Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ број 70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 202/2019), на седницатa одржана на 23 септември 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста и законитоста на член 25 ставови 2 и 3 од Упатството за начинот на однесување и меѓусебните односи на полициските службеници („Службен весник на Република Македонија“ број 65/2007 и 133/2016).
2. Гоце Делчев Тодев, претседател на Независниот грански синдикат на полицијата, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за поведување постапка за оценување на уставноста на одредбите од актот означен во точката 1 од ова решение.
Според наводите во иницијативата, подносителот ги оспорува ставовите 2 и 3 на членот 25 од Упатството за начинот на однесување и меѓусебните односи на полициските службеници, од причина што истите биле спротивни на членот 9, член 12 ставови 1 и 2 и членот 27 од Уставот на Република Северна Македонија.
Поднесувањето на барање за патување во странство заради приватна потреба до непосредниот раководен полициски службеник, заради добивање одобрение за патување, не било во согласност со наведените уставни одредби од причина што вработените во полицијата биле ставени во нееднаква положба со другите граѓани на нашата држава.
Со оценувањето на уставноста на оспорените одредби, подносителот очекува да се измени ваквата пракса во полицијата со цел овие вработени да добиеле еднаков третман со другите граѓани во државата.
3. Судот на седницата утврди дека со ставот 2 од предметното Упатство се пропишува обврска за вработениот за поднесување барање во писмена форма (до непосредниот раководен полициски службеник), во случај кога вработениот има намера да патува во странство заради приватна потреба, а со цел добивање на одобрение за планираното патување.
Согласно ставот 3, пак, се предвидува обврска за непосредниот раководен полициски службеник за писмено образложување на причините во случај на одбивање на поднесеното барање.
4. Според член 8 став 1 алинеи 1, 3 и 4 од Уставот на Република Северна Македонија, основните слободи и права на човекот и граѓанинот признати во меѓународното право и утврдени со Уставот, владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Членот 9 од Уставот предвидува дека граѓаните на Република Северна Македонија се еднакви во слободите и правата независно од полот, расата, бојата на кожата, националното и социјалното потекло, политичкото и верското уверување, имотната и општествената положба (став 1). Граѓаните пред Уставот и законите се еднакви (став 2).
Според членот 27 од Уставот, секој граѓанин на Република Северна Македонија има право слободно да се движи на територијата на Републиката и слободно да го избира местото на своето живеалиште (став 1); секој граѓанин има право да ја напушти територијата на Републиката и да се врати во Републиката (став 2); остварувањето на овие права може да се ограничи со закон, единствено во случаите кога е тоа потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето (став 3).
Членот 51 од Уставот предвидува дека во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон (став 1). Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (став 2).
Според членот 108 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија е орган на Републиката кој ја штити уставноста и законитоста.
Согласно со член 110 алинеја 2 од Уставот, Уставниот суд на Република Северна Македонија одлучува за согласноста на другите прописи и на колективните договори со Уставот и со законите.
Од наведената уставна регулатива произлегува дека правото на секој граѓанин да ја напушти територијата на Републиката и да се врати во Републиката е уставно загарантирано. Уставот го ограничил остварувањето на ова право кога е предвидено со закон, и тоа единствено кога тоа е потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето.
5. Прашањата кои се однесуваат на правата и обврските од работен однос на вработените во Министерството за внатрешни работи се детално уредени во Законот за внатрешни работи („Службен весник на Република Македонија“ број 42/2014, 116/2014, 33/2015, 33/2015, 96/2015, 5/2016, 120/2016, 127/2016, 142/2016, 190/2016, 21/2018, 135/2018 – исправка и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 108/2019 и 275/2019), Законот за полиција („Службен весник на Република Македонија“ број 114/2006, 6/2009, 145/2012, 41/2014, 33/2015, 31/2016, 106/2016, 120/2016, 21/2018, 21/2018 и 64/2018), како и во Колективниот договор на Министерството за внатрешни работи („Службен весник на Република Македонија“ број 69/2015, 227/2015, 177/2016, 197/2016, 269/2019 и 279/2019).
Притоа, според член 3 точка 2 од Законот за внатрешни работи, „работник во Министерството“ е овластено службено лице согласно со одредбите од овој закон.
Членот 33 од овој закон, насловен како „Статус на вработените во Министерството“ предвидува дека: во Министерството вработените имаат статус на:
– овластени службени лица, согласно со овој закон,
– административни службеници, согласно со Законот за административни службеници и
– работници, согласно со Законот за работните односи (став 1).
Според ставот 2 на истиот член, вработените во Министерството со статус на овластени службени лица од ставот (1) али-неја 1 на овој член се:
– овластените службени лица за вршење стручни работи и
– полициските службеници.
Членот 65 од истиот закон предвидува дека правата и обврските од работниот однос, работниците во Министерството ги остваруваат согласно одредбите од овој закон, Законот за полиција, прописите од областа на работните односи и Колективниот договор на Министерството.
Понатаму, членот 1 од Законот за полиција предвидува дека со овој закон се уредуваат полициските работи, организацијата на полицијата, полициските овластувања и правата и обврските што произлегуваат од работниот однос на полициските службеници во Министерството за внатрешни работи (во натамошниот текст: Министерството), што не се уредени со Законот за внатрешни работи.
Според членот 2 на истиот закон, полицијата е дел од Министерството во кој се вршат полициски работи преку полициски службеници (став 1). Полициски службеник е овластено службено лице согласно со одредбите од Законот за внатрешни работи, униформиран и неуниформиран припадник на полицијата со полициски овластувања, кој ги врши полициските работи во согласност со закон (став 2).
Согласно членот 94 од истиот закон, правата и обврските од работниот однос, полицискиот службеник ги остварува согласно со прописите за внатрешни работи, работни односи, Колективниот договор на Министерството и овој закон.
Со членот 128 од овој закон се определува кои подзаконски прописи ги донесува министерот за внатрешни работи. Притоа, покрај другите подзаконски прописи, според став 1 алинеја 9 на овој член, министерот донесува подзаконски пропис за начинот на однесување и меѓусебните односи на полициските службеници.
Исто така, и со Колективниот договор на Министерството за внатрешни работи се уредуваат правата и обврските на работниците во Министерството за внатрешни работи и работодавачот, како и условите и начинот на остварување на правата и обврските од работен однос и други прашања од работните односи или во врска со работните односи.
Од изнесените одредби, произлегува дека вработените во Министерството за внатрешни работи со статус на овластени службени лица се поделени во две групи, и тоа: овластени службени лица за вршење стручни работи и полициски службеници, а нивните права и обврски од работен однос се предмет на уредување на материјалните закони од надлежност на министерството, како и колективниот договор. Притоа, неспорно дека Законот за полиција содржи одредба со која се предвидува дека министерот за внатрешни работи донесува подзаконски пропис за начинот на однесување и меѓусебните односи на полициските службеници, но од содржината на претходно наведената законска регулатива произлегува дека истата не содржи одредби со кои се предвидува обврска за вработените (со статус на овластени службени лица-полициски службеници) за поднесување барање за патување во странство заради приватна потреба, а со цел одобрување на истото од страна на непосредниот раководен полициски службеник.
6. Упатството за начинот на однесување и меѓусебните односи на полициските службеници е донесено врз основа на член 128 став 1 алинеја 9 од Законот за полиција („Службен весник на Република Македонија“ број 114/2006) и објавено во „Службен весник на Република Македонија“ број 65 на 30 мај 2007 година.
Членот 1 од Упатството предвидува дека со ова упатство се пропишува начинот на однесување и меѓусебните односи на полициските службеници во Министерството за внатрешни работи.
Во главата II од Упатството, насловена како „Начин на однесување на полициските службеници“ (членови 2-10), се уредуваат прашањата за начинот на однесувањето на полициските службеници, вклучително и раководните полициски службеници; забраната за примање награда или друга имотна корист од физички и правни лица; обврската да укажуваат соодветна помош, особено на одредени категории на лица; како и обврската за носење униформа.
Во главата III од Упатството, насловена како „Меѓусебни односи на полициските службеници“ (членови 11-27), се уредуваат прашањата за поднесувањето на барања (молби) до непосредниот раководен полициски службеник и рокот во кој тој треба да се произнесе по однос на тоа; правото на приговор на подносителот, доколку не добие одговор на барањето или не е задоволен од истиот; овластувањето на раководниот полициски службеник за издавање писмени или усни наредби, како и одредени прашања во однос на извршувањето на наредбите; понатаму, во кои ситуации полицискиот службеник треба да се јави кај раководниот полициски службеник; како и прашања поврзани со распоредувањето на полицискиот службеник на ново работно место.
Така, според член 24 од Упатството:
Полицискиот службеник се јавува на раководниот полициски службеник:
-кога за прв пат стапува на работа;
-кога времено заминува од организационата единица и кога ќе се врати; – кога заминува на друго работно место;
-кога ќе му престане работниот однос;
-кога ќе го напушти подрачјето на работното место или местото на живеење;
-пред заминување и по враќање од странство и
-во други случаи по барање од раководниот работник, по потреба на службата или кога бара остварување на свои права.
Во оваа глава е содржан и членот 25 чиишто ставови 2 и 3 се оспорени со предметната иницијатива. Основниот текст на овој член гласел: Полициските службеници кои времено заминуваат од подрачната организациона единица на службен пат, годишен одмор, боледување, во странство и слично, се јавуваат пред заминувањето и по враќањето на својот непосреден раководен полициски службеник.
7. Врз основа на вака изнесеното, произлегува дека материјалните закони коишто се во надлежност на Министерството за внатрешни работи, а кои ги регулираат правата и обврските од работен однос на вработените во Министерството со статус на полициски службеници, како и колективниот договор на министерството, не предвидуваат обврска за поднесување на барање до непосредниот раководен полициски службеник, а со цел одобрување на истото во ситуација кога полицискиот службеник има намера да патува во странство заради приватна потреба (на пр. кога користи годишен одмор, поради здравствени причини итн.).
Од друга страна, со оспорените одредби на предметното Упатство се предвидува ваква обврска за полициските службеници, кои доколку сакаат да патуваат во странство заради приватна потреба, треба да поднесат барање во писмена форма до непосредниот раководен полициски службеник заради добивање одобрение за патување. Притоа, во случај на одбивање на барањето, непосредниот раководен полициски службеник треба писмено да ги образложи причините за тоа.
При ваква фактичка и правна состојба, со иницијативата се поставува прашањето дали има уставна основаност ваквото нормирање во конкретното Упатство со кое се предвидува ваква обврска за полициските службеници.
Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за уставноста на оспорените одредби, поради следното:
Со оспорениот став 2 од предметното Упатство во суштина се пропишува обврска за вработениот за поднесување барање во писмена форма (до непосредниот раководен полициски службеник), во случај кога вработениот има намера да патува во странство заради приватна потреба, а со цел добивање на одобрение за планираното патување. Со оспорениот став 3, пак, се предвидува обврска за непосредниот раководен полициски службеник за писмено образложување на причините во случај на одбивање на поднесеното барање. Вака пропишаната обврска за полициските службеници во суштина се однесува на воспоставен однос помеѓу работодавецот (министерството) и вработениот (полициски службеник), која во конкретниов случај се предвидува со подзаконски пропис (упатство).
Имајќи го во предвид изнесеното, се поставуваат следните спорни прашања:
1. Дали со подзаконски пропис може да се предвиди ваква обврска за вработените-полициски службеници? и
2. Дали преку наметнување на ваквата обврска е дозволено ограничување на уставно загарантираното право на напуштање на територијата на Републиката за оваа категорија на граѓани?
Во насока на првото прашање, иако од аспект на наводите во иницијативата не е посочено, сепак треба да се има во предвид дека согласно член 55 став 1 од Законот за организација и работа на органите на државната управа („Службен весник на Република Македонија“ број 58/2000, 44/2002, 13/2006, 82/2008, 167/2010, 36/2011, 51/2011 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ број 96/2019, 110/2019 и 154/2019-автентично толкување), министерот донесува правилници, наредби, упатства, планови, програми, решенија и други видови акти за извршување на законите и други прописи, кога за тоа е овластен со закон. Во член 56 точка 3 од наведениот закон, пак, е утврдено дека со упатство се пропишува начинот на постапување во извршувањето на одделни одредби на законите и другите прописи. Понатаму, истиот закон предвидува и дека со актите кои ги донесува министерот не може за граѓаните и другите правни лица да се утврдуваат права и обврски, ниту да се пропишува надлежност на други органи (член 61 став 1).
Оттука, во конкретниот случај, според Судот ваквото нормирање на оспорените одредби од предметното Упатство не претставува операционализација на одредби од закон со цел нивна разработка, а во функција на нивно извршување, туку со истите изворно се уредува прашање кое претставува законска материја, односно се утврдува обврска за одредена категорија граѓани (полициски службеници), преку која всушност се ограничува правото на напуштање на територијата на Републиката за оваа категорија граѓани.
Имено, доносителот на актот без претходно постоење на начелно уредување на овие прашања во законите од надлежност на Министерството, се впуштил во предвидување на обврски за што нема никаква уставна, ниту законска оправданост што ги прави оспорените одредби спротивни на член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот на Република Северна Македонија.
Во однос на второто прашање, правото на граѓанинот на Република Северна Македонија да ја напушти територијата на Републиката и да се врати секогаш кога ќе пројави желба за тоа (член 27 став 2) е во функција на слободата на движењето и настанувањето кое е гарантирано со членот 27 од Уставот. Ова значи дека државата е отворена за своите граѓани, кои имаат регулирано државјанство.
Членот 27, исто така, предвидува во кои ситуации ова право може да биде ограничено. Оттука, според ставот 3 на овој член: остварувањето на овие права може да се ограничи со закон, единствено во случаите кога е тоа потребно заради заштита на безбедноста на Републиката, водење на кривична постапка или заштита на здравјето на луѓето.
Исто така, слободата на движењето и настанувањето, со членот 2 на Протоколот бр.4 кон Европската конвенција за заштита на човековите права е регулирана многу слично како и со Уставот на Република Северна Македонија, и тоа: „секое лице кое законски се наоѓа на територијата на една држава има право слободно да се движи во неа и слободно да го избере своето место на престојување (став 1). Секое лице е слободно да ја напушти која и да е земја, вклучувајќи ја и својата (став 2)“.
Од вака изнесеното, произлегува дека уставотворецот изречно предвидел во кои ситуации може да се ограничи правото на напуштање на територијата на Републиката.
Во конкретниот случај пак, иако оваа обврска за полициските службеници може да се разгледува во контекст на безбедноста на Републиката поради видот на работите кои ги извршуваат овие вработени во Министерството, сепак, за да може да се ограничи ова уставно гарантирано право, истото би требало да се предвиди во закон, за што никако не станува збор во конкретниот случај.
Ова од причина што материјалните закони коишто ги регулираат правата и обврските од работен однос на вработените во Министерството за внатрешни работи со статус на полициски службеници, како и колективниот договор на министерството, не предвидуваат ваква обврска за полициските службеници со која би се ограничило правото на напуштање на територијата на Републиката.
Имајќи го во предвид вака изнесеното, произлегува дека со вакво нормирање на оспорените одредби од предметното Упатство, доносителот на актот го ограничува уставно загарантираното право на напуштање на територијата на Републиката, односно слободата на движење на оваа категорија на граѓани-вработени во Министерството, со статус на полициски службеници, за што нема уставна, ниту законска основаност што ги прави оспорените одредби спротивни на членот 27 од Уставот.
Имено, несомнено произлегува и дека за оваа категорија на граѓани на Републиката, за кои се предвидува ваквата обврска, без законски основ им се ограничува правото на напуштање на територијата на Републиката, во однос на другите граѓани на Републиката за кои не е предвидена ваква обврска. Оттука, Судот оцени дека основано може да се постави прашањето за уставноста на оспорените одредби и од аспект на членот 9 од Уставот којшто предвидува дека граѓаните пред Уставот и законите се еднакви.
Во однос на наводите во иницијативата за оценување на уставноста на оспорените одредби од предметното Упатство и од аспект на член 12 ставови 1 и 2 од Уставот, сметаме дека правото на слобода на којашто се повикува подносителот на иницијативата не претставува таков вид на слобода во смисла на членот 12 од Уставот. Оттука, според Судот, не може да се постави прашањето за уставноста на оспорените одредби од предметното Упатство и од аспект на овој член од Уставот.
Врз основа на изнесеното, а имајќи ги предвид утврдените надлежности на Уставниот суд од членот 110 на Уставот, Судот утврди дека во конкретниот случај основано може да се постави прашањето за уставноста и законитоста на член 25 ставови 2 и 3 од Упатството за начинот на однесување и меѓусебните односи на полициските службеници („Службен весник на Република Македонија“ број 65/2007 и 133/2016).
8. Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
9. Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.146/2019
23.09.2020 гoд.
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати