Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на членот 110 од Уставот на Република Северна Македонија и членот 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија (“Службен весник на Република Македонија” број 70/1992 и “Службен весник на Република Северна Македонија” број 202/2019), на седницата одржана на 20 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за примена на Законот за јавнообвинителска служба за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 95/2020).
2. Светскиот македонски конгрес, претставуван од Тодор Петров од Скопје, до Уставниот на Република Северна Македонија достави иницијатива за оценување на уставноста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение.
Во иницијативата се наведува дека Уставниот суд по службена должност можел да оценува уставност и законитост на акти на Владата, меѓутоа не можел да биде супститут на Собранието со надлежност од член 68 став 1 алинеја 16 од Уставот: „Собранието врши политичка контрола и надзор над Владата и над другите носители на јавни функции што се одговорни пред Собранието.“
Не смеело да се заборави дека на потврдување пред Собранието подлежела само одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба што ја донесувало Собранието во согласност со член 125 став 4 од Уставот.
Уредбите со законска сила донесени за време на вонредна состојба не подлежеле на потврдување од Собранието, бидејќи биле со важност додека трае вонредната состојба.
Дури, потврдувањето на вонредната состојба утврдена од претседателот на Републиката од страна на Собранието веднаш штом ќе заседава, не значело по автоматизам или службеност согласност на уредбите со законска сила коишто за време на вонредната состојба ги донела Владата.
Основно било правилото и уставната конотација дека уредба на Владата, макар и со законска сила, не била закон! Во член 68 став 1 алинеја 2 од Уставот многу јасно било определено дека само „Собранието донесува закони и дава автентично толкување на законите“. Донесувањето на закони и изменувањето, дополнувањето или престанувањето на важноста на законите не била надлежност на Владата, туку само на Собранието, дури и за време на вонредна состојба.
Понатаму, според прифатената номотехника на Владата, Уставот утврдувал дека уредбите на Владата за време на вонредна состојба имаат законска сила, ама тоа не морало да се повторува во насловот и содржината на секоја уредба што ја донесувала Владата, тоа според член 126 став 1 од Уставот се подразбирало.
Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила во согласност со член 126 став 2 од Уставот не значело дека Владата го супституира Собранието, дека Владата ја врши и законодавната власт! Во член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот многу јасно било утврдено дека „темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија се: владеењето на правото и поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска!“
За жал, наместо да донесува уредби со законска сила, речиси сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, претставувале изменување и дополнување на законите, што било во надлежност на Собранието! Дури, истите биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието според член 126 став 2 од Уставот.
Според подносителот на иницијативата, голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести.
Владата без закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот, немала овластување да донесува уредби со законска сила, со важност за времетраењето на вонредната состојба!
Врз основа на оваа иницијатива и даденото образложение, од Уставниот суд се бара да ги поништи сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, бидејќи не биле во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, членот 125 ставови 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот.
Исто така, се предлага, до донесување на конечна одлука, Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба во врска со пандемијата со коронавирусот од 18 март 2010 година, поради штетни последици по владеењето на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
На крајот, се бара од Уставниот суд, на подготвителната и јавна седница по оваа иницијатива што требало да се одржи во најитен можен рок, да биде поканет претседателот на Светскиот македонски конгрес, Тодор Петров.
3. Судот на сеницата утврди дека врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр 59/00, 12/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16 и 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр 98/19), Владата на Република Северна Македонија, на седницата, одржана на 8 aприл 2020 година, донесе
У Р Е Д Б А
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ПРИМЕНА НА ЗАКОНОТ ЗА ЈАВНООБВИНИТЕЛСКА СЛУЖБА ЗА ВРЕМЕ НА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Законот за јавнообвинителска служба („Службен весник на Република Македонија“ бр 62/15, 231/15, 11/16 и 21/18) ќе се применува за време на траењето на вонредната состојба, доколку со оваа уредба со законска сила не е поинаку уредено.
За користење на правото на годишен одмор од страна на вработените во јавнообвинителска служба се применуваат одредбите на оваа уредба со законска сила.
Член 2
Вработените во јавнообвинителска служба кои се работно ангажирани за времетраењето на времените мерки за заштита од ширење и превенција од коронавирус COVID-19, неискористениот дел од годишниот одмор од календарската 2019 година може да го искористат до 31 мај 2020 година, согласно потребите на работниот процес и врз основа на одобрение од јавен обвинител на соодветното јавно обвинителство.
На вработените во јавнообвинителска служба кои се ослободени од извршување на работа и работни задачи, согласно мерките за заштита од ширење и превенција од коронавирус COVID-19, неискористениот дел од годишниот одмор од календарската 2019 година им се смета за искористен.
Член 3
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
4. Според член 54 од Уставот, слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да се ограничат само во случаи утврдени со Уставот (став 1). Слободите и правата на човекот и граѓанинот можат да бидат ограничени за време на воена или вонредна состојба според одредбите на Уставот (став 2). Ограничувањето на слободите и правата не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба (став 3).
Согласно член 125 став 1 од Уставот вонредна состојба настанува кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Според член 126 став 1 од Уставот при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила.
5. Претседателот на Републиката, врз основа на членовите 125 и 126 од Уставот на Република Северна Македонија, врз основа на образложениот предлог на Владата на Република Северна Македонија бр. 44-2329/1 од 18.03.2020 година до Собранието на Република Северна Македонија, во кој се утврдува постоење на пандемска епидемија прогласена од Светската здравствена организација за нов вид на вирус кој е проширен на сите континенти и ја зафаќа територијата на Република Северна Македонија, на 18 март 2020 донесе Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 68/2020). Со Одлуката се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19.
На 14 април 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 104/2020). Според оваа одлука, се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 30 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID-19.
На 16 мај 2020 година, претседателот на Републиката донесе нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.127/2020). Според оваа одлука се утврдува постоење на вонредна состојба на територијата на Република Северна Македонија за период од 14 дена заради заштита и справување со последиците од ширењето на коронавирусот COVID -19.
Во конкретниот случај, Владата, врз основа на член 126 став 1 од Уставот и член 36 став 1 од Законот за Владата, година, во услови на прогласена вонредна состојба на територијата на целата Република, донесе Уредба со законска сила за примена на Законот за јавнообвинителската служба за време на вонредна состојба.
6. Правна рамка со која се уредуваат прашањата поврзани со вонредна состојба се содржани во членот 4 и членот 15 на Европската конвенција за човекови права. Во овие меѓународни инструменти утврдени се општо прифатени начела релевантни за вонредна состојба, коишто државите треба да ги почитуваат; привременост: ова се однесува на вонредната природа на прогласувањето вонредна состојба; исклучителна закана: кризата мора да претставува стварна, моментална или најмалку непосредна опасност за заедницатa; објавување: вонредната состојба мора официјално да се прогласи и јавно да се соопшти; неопходно е да ги информира граѓаните за законската состојба и ја намалува можноста од de facto вонредна состојба, т.е. ситуација поради која државата ги ограничува човековите права без официјално да прогласи вонредна состојба; соопштение: другите држави и соодветните тела коишто го набљудуваат меѓународниот договор мора да се известат за преземените мерки; на пример, доколку државата сака да ги дерогира своите обврски според ЕКЧП или МПГПП тогаш таа мора да го информира генералниот секретар на Советот на Европа или генералниот секретар на ОН за своето дерогирање, мерките што ги презела и причините за тоа, како и за престанокот на дерогирањето; пропорционалност: мерките преземени да се спречи кризата мора да се пропорционални на тежината на ситуацијата на опасност. Ова се однесува на областа на применувањето, нивната материјална содржина и нивното времетраење; законитост: човековите права и основните слободи за време на вонредна состојба мора да ги почитуваат ограничувањата пропишани во соодветните инструменти на меѓународното и националното право; вонредна состојба не значи привремено укинување на владеењето на правото, ниту пак ги овластува оние кои се на власт да не го почитуваат начелото на законитост, на кое се обврзани во секое време; права коишто не можат да бидат ограничени: ова се однесува на основните права за кои нема дерогирање дури и за време на вонредна состојба.
Во суштина вонредната состојба претставува состојба во која поради настанување на големи природни непогоди или епидемии, со цел справување со причините и/или последиците, се нарушува воспоставениот ред, и во такви околности мерките коишто се преземаат од владите во вонредна состојба мора да бидат пропорционални, дизајнирани и насочени кон справување со причинителот на состојбата и последиците од истата, да презема мерки коишто се во суштинска врска со причинителот и последиците, со времен карактер и лимитиран интензитет, при што има уставни овластувања за ограничување на човековите права за таа цел (освен оние кои не можат да бидат ограничени ни во вонредна состојба), се со цел, (брзо, во временска смисла) да го повратат уставниот поредок со кој човековите права повторно ќе можат целосно да бидат обезбедени. Вонредната состојба е уставна материја, и во време на вонредна состојба Владата мора да ги почитува темелните вредности на уставниот поредок особено владеењето на правото.
Согласно член 10 од Законот за Влада на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/00, 26/01, 13/03, 55/05, 37/06, 115/07, 19/08, 82/08, 10/10, 51/11, 15/13, 139/14, 196/15, 142/16, 140/18 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/19) за време на воена или вонредна состојба, ако не постои можност за свикување на Собранието, Владата донесува уредби со законска сила по прашањата од надлежност на Собранието.
Според член 35 став 1 од Законот за Влада за извршување на законите Владата донесува уредби со законска сила, уредби, одлуки, упатства, програми, решенија и заклучоци.
Согласно член 36 став 1 од истиот закон се предвидува дека со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието.
7. Уредбите со законска сила се правни прописи коишто имаат уникатни карактеристики и истите не можат да бидат опфатени целосно ниту во правните прописи со карактеристики на закон, но исто така не влегуваат ниту во правните прописи кои ги сместуваме во подзаконски акти. Ова од причини што, во формално-правна смисла, прво ги носи орган којшто што во поделбата на власта припаѓа на извршната власт (Влада), второ, правен основ за нивно донесување пропишува Уставот единствено во ситуација на прогласена вонредна состојба. Нивната суштина, нивниот материјален карактер, се сведува на неопходноста во услови на вонредна состојба да се овозможи функционирање на уставно-правниот поредок, од една страна, и ефикасно, флексибилно, пропорционално, разумно и добро балансирано Владата да уредува и нормира мерки со кои ќе се отстранат причините кои довеле до прогласување на вонредната состојба но и последиците од истата. Сето ова има времен карактер, како што е овластувањето на Владата за носење уредби со законска сила кое се ограничува со времетраењето на вонредната состојба и истите подлежат на уставно судска контрола и во времетраење на вонредната состојба.
8. Во членот 53 од Законот за јавнообвинителската служба („Службен весник на Република Македонија“ бр. 62/2015; 231/2015; 11/2016 и 21/2018), вработените во јавнообвинителската служба имаат право на годишен одмор во траење од 20 до 26 работни дена.
(2) Повозрасен вработен, инвалид, вработен со најмалку 60% телесно оштетување и вработен кој негува и чува дете со телесен или душевен недостаток има право на уште три работни дена годишен одмор.
(3) Годишниот одмор по правило се користи во текот на календарската година.
(4) Годишниот одмор може да се користи и во два дела, со тоа што првиот дел мора да трае најмалку 12 работни дена.
(5) Првиот дел од годишниот одмор се користи до крајот на тековната година, а остатокот до 30 јуни наредната година.
(6) Годишниот одмор за вработените во јавнообвинителската служба се утврдува според следните
1) За образование на основицата се додаваат:
– за високо образование три работни дена,
– за вишо образование два работни дена и
– за средно образование еден работен ден
– од еден до десет години работен стаж еден работен ден
– од десет до 15 години работен стаж два работни дена,
– од 15 до 25 години работен стаж три работни дена и
Оспорената Уредба со законска сила за примена на Законот за вработените во јавнообвинителската служба за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.95/2020), уредува права за користење на неискористениот дел од годишниот одмор на различни групи на субјекти кои не се во иста фактичка состојба, имено од една страна се наоѓаат вработените во јавнообвинителската служба кои се работно ангажирани за времетраење на мерките за заштита од ширење и превенција од коронавирус COVID – 19, при што неискористениот дел од годишниот одмор од календарската 2019 година може да го искористат до 31 мај 2020 година, согласно потребите на работниот процес и врз основа на одобрение на јавен обвинител на соодветното јавно обвинителство. Од друга страна се наоѓаат ослободените од извршување на работа и работни задачи, согласно мерките за заштита од ширење и превенција од коронавирус COVID – 19, неискористениот дел од годишниот одмор од календарската 2019 година им се смета за искористен.
9. Имајќи го во предвид наведеното, Уставниот суд е надлежен да ја цени уставноста на уредбата со законска сила од аспект на членот 126 (дали пропорционално и разумно уредува и нормира мерки со кои непосредно или посредно ќе се отстранат причините кои што довеле до прогласување на вонредната состојба како и последиците од истата, или го повредува членот 126 во неговата суштина), од аспект на членот 54 (дали има дискриминација по наведените основи) дали се повредува право кое не може да биде дерогирано ни во вонредна ни во воена состојба и меѓународно признатите права коишто не можат да бидат дерогирани.
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но ваквите овластувања не се неограничени. Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки кои се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот). Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
Со оглед на наведеното, Судот оцени дека во конкретниов случај со оспорената уредба донесена во услови на вонредна состојба не се ограничувааат слободите и правата на вработените во јавнообвинителската служба и со неа не се врши дискриминација по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба
10.Врз основа на изнесеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
11.Ова решение Судот го донесе со мнозинство гласови во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Елена Гошева Насер Ајдари, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова.
У.бр.145/2020
20.05.2020 година
С к о п ј е
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати