Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), на седницата одржана на 27 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на законитоста на Заклучокот за донесување мерки за контрола на загадувањето на амбиентниот воздух од страна на индустриските капацитети во Општина Велес, бр.25-5658/23 („Службен гласник на Општина Велес“ бр.19/2018 од 21.11.2018 год.), донесен од Советот на Општина Велес.
2. Градоначалникот на Општина Велес, Аце Коцевски, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на законитоста на оспорениот акт означен во точката 1 од ова решение.
Подносителот на иницијативата смета дека донесувањето на оспорениот заклучок не бил во согласност со член 19 став 1, член 36 став 1, член 37 став 1, став 2 и став 3, членот 39, член 48 став 1 и член 50 став 5 од Законот за квалитетот на амбиентниот воздух.
Во наводите на иницијативата се наведува дека со оспорениот заклучок биле донесени мерки со обврска на општината за мерење и следење на загадувањето на амбиентниот воздух без добиено мислење од Министерството за животна средина и просторно планирање како надлежен орган согласно закон.
Меѓутоа, исто така, во иницијативата се наведува дека Општина Велес доставила барање до Министерството за животна средина и просторно планирање за мерни станици, односно сензорни системи во Република Северна Македонија коишто биле поставени од страна на непознати субјекти за подносителот на иницијативата, а не од страна на единиците на локалната самоуправа. Според подносителот, Министерството за животна средина и просторно планирање не го поддржувало поставувањето и функционирањето на овие системи.
Подносителот на иницијативата, бара Уставниот суд да го поништи оспорениот заклучок и да се стави надвор од сила извршувањето на поединечните акти или дејствија што се донесени односно преземени по оспорениот заклучок.
3. Судот на седницата утврди дека претседателот на Советот на Општина Велес, м-р Душко Петров, на 05.11.2018 година го донел оспорениот Заклучок бр. 25-5658/23 врз основа на членот 26 од Законот за квалитетот на амбиентниот воздух („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2004, 92/2007, 35/2010, 47/2011, 59/2012, 100/2012, 4/2013, 10/2015 и 146/2015), член 22 став 2 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002), а согласно член 45 став 1 од Статутот на Општина Велес („Службен гласник на Општина Велес“ бр.12/2006, 3/2009, 18/2010, 15/2014 и 15/2018).
Во точката 1 од Заклучокот за донесување мерки за контрола на загадувањето на амбиентниот воздух од страна на индустриските капацитети во Општина Велес, Општина Велес им укажува на операторите на Б-инсталациите за кои има индиции дека вршат влијанија врз квалитетот на амбиентниот воздух на територијата на Општина Велес, во рок од еден месец да инсталираат мониторинг апарати за континиурано мерење на емисијата на суспендирани честички помали од 10 микрони (ПМ10) во амбиентниот воздух.
Согласно точката 2, доколку операторите не инсталираат мерни апарати се задолжува Општина Велес да инсталира мерни апарати во нивната непосредна околина, како и да се грижи за нивна безбедност и функционирање.
Според точката 3, А-инсталациите коишто не се под надлежност на Општина Велес, туку под надлежност на Министерството за животна средина и просторно планирање да се информираат за мерката и да им се укаже на неопходноста да инсталираат апарати. Доколку тоа не го сторат, се задолжува Општина Велес да инсталира мерни апарати во нивната непосредна околина и да се грижи за нивната безбедност и функционирање.
Во точката 4, се задолжува Општина Велес да креира веб- страна на која измерените резултати од секој субјект ќе бидат јавно достапни, а во точката 5 се задолжува Општина Велес да организира јавна расправа на која ќе ги образложи мерките.
4. Според член 110 алинеја 2 од Уставот на Република Северна Македонија, Уставниот суд одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Согласно членот 43 од Уставот, секој човек има право на здрава животна средина. Секој е должен да ја унапредува и штити животната средина и природата. Републиката обезбедува услови за остварување на правото на граѓаните на здрава животна средина.
Според член 22 став 2 од Законот за локалната самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.5/2002), општините се надлежни за заштитата на животната средина и природата, односно општините се надлежни да преземаат мерки за заштита и спречување од загадување на водата, воздухот, земјиштето, заштита на природата, заштита од бучавата и нејонизирачкото зрачење.
Со Законот за квалитетот на амбиентниот воздух („Службен весник на Република Македонија“ бр.67/2004, 92/2007, 35/2010, 47/ 2011, 59/2012, 163/2013, 10/2015 и 146/2015) се уредуваат мерките за избегнување, спречување или намалување на штетните ефекти од загадувањето на амбиентниот воздух врз човековото здравје, како и за животната средина како целина, преку утврдување на гранични и целни вредности за квалитет на амбиентниот воздух и прагови на алармирање и праг на информирање, гранични и целни вредности за емисии, формирање на единствен систем за следење и контрола на квалитетот на амбиентниот воздух и следење на изворите на емисии, сеопфатен систем за управување со квалитетот на амбиентниот воздух и изворите на емисии, информативен систем како и други мерки за заштита од одредени активности на правните и физичките лица кои имаат директно или индиректно влијание врз квалитетот на амбиентниот воздух (член 1).
Надлежен орган за оценување на квалитетот на амбиентниот воздух согласно член 19 став 1 од Законот за квалитетот на амбиентниот воздух е органот на државната управа надлежен за работите во областа на животната средина.
Согласно членот 26 со наслов: „План за квалитетот на воздухот“, што претставува законски основ за донесување на оспорениот заклучок: (1) Согласно со оцената на квалитетот на амбиентниот воздух, во дадени зони и агломерации, каде што нивоата на загадувачките супстанции во амбиентниот воздух ги надминуваат граничните или целните вредности, како и која и да било релевантна маргина на толеранција, се изготвува план за квалитет на воздух за тие зони и агломерации, со цел да се постигне соодветната гранична или целна вредност. (2) Планот за квалитет на воздух од ставот (1) на овој член ги подготвува градоначалникот на општината и градоначалникот на градот Скопје во соработка со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина за период од пет години.
Содржината на планот за квалитетот на воздух е утврдена во член 27 став 1 од Законот од којшто произлегува дека општините се должни да донесат план за квалитетот на воздухот со што се утврдува локализација на прекумерното загадување; општи информации; одговорни органи; природа и оценување на загадувањето; потекло на загадувањето; анализа на состојбата; детали за мерки или проекти за подобрување на квалитетот на амбиентниот воздух што постоеле пред денот на влегувањето во сила на овој закон; детали за донесените мерки или проекти од аспект на намалување на загадувањето, набројување и опис на сите мерки зацртани во проектот и детали за мерките или за проектите што се планираат.
Оттука произлегува дека општиот акт со кој, меѓу другото, се утврдуваат загадувачите на воздухот, мерките што треба да се преземат и општите информации за загадувањето на амбиентниот воздух е планот на општината. Во смисла на овие законски одредби Општината Велес има донесено ваков план (План за квалитет на амбиентниот воздух на територијата на Општина Велес (2018–2022) донесен ноември 2017).
Согласно член 36 став 1 од Законот за квалитетот на амбиентниот воздух, мониторингот на состојбите и промените на квалитетот на амбиентниот воздух (во натамошниот текст: мониторинг) се врши на начин и под услови утврдени со овој закон.
Воспоставувањето на државни мрежи е уредено во членот 37 од Законот, при што во ставот 1 е уредено дека за мониторинг на квалитетот на амбиентниот воздух на територијата на Република Северна Македонија, Владата на Република Северна Македонија воспоставува државна мрежа за мониторинг на квалитетот на амбиентниот воздух (во натамошниот текст: државна мрежа). Според ставот 2, со државната мрежа се обезбедува постојан мониторинг на квалитетот на амбиентниот воздух којшто е составен дел од целокупниот мониторинг за животна средина. Согласно ставот 3, надлежен орган за вршење на стручни работи во областа на животната средина врши следење на амбиентниот воздух преку државната мрежа и управува со државната мрежа.
Согласно членот 39 од Законот, за мерење и следење на загадувањето на амбиентниот воздух во населбите и индустриските подрачја општините и Градот Скопје можат по претходно добиено мислење од надлежен орган за вршење на стручни работи од областа на животната средина, под услови и начин уредени со овој закон, да воспостават локални мрежи.
Во конкретниот случај, Општината Велес побарала мислење од Министерството за животна средина и просторно планирање со цел истото да ја информира Општината дали предвидените мерни уреди што треба да се постават даваат валидни резултати, пришто Министерството одговорило дека мерните уреди што требало да се поставаат не давале точни податоци и токму поради тоа градоначалникот смета дека оспорениот заклучок не е во согласност со законската регулатива.
Согласно член 45 став 1, правните и физичките лица сопственици, односно корисници на определени инсталации коишто се извор на емисии на загадувачки супстанции во амбиентниот воздух се должни да: 1) инсталираат и да одржуваат во исправна состојба мерни инструменти за следење на емисиите на местото на изворот и 2) обезбедат редовно следење, мерење и обработка на податоците на емисиите од изворот на загадувањето и за тоа да водат дневник.
Во членот 48 од Законот е регулирано прашањето за информативниот систем за квалитетот на амбиентниот воздух, при што органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина го воспоставува и управува со единствениот информативен систем за квалитетот на амбиентниот воздух (во натамошниот текст: информативен систем) што е дел на севкупниот информативен систем за животната средина (став 1). Собраните, обработените и верификуваните податоци и информациите од член 44 став 3 на овој закон претставуваат официјална база на податоци за управување и заштита на квалитетот на амбиентниот воздух (став 2).
За информирањето на јавноста, согласно член 50 став 5 органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина е должен во текот на годината да ја информира навремено и точно јавноста за моменталната состојба на квалитетот на амбиентниот воздух, постигнатиот напредок, идните планови и насоки за подобрување на состојбата, како и да направи споредба и процена на актуелната со минатата состојба во управувањето со квалитетот на амбиентниот воздух.
Согласно член 51 став 2 од Законот, надлежните органи и други правни лица кои имаат податоци и информации за квалитетот на амбиентниот воздух се должни да обезбедат пристап на јавноста до податоците и информациите, во пропишана форма, на начин и постапка утврдени во согласност со Законот за животната средина и друг закон.
Според членот 65, којшто се однесува на надлежни органи, надзор над примената на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон, врши органот на државната управа надлежен на работите од областа на животната средина (став 1). Инспекциски надзор над примената и спроведувањето на овој закон и прописите донесени врз основа на овој закон врши Државниот инспекторат за животна средина преку инспектори за животна средина (став 2). За работите од надлежност на општините и Градот Скопје утврдени со овој закон, инспекциски надзор над примената и спроведувањето на овој закон го вршат овластени инспектори за животна средина на општините и овластени инспектори за животна средина на Градот Скопје (став 3).
Според член 33 став 1 од Законот за животната средина, со цел да се врши мониторинг на медиумите и областите на животната средина, на територијата на Република Северна Македонија се воспоставува државна мрежа за мониторинг на животната средина, којашто се состои од државните мрежи за мониторинг на одделни медиуми и области на животната средина која ја формира Владата на Република Северна Македонија…, а согласно член 34 став 1, за мониторинг на одделни медиуми и области на животната средина, општината и Градот Скопје во согласност со посебниот закон можат да формираат локални мрежи за мониторинг.
Во Законот за државниот инспекторат за локална самоуправа („Службен весник на Република Македонија“ бр.158/2010, 187/ 2013, 43/2014 и 64/2018), во членот 2 е уредено дека целта на овој закон е да се обезбеди поефективен, поефикасен и правно регулиран систем на надзор над законитоста на прописите на општините, Градот Скопје и општините во Градот Скопје (во натамошниот текст: општини) и за унапредување на нивната законитост.
„Прописи на општината“ се статут на општината, програми, планови, одлуки, решенија, заклучоци и други општи акти што ги донесува советот на општината и актите со кои се воспоставува меѓуопштинска соработка, како и конкретните акти што ги донесува градоначалникот на општината за извршување на актите на советот на општината (член 3).
Согласно член 5 став 1 од Законот, предмет на надзор е надзор над законитоста на прописите на општините, а според ставот 2 на овој член надзорот над законитоста на прописите на општините го опфаќа и надзорот над постапката за нивно донесување.
Доколку се има предвид фактот дека здравата животна средина и чистиот воздух, како и мерките што ги преземаат надлежните органи се однесуваат и ги засегаат сите граѓани, а со оспорениот заклучок се предвидува преземање на конкретни мерки за мерење на загаденоста и јавно информирање на сите граѓани за загадувањето преку веб-страната што треба да ја креира Општината, оспорениот заклучок се однесува на неопределен број субјекти односно на сите граѓани што имаат уставно право на здрава животна средина.
Имено, имајќи ги предвид претходно наведените законски одредби произлегува дека, покрај другото, општините се надлежни за заштитата на животната средина и природата, односно општините се надлежни да преземаат мерки за заштита и спречување од загадување, покрај другото и на воздухот (член 22 став 2 од Законот за локалната самоуправа). Воедно, општините односно градоначалникот на општината и градоначалникот на Градот Скопје во соработка со органот на државната управа надлежен за работите од областа на животната средина подготвува план за квалитет на воздухот за период од пет години (членот 26 од од Законот за квалитетот на амбиентниот воздух.)
Исто така, согласно законската регулатива за мерење и следење на загадувањето на амбиентниот воздух во населбите и индустриските подрачја општините можат по претходно добиено мислење од надлежен орган за вршење на стручни работи од областа на животната средина да воспостават локални мрежи, а воедно општината и Градот Скопје во согласност со посебниот закон можат да формираат локални мрежи за мониторинг на одделни медиуми и области на животната средина.
Надзор над законитоста на прописите на општините, пак, врши државниот инспекторат за локална самоуправа.
Од содржината на оспорениот заклучок, Судот утврди дека со него во точките 1, 2 и 3 им се укажува на одредени субјекти во определен период (еден месец) да постават мерни уреди за мерење на загаденоста на воздухот, а доколку тие не постават за истото се задолжува општината. Според тоа, за предвидените мерки на соодветните субјекти само им се укажува, а општината се самозадолжува доколку предвидените субјекти не постапат по предвидените укажувања. Заради информирање на јавноста, пак, за измерените резултати на загадувањето на воздухот се задолжува општината да креира веб-страна (точка 4 од оспорениот заклучок).
Како што е погоре наведено, Општина Велес има донесено План за квалитет на амбиентниот воздух на територијата на општина Велес за период од 2018 до 2022 година во кој се утврдени мерките и активностите за заштита и подобрување на квалитетот на воздухот на територијата на Општина Велес, роковите кога да се преземат преземените мерки и органите коишто се должни да ги преземат, како и обврската и начинот за информирање на јавноста за преземените мерки за заштита од загадувањето на воздухот. Во овој контекст, во однос на точката 4 од оспорениот заклучок со којашто се задолжува Општина Велес да креира веб-страна на која измерените резултати од секој субјект ќе бидат јавно достапни, Судот утврди дека општината има своја веб-страна, а дали редовно и правилно преку истата се информира јавноста за измерените резултати, Уставниот суд не е надлежен да оценува.
Од анализата на наводите во иницијативата, произлегува дека според подносителот на иницијативата оспорениот заклучок не бил во согласност со наведените законски одредби, пред сé во поглед на постапката за негово донесување, особено поради фактот што надлежното министерство дало негативно мислење дека мерните уреди што Општината пропишала да се постават за мерење на загадувањето на воздухот не давале точни податоци. Оттука, Судот оцени дека со оглед на фактот што е побарано и добиено мислење од надлежното министерство, што во суштина не го оспорува правото на Општината да преземе мерки за заштита на воздухот, туку укажува дека мерните уреди што требало да се постават не давале точни податоци, од формално-правен аспект оспорениот заклучок е донесен согласно законската регулатива.
За видот и квалитетот на мерните уреди за кои министерството смета дека не давале точни податоци, Уставниот суд не е надлежен и стручен да одлучува, туку во таа смисла соодветни мерки би требало да преземат други надлежни органи.
Во однос на барањето за запирање од извршување на поединечните акти и дејствија донесени односно преземени врз основа на оспорениот заклучок, Судот оцени дека не се исполнети условите за донесување на решение за запирање на извршувањето согласно членот 27 од Деловникот на Судот.
Од сето горенаведено, Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за согласноста на оспорениот заклучок со одредбите од Законот за квалитетот на амбиентниот воздух кои ги наведува подносителот на иницијативата.
5. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски, Вангелина Маркудова и Владимир Стојаноски.
У.бр.150/2019
27 мај 2020 година
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати