Уставниот суд на Република Северна Македонија, врз основа на член 110 од Уставот на Република Северна Македонија и член 71 од Деловникот на Уставниот суд на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр.70/1992 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.202/2019), на седницата одржана на 22 мај 2020 година, донесе
Р Е Ш Е Н И Е
1. НЕ СЕ ПОВЕДУВА постапка за оценување на уставноста на Уредбата со законска сила за финансиска поддршка на физички лица кои вршат самостојна дејност погодени од здравствено-економската криза предизвикана од коронавирусот COVID-19 за време на вонредна состојба („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.92/2020 од 06.04. 2020 година).
2. Тодор Петров, претседателот на Светскиот македонски конгрес, до Уставниот суд на Република Северна Македонија поднесе иницијатива за оценување на уставноста на Уредбата означена во точката 1 од ова решение.
Според подносителот на иницијативата, оспорената уредба не била во согласност со член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11, членот 51, член 68 став 1 алинеи 1 и 2 и Амандманот XXIX, член 124 ставовите 2 и 3 и член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, при што истите и ги цитира.
Во иницијативата се наведува дека, за жал немало закон за вонредна состојба и непостоела одлука на Собранието за остварување на овластувањето: Владата да донесува уредби со законска сила додека трае вонредната состојба. Според подносителот, наместо претседателот на Собранието да го свикал, а Собранието да заседавало заради донесување на закон за вонредна состојба и да го утврди со одлука постоењето на вонредната состојба по предлог на Владата, претседателот на Собранието, надлежноста за донесување на Одлука за утврдување постоење на вонредна состојба со известување од 18 март 2020 година ја пренел на претседателот на Републиката со образложение дека Собранието е распуштено, а мандатот на пратениците престанал и не можело повторно да заседава.
Во согласност со член 125 став 4 од Уставот „ако Собранието не може да се состане, одлука за постоење на вонредна состојба донесува претседателот на Републиката и му ја поднесува на Собранието на потврдување штом тоа ќе е во можност да се состане.“, а претседателот на Републиката со истото образложение дека претседателот на Собранието не го свикува Собранието, врз основа на писменото известување од 18 март 2020 година, а врз основа на образложениот предлог на Владата од 14.04.2020 до претседателот на Републиката на 16.04.2020 година повторно донел нова Одлука за утврдување на постоење на вонредна состојба на целата територија на Република Северна Македонија за период од 30 дена („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.104/2020).
Според наводите во иницијативата, уредбите на Владата со законска сила донесени за време на вонредна состојба не подлежеле на потврдување од Собранието на Република Северна Македонија бидејќи биле со важност додека траела вонредната состојба, а на потврдување од Собранието подлежела само Одлуката за утврдување на постоење на вонредна состојба што ја донесувало Собранието во согласност со член 125 став 4 од Уставот.
Понатаму, подносителот на иницијативата повикувајќи се на член 68 став 1 алинеја 2 наведува дека донесувањето на законите и изменувањето, дополнувањето или престанувањето на важноста на законите не е надлежност на Владата, туку само на Собранието дури и за време на вонредна состојба. Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила во согласност со член 126 став 2 од Уставот, не значело дека Владата го супституирала Собранието и дека Владата ја врши и законодавната власт и во овој контекст го цитира член 8 став 1 алинеи 3 и 4 од Уставот коишто се однесуваат на уставните начела на владеење на правото и на поделбата на власта.
Според подносителот на иницијативата сите уредби со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба претставувале изменувања и дополнувања на законите, што било надлежност на Собранието и биле донесени без постоење на закон за вонредна состојба и без одлука на Собранието во согласност со член 126 став 2 од Уставот на Република Северна Македонија, со што Владата немала овластување да донесува уредби со законска сила со важност за времетраењето на вонредната состојба. Според него, голем дел од мерките за време на вонредната состојба, Владата можела да ги донесе со примена на Законот за управување со кризи и Законот за заштита од заразни болести.
Врз основа на горенаведеното, подносителот бара од Уставниот суд да ги поништи сите уредби со законска сила, меѓу кои и предметната уредба како несогласни со горенаведените уставни одредби, а до донесувањето на конечна одлука му предлага на Уставниот суд да донесе решение за запирање од извршување на актите и дејствијата што се преземаат врз основа на уредбите со законска сила донесени од Владата за време на вонредната состојба, поради штетни последици по владеење на правото, суспензија на внатрешниот правен поредок на државата и флагрантно кршење на правата и слободите на граѓаните.
3. Судот на седницата утврди дека оспорената уредба е донесена од Владата на Република Северна Македонија, на седницата одржана на 2 април 2020 година врз основа на член 126 став 1 од Уставот на Република Северна Македонија и член 36 став 1 од Законот за Владата на Република Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/ 2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр. 98/2019) и истата гласи:
УРЕДБА
СО ЗАКОНСКА СИЛА ЗА ФИНАНСИСКА ПОДДРШКА НА ФИЗИЧКИ ЛИЦА КОИ ВРШАТ САМОСТОЈНА ДЕЈНОСТ ПОГОДЕНИ ОД ЗДРАВСТВЕНО-ЕКОНОМСКАТА КРИЗА ПРЕДИЗВИКАНА ОД КОРОНАВИРУСОТ COVID-19 ЗА
ВРЕМЕНА ВОНРЕДНА СОСТОЈБА
Член 1
Со оваа уредба со законска сила се уредуваат условите, начинот и постапката на финансиска поддршка на физички лица кои вршат самостојна дејност погодени од здравствено – економската криза предизвикана од Коронавирусот COVID-19, за месеците април и мај 2020 година.
„Физичко лице кое врши самостојна дејност“ е трговец поединец, физичко лице кое врши земјоделска дејност, лице кое врши занаетчиска дејност и лице кое врши услуги, кое остварува доход од вршење дејност и е запишано во соодветен регистар.
Член 2
За финансиската поддршка на физичко лице кое врши самостојна дејност од членот 1 став (2) од оваа уредба со законска сила, Владата на Република Северна Македонија донесува Програма за финансиска поддршка на физичките лица кои вршат самостојна дејност погодени од здравствено – економската криза предизвикана од Коронавирусот COVID-19, за исплата на финансиски средства на трансакциска сметка преку која физичкото лице – барател на финансиска поддршка за исплата на финансиските средства за месеците април и мај 2020 година, врши трансакции за дејноста (во натамошниот текст: физичкото лице кое врши самостојна дејност – барател на финансиска поддршка).
Предмет на финансиска поддршка е исплата на финансиски средства за месеците април и мај 2020 година, во износ од 14.500 денари месечно за физичкото лице кое врши самостојна дејност – барател на финансиска поддршка.
Член 3
Физичкото лице кое врши самостојна дејност – барател на финансиска поддршка поднесува Барање за финансиска поддршка за исплата на финансиски средства до Управата за јавни приходи, кое е дадено во Прилог и е составен дел на оваа уредба со законска сила.
Барањето од ставот (1) на овој член, физичко лице кое врши самостојна дејност – барател на финансиска поддршка, го поднесува преку системот е-pdd на Управата за јавни приходи до 5-ти во месецот за претходниот месец, а комплетноста на Барањето го потврдува Управата за јавни приходи, во рок од три дена од денот на приемот на Барањето.
Кон Барањето од ставот (2) на овој член, физичкото лице кое врши самостојна дејност и се оданочува по вистински доход – барател на финансиска поддршка дава Изјава за исполнетоста на условите од ставот (4) на овој член и членовите 4 и 5 од оваа уредба со законска сила, а физичко лица кое врши самостојна дејност и се оданочува според утврден годишен паушален нето доход дава Изјава за исполнетоста на условите од членовите 4 и 5 од оваа уредба со законска сила.
За користење на финансиската поддршка, физичкото лице кое врши самостојна дејност – барател на финансиска поддршка, а се оданочува според вистински доход треба да ги исполни следните услови:
– намалувањето на вкупните приходи на физичкото лице од вршење на самостојна дејност – барател на финансиска поддршка, во месец март 2020 година да изнесува повеќе од 30% во однос на месечниот просек на вкупните приходи остварени од самостојна дејност во 2019 година,
– за физичко лице кое врши самостојна дејност – барател на финансиска поддршка кое е запишано во соодветен регистар (основан) после месец март 2019 година, вкупните приходи од самостојна дејност, за месец април 2020 година или месец мај 2020 година да се помали за најмалку 30% во однос на месечниот просек на вкупните приходи остварени од самостојна дејност од денот на запишувањето во соодветен регистар во 2019 година и месеците јануари и февруари 2020 година.
– за физичко лице кое врши самостојна дејност – барател на финансиска поддршка, кој врши дејност од сезонски карактер, намалувањето на просечните приходи од самостојна дејност за последниот сезонски период од четири месеци споредено со просечните приходи од самостојна дејност за сезонскиот период од истите четири месеци во претходната година да изнесува повеќе од 30%.
Член 4
Финансиската поддршка не може да оствари физичко лице вршител на самостојна дејност кое се оданочува по вистински доход и кое во 2019 година на годишно ниво има остварено нето доход пред оданочување во износ поголем од 478.800 денари, односно физичко лица кое врши самостојна дејност и се оданочува според утврден годишен паушален нето доход и кое во 2019 година има утврден годишен паушален нето доход поголем од 478.800 денари.
Член 5
За времетраење на финансиската поддршка согласно со оваа уредба со законска сила и четири месеци по престанувањето на важењето на оваа уредба со законска сила, физичкото лице кое врши самостојна дејност – корисник на финансиска поддршка не може да престане со вршење на дејноста, освен во случај на пензионирање и смрт на физичкото лице.
Член 6
Управата за јавни приходи до 10-ти во месецот за претходниот месец, ја известува Владата на Република Северна Македонија за физичките лица кои вршат самостојна дејност – баратели на финансиска поддршка, кои ги исполниле условите за финансиска поддршка за исплата на финансиски средства.
Износот на финансиска поддршка од членот 2 став (2) од оваа уредба со законска сила, се исплатува до 13-ти во месецот за претходниот месец согласно со Програмата за финансиска поддршка на физички лица кои вршат самостојна дејност погодени од здравствено-економската криза предизвикана од Коронавирусот COVID-19, на трансакциска сметка преку која физичкото лице кое врши самостојна дејност врши трансакции за дејноста, за исплата на финансиски средства за месеците април и мај 2020 година, согласно со известувањето на Управата за јавни приходи.
За исплата на финансиската поддршка од ставот (1) на овој член физичко лице кое врши самостојна дејност и се оданочува по вистински доход – барател на финансиска поддршка треба да ги исполни условите од членот 3 став 4 и членовите 4 и 5 од оваа уредба, а физичко лица кое врши самостојна дејност и се оданочува според утврден годишен паушален нето доход треба да го исполни условите од членовите 4 и 5 од оваа уредба.
Член 7
Физичкото лице кое врши самостојна дејност и кое користело финансиска поддршка за исплата на финансиски средства согласно оваа уредба со законска сила должен е да ги врати добиените финансиски средства во целост, заедно со камата за јавни давачки, доколку по извршена контрола од страна на Управата за јавни приходи и/или Државниот инспекторат за труд се утврди дека физичкото лице кое врши самостојна дејност не ги исполнил условите од членот 3 став (4), членот 4 и членот 5 од оваа уредба со законска сила.
Член 8
Физичкото лице кое врши самостојна дејност и се оданочува по вистински доход-барател на финансиска поддршка кое го искористило правото на финансиска поддршка, согласно оваа уредба со законска сила должен е примените финансиски средства да ги врати во Буџетот на Република Северна Македонија, но најмногу до износот од 50% од износот на искажаниот финансиски резултат за 2020 година, пред оданочување во Билансот на приходи и расходи (образец Б), зголемен за непризнаените расходи за даночни цели од Годишниот даночен биланс за утврдување на данокот на доход од вршење на самостојна дејност.
Враќањето на износот од ставот 1 на овој член, ќе се изврши на три месечни рати, без камата, во месеците април, мај и јуни 2021 година.
Член 9
Оваа уредба со законска сила влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Бр. 44-2787/1 Претседател на Владата
2 април 2020 година на Република Северна Македонија,
Скопје Оливер Спасовски, с.р.
4. Согласно член 8 став 1 алинеи 3, 4 и 11 од Уставот, владеењето на правото, поделбата на државната власт на законодавна, извршна и судска и почитувањето на општо прифатените норми на меѓународното право се темелни вредности на уставниот поредок на Република Северна Македонија.
Во Република Северна Македонија законите мораат да бидат во согласност со Уставот, а сите други прописи со Уставот и со закон. Секој е должен да ги почитува Уставот и законите (членот 51 од Уставот).
Со членот 125 став 1 од Уставот е уредено кога може да се утврди постоење на вонредна состојба, односно се уредува дека постоењето на вонредна состојба може да се утврди и во случај кога ќе настанат големи природни непогоди или епидемии.
Понатаму, според член 126 став 1 од Уставот, при постоење на воена или вонредна состојба Владата во согласност со Уставот и со закон донесува уредби со законска сила. Овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба, за што одлучува Собранието (став 2).
Во Република Северна Македонија со одлука на претседателот на Републиката е утврдено постоење на вонредна состојба, како резултат на пандемијата предизвикана од коронавирусот. Во услови на распуштено Собрание коешто во моментот нема можност да се состане и да ги потврди уредбите со законска сила што ги носи Владата и при непостоење на посебен законски акт којшто ја регулира вонредната состојба, согласно членот 125 од Уставот, претседателот на Републиката утврди постоење на вонредна состојба во траење од 30 дена, а потоа донесе нова одлука за дополнителни 30 дена траење на вонредната состојба. Со утврдувањето постоење на вонредна состојба автоматски се активира членот 126 од Уставот во којшто е предвидено дека во услови на вонредна состојба Владата носи уредби со законска сила при што овластувањето на Владата да донесува уредби со законска сила трае до завршувањето на воената или вонредната состојба.
Овластувањето на Владата за време на вонредна состојба да донесува уредби со законска сила произлегуваат и од одредбите на членовите 10, 35 и 36 од Законот за Владата на Република Северна Македонија („Службен весник на Република Македонија“ бр. 59/2000, 12/2003, 55/2005, 37/2006, 115/2007, 19/2008, 82/2008, 10/2010, 51/2011, 15/2013, 139/2014, 196/2015, 142/2016, 140/2018 и „Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.98/2019). Имено, за извршување на законите, покрај другите акти, Владата донесува и уредби со законска сила (член 35), а со уредба со законска сила Владата уредува прашања од надлежност на Собранието во случај на воена или вонредна состојба ако не постои можност за свикување на Собранието (член 36 став 1).
Оттука, со уредба со законска сила, при постоење на вонредна состојба, Владата може да регулира поинаку одредени прашања коишто се уредени со важечки закони, може да одредува нови рокови, може да ги менува постојните и да носи нови решенија. Но, ваквите овластувања не се неограничени.
Имено, Уставот има две уставни ограничувања на овластувањето на Владата да носи уредби со законска сила. Првото е, уредбите да уредуваат неопходни мерки коишто се во функционална врска со директно или индиректно соочување и надминување на причините и последиците од вонредната состојба, со водење сметка мерките да имаат легитимна цел, општествена оправданост, да бидат разумни и пропорционални во светло на што побрзо враќање во редовна состојба (со што во суштина ќе бидат задоволени членовите 125 и 126 од Уставот).
Второто ограничување е уредено во членот 54 од Уставот, чие задоволување бара ограничувањето на слободите и правата во вонредна состојба да не може да биде дискриминаторско по основ на пол, раса, боја на кожа, јазик, вера, национално или социјално потекло, имотна или општествена положба. Во вонредна состојба не може да се ограничат правото на живот, забраната на мачење, нечовечко и понижувачко постапување и казнување, правната одреденост на казнивите дела и казните, како и на слободата на уверувањето, совеста, мислата и вероисповеста.
За времетраењето на вонредната состојба Владата ја донесе и предметната уредба со законска сила за финансиска поддршка на физички лица кои вршат самостојна дејност погодени од здравствено-економската криза предизвикана од коронавирусот COVID – 19 за време на вонредна состојба.
Од содржината на оспорената уредба произлегува дека со уредбата се уредуваат условите, начинот и постапката на финансиска поддршка на физички лица кои вршат самостојна дејност погодени од здравствено – економската криза предизвикана од коронавирусот COVID-19, за месеците април и мај 2020 година. Согласно уредбата „физичко лице кое врши самостојна дејност“ е трговец поединец, физичко лице кое врши земјоделска дејност, лице кое врши занаетчиска дејност и лице кое врши услуги, кое остварува доход од вршење дејност и е запишано во соодветен регистар“.
За финансиската поддршка на физичко лице што врши самостојна дејност согласно член 2 став 1 од Уредбата, Владата донесе Програма за финансиска поддршка на физичките лица кои вршат самостојна дејност погодени од здравствено – економската криза предизвикана од коронавирусот COVID-19, на седницата одржана на 12 мај 2020 година („Службен весник на Република Северна Македонија“ бр.123/2020).
Со оваа програма се утврдува исплатата на финансиски средства за финансиска поддршка на физичките лица кои вршат самостојна дејност – баратели на финансиската поддршка, погодени од здравствено економската криза предизвикана од коронавирусот COVID-19, за месеците април и мај 2020 година во висина од 14.500 денари месечно. Средствата од ставот 1 на оваа точка се обезбедени од Буџетот на Република Северна Македонија за 2020 година (точка 1). Во точката 2 од програмата е утврдено дека средствата од точката 1 од оваа програма се исплаќаат на трансакциона сметка преку која физичкото лице–барател на финансиска поддршка врши трансакции за дејноста. Според точката 3, за реализација на оваа програма се грижи Генералниот секретаријат на Владата на Република Северна Македонија, а согласно точката 4, Генералниот секретаријат на Владата ќе достави Извештај за реализација на оваа програма до Владата на Република Северна Македонија до финансиски показатели и образложение на постигнатите резултати до 31.12.2020 година. Според точката 5, оваа програма влегува во сила со денот на објавувањето во „Службен весник на Република Северна Македонија“.
Од содржината на оспорената уредба, Судот оцени дека истата е во насока на поддршка од финансиски аспект на физичките лица кои вршат самостојна дејност погодени од здравствено-економската криза предизвикана од коронавирусот COVID-19, за исплата на финансиски средства на трансакциска сметка преку која физичкото лице-барател на финансиска поддршка за исплата на финансиските средства за месеците април и мај 2020 година, врши трансакции за дејноста, со исполнување на одредени услови утврдени во одредбите на оспорената уредба.
Во таа насока, оспорената уредба, донесена согласно уставните и законските овластувања на Владата да донесува уредби со законска сила за време на вонредна состојба, претставува економска мерка од оперативен карактер што има легитимна цел и општествена оправданост и претставува разумна и пропорционална мерка на целта којашто треба да се постигне, ублажување на негативните ефекти на домашната економија предизвикани со епидемијата.
Имајќи го предвид горенаведеното, оспорената уредба содржи мерки коишто се во директна функционална врска со соочувањето и надминувањето на причините поради коишто е утврдено постоењето на вонредната состојба, сѐ со цел справување со последиците од епидемијата и со истата Владата не излегува надвор од рамките на уставните овластувањата за време на вонредна состојба, поради што Судот оцени дека не може основано да се постави прашањето за нејзината согласност со уставните одредби на кои се повикува подносителот на иницијативата.
5. Врз основа на наведеното, Судот одлучи како во точката 1 од ова решение.
6. Ова решение Судот го донесе во состав од претседателот на Судот, Сали Мурати и судиите: Насер Ајдари, Елена Гошева, Никола Ивановски, Јован Јосифовски, д-р Осман Кадриу, д-р Дарко Костадиновски и Вангелина Маркудова. Решението по однос на членовите 4 и 8 од Уредбата е донесено со мнозинство гласови.
У.бр.131/2020
22 мај 2020 г.
Скопје
ПРЕТСЕДАТЕЛ
на Уставниот суд на Република Северна Македонија
Сали Мурати