се исполнети услови за раскинување на договорот или измени на договорот поради променети околности. Исто така до промена на надоместокот може да дојде и при евентуално јавување на потреба од извршување на нови работи, кои не биле земени во предвид при склучувањето на договорот.
Покрај законското уредување на ова право, истото може да биде предмет на уредување и со договор склучен помеѓу органите на државната власт, регулаторните тела, агенции, државни комисии, правните лица во целосна сопственост на државата, единиците на локалната самоуправа и градот Скопје и правните лица основани од единиците на локалната самоуправа и градот Скопје и лицето ангажирано со договор за дело од друга страна со кои се утврдува висината и начинот на исплата на паричниот надомест.
8. Имено, со ваквото решение содржано во оспорената уредба, државата интервенира во договорни односи во кои едната страна извршува одредена работа за другата, а другата се обврзала да и исплати надоместок за таквата извршена работа, односно материјата што се уредува е исклучиво помеѓу страните на склучениот договорот согласно Законот за облигациони односи.
Ваквата мерка предвидена со уредбата со законска сила, доколку се гледа од аспект на економските последици и буџетските тешкотии предизвикани од пандемијата на коронавирусот Covid-19, неспорно дека има легитимна цел, меѓутоа се доведува во прашање нејзината пропорционалност. Ова од причина што принципот на владеењето на правото при носење на уредби со законска сила подразбира задолжително почитување на начелото на пропорционалност. Ова основно начело во суштина претпоставува пропишување и преземање на мерки за заштита на јавниот интерес само во мера која е сразмерна на заштитата на човековите права и слободи или со други зборови, ограничувањето на одредени права и слободи може да се изврши само доколку е неопходно за заштита на јавниот интерес и тоа ограничување не смее да биде прекумерно односно несразмерно на интересот којшто се заштитува.
Дополнително на ова, треба да се има во предвид и фактот дека дел од лицата коишто се опфатени со оспорената уредба извршуваат определена работа и во предвидениот период во кој им се ограничува правото на исплата на паричен надоместок односно не само додека трае вонредната состојба, туку заклучно со 31 декември 2020 година што е прекумерно и непропорционално на целта којашто треба да се постигне. Имено, ваквото нормирање на одредбите од уредбата со законска сила, истата ја прави спротивна на член 126 став 2 од Уставот според кој овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на вонредната состојба, за што одлучува Собранието.
Оттука, со одредбата во членот 2 на оспорената уредба со законска сила, се ограничуваат правата на ангажираните лица со договор на дело во органите на државната власт, регулаторните тела, агенциите, државните комисии, правните лица во целосна сопственост на државата, единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје и правните лица основани од единиците на локалната самоуправа и Градот Скопје, кои со денот на влегувањето во сила на оваа уредба со законска сила се евидентирани како пријавени вработени лица во Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија, а кои се однесуваат на ограничување на исплатата на паричниот надомест, наспрема ангажираните лица со договор на дело кои со денот на влегувањето во сила на оваа уредба со законска сила се евидентирани како пријавени вработени лица во Агенцијата за вработување на Република Северна Македонија, со што истата нема правен легитимитет, затоа што не наоѓа правна основа во Уставот, бидејќи одредбата е нејасна, недоволно дефинирана и определива така што во отсуство на прецизни и јасни критериуми го доведува во прашање начелото на владеење на правото од член 8 став 1 алинеја 3 од Уставот, како и правната сигурност на граѓаните во однос на остварувањето на нивните слободи и права, загарантирани со Уставот.
Исто така, ако се имаат предвид причините и целта којашто сакала да се постигне со прогласувањето на вонредната состојба, а тоа е да спречи ширењето на коронавирусот и заштити населението од последиците по здравјето од тоа ширење, неспорно може да се заклучи дека овластувањата на Владата да донесува уредби со законска сила, треба да бидат во контекст на остварување на таа цел, односно во функција на преземање на мерки со кои ќе се пресретне брзото ширење на заразата и мерки во функција на навремено дејствување заради справување и заштита на населението од последиците од ширењето на коронавирусот.
9. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точките 1 и 2 од ова решение.
10. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Владимир Стојаноски и Вангелина Маркудова.
У.бр.154/2020
12 јуни 2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати